绩效视角下政府购买社区居家养老服务研究

绩效视角下政府购买社区居家养老服务研究

在人口老龄化的背景下，老年服务的供求矛盾越来越突出。政府已经把一些养老服务投入到企业或其他社会组织的生产中，这有利于养老服务供给的多元化。中国政府购买居家养老服务的实践取得了初步成效，加快了政府职能的转变，有利于养老服务的高效率和高质量。建立科学合理的政府购买居家养老服务绩效评价体系成为政府购买居家养老服务绩效的现实选择和完善，对提高社会养老水平，促进和谐社会建设具有重要的意义。

标签：居家养老；政府购买；绩效

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.077

1引言

随着我国社会经济的不断发展，人口老龄化问题凸显，养老服务的需求与供给之间差距不断加大。传统家庭养老功能在逐渐退化，现有的机构养老也无法满足养老服务需求的日益增长，很难支撑沉重的养老负担。人口红利正不断缩小，“统账结合”的养老保险模式难以抵御诸多风险。

政府开始探索和推进“家庭、社区，为社区居家养老的养老服务体系建设的支持机构，为老年人提供居家生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉。2013年9月，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出“以2020年，全面完成在家庭为主、以社区为基础、组织支持、功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。家庭养老服务作为传统家庭养老模式的补充和更新，是我国当前和未来社会养老服务体系建设的重要组成部分。

2政府购买居家养老服务的研究

居家养老服务的发展完善以基本公共服务均等化和福利多元理论同时尊重老年人就近养老的意愿，强调家庭，社会与政府对养老责任的共担。政府购买居家养老服务是政府与企业之间加入或非营利组织对居家养老服务的购买合同，是由政府出资、参与经营的企业和非营利组织，由其负责管理和提供服务。这实际上是将市场机制引入养老服务领域，提高养老服务的效率和质量。政府购买居家养老服务的绩效包括购买两个方面的效率和服务质量，是政府养老服务供给能力的直接体现。采购效率主要由政府投入和产出衡量，服务质量主要由服务消费者满意度评价。Savvas提出了判断合同外包三指标有效效率（efficiency）、效果（effectiveness）和公平（equity）。魏中龙（2010）等基于SOM神经网络的评价模型，构建了包含政府投入、服务供给机构投入和受服务群众满意度三个维度的评价指标。吉鹏、李放（2013）认为政府通过第三方购买获得居家养老服务的表现，不仅要考虑投入和产出的效率，同时要考虑效果、公平性、及时性（时间）以及公众的满意度。

3政府购买居家养老服务实践存在的绩效问题

目前，中国政府购买居家养老服务仍处于碎片化、自发探索的状态，因此在购买效率和质量等方面存在一定的问题，具体包括以下几方面：

3.1政府购买力不足

各地政府购买居家养老服务的规模不够，并且缺乏足够的财政投入。因此资金不足是全面开展政府购买居家养老服务工作的一大阻碍。为了惠及更多老年人，就必须加大资金的投入，扩大政府购买养老服务对象的范围。

3.2政府购买服务的范围和内容较局限

政府当前服务购买内容单一、层次较低，并且服务人员的专业技能较差，难以满足居家老年人多样性和个性化的服务需求。在许多社区养老设施设计不规范，服务场所布局不合理，可能导致场所及设施的闲置或浪费。

3.3政府参与较多，行政色彩较浓

有些地方政府通过行政指令，以非市场竞争手段确定服务供给方，过度的介入会抑制民间组织的参与热情，不利于扶持社会力量和借助其优势。政府招标竞标机制不够公开透明，可能滋生权力寻租的腐败现象，不利于选拔合格的服务提供机构和确保政府购买服务的效率和质量。

3.4缺乏制度化的竞标机制和购买程序

政府往往不公布自己用于购买服务，购买服务的价格，数量的预算和竞标过程等。然后有资质的社会组织是否能公平得进入竞标，竞标成功的组织是否符合公众的要求也无从得知。招标竞标机制不合理、不公开，缺乏公众监督，难以保证服务组织的优胜劣汰。

3.5绩效评估体制不完善

由于缺乏科学有效的绩效评估体系和奖惩及激励机制，一方面，不合格的社会组织或服务提供机构难以被及时发现进而改进或者被淘汰；另一方面，以公益为目标的社会组织或者优秀的服务提供机构难以得到应有的激励，甚至由于政府缺乏成本控制而浪费社会养老资源。

3.6监督管理不到位

由于制度规定落实不到位、服务流程形式化、评价标准不统一等原因，使得政府很难对其购买的居家养老服务合同履行情况进行有效的监督管理，无法确保居家养老服务的质量。并且通常由政府内部进行审核评估和审批监督，容易出现政府的“寻租”腐败现象。

4相关政策建议

通过系统梳理政府购买居家养老相关理论，结合我国政府购买居家养老服务的实践中的绩效情况，在此基础上，本文期望提出有利于完善政府购买居家养老服务的政策建议。

4.1加强制度性的法律保障

应完善《政府采购法》中有关购买服务的相关法律条款，包括政府购买居家养老服务的财政资金标准、招标竞标流程、购买程序、服务评估及监督管理等。规范各类服务的购买方式，建立公开的竞争程序机制，健全购买服务的法定流程，加强管理和严格监督，确保政府购买服务的公平、公正和公开，确保购买服务的质量和效率最大化。

4.2增强政府购买力

加大政府财政投入力度，也要最大限度整合社会资源，减轻政府负担，进一步扩大服务群体和服务范围。政府还要确定购买服务的内容、范围、形式及购买模式，增加购买服务的总量，提高购买服务的效率。通过正确评估老年人不同的养老需求，购买差异化、个性化和人性化的养老服务。4.3严格规范购买制度

规范政府购买的招标机制，深化市场竞争机制，确保机构之间公平竞争，选择最优的民间组织来提供服务。扩大参与者范围，激活竞争机制，使得以低成本获得服务效能的最大化。简化审批制度和审批手续，规范招标机制和服务购买流程，确保招标及竞标公开、公正、公平和购买过程的制度化、规范化。

4.4建立科学、客观、全面的绩效评估体系

评估体系要明确评估主体、内容、标准和方式，通过服务质量满意度调查、技术评定等方式客观评估服务机构资质、过程、质量、效果等。除了政府对提供方的评估、服务消费者反馈、提供方自身的评估外，还要设置第三方评估组织。将绩效评估与约束激励机制挂钩，惩处或淘汰不合格的服务提供方，对表现良好的组织及人员进行补贴等奖励，充分发挥政府与民间组织双方的比较优势。

4.5完善监管机制，加强监督

组建由纪检、监察、审计等监管部门组成的监督体系，规范和公开政府购买服务的财政预算，规范政府购买行为，贯穿于投标、评标、定标等流程中，使政府及工作人员照章办事。同时建立一个科学合理的考评监管机制，对提供服务的机构进行监管，发现和反馈过程中的问题。定期以家访的方式，对接受服务的老年人进行回访，收集老年人的意见反馈，以便于政府更好监督服务提供机构。

4.6规范服务人员

为居家养老服务的发展提供人力资源保障，需要根据老年人的需要护理需求的类型，走专业化和专业化的人才队伍建设之路。例如，对于老年人的健康需求，需要合理的引进一个专业医生和护士；对于生活服务和精神和文化的需求，需要配备家政、心理学和社会工作等相关专业人员。

参考文献

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