腐败案件高发、易发问题的实践与思考
国有企业招标、采购工作是腐败案件高发、易发多发的重点领域、关键环节和特殊岗位，历来是企业经济活动中最敏感的部位之一。近年来，社会各界在规范招标、采购行为，防止暗箱操作，堵住招标、采购环节的漏洞，预防腐败、治理商业贿赂、遏制不正当竞争等方面做了大量工作，对规范企业管理、从源头上防止腐败现象发挥了积极作用。但是，我们也应清醒地看到，当前在国有企业招标、采购活动中依然存在着一些不容忽视的突出问题，各类违规违纪违法的舞弊现象时有发生，且手段更加隐蔽、花样不断翻新。对此，必须引起我们的高度重视，亟待我们采取更有效的措施和对策加以规范、治理和预防。
一、招标、采购领域中舞弊的主要形式
由于招标、采购领域有着巨大的经济利益，各利益主体通过不同方式介入其中进行博弈，使得原本单纯的经营活动变成一种权力寻租，也成为一处容易滋生、诱发腐败及不正之风的“雷区”。从招标、采购业务实际操作来看，招标、采购领域舞弊形式具体表现为：
（一）利用职权干预。目前，利用职权直接插手干预招标、采购业务虽比以往明显减少，但还未完全杜绝且采取了更加隐蔽的方式。如领导或权力部门现在基本不递条子、不打电话、不指定、不强令，而是当面授意或暗示，或由中介人（主要指领导干部的亲属、子女、司机、秘书等身边的人）出面，利用领导干部的职权或影响，在招标、采购业务过程中穿针引线、游说，为投标单位入围或中标暗中“使劲”。
（二）想尽办法规避。随着《招标投标法》的实施，公开抵制招标的现象已鲜见，但
以种种借口规避招标却屡有发生：一是以时间紧、任务急为由请领导出面，免除公开招标程序，采用邀请或商务谈判的形式进行招标、采购；二是用议标代替招标。把几家投标单位拿到会议上由相关人员研究讨论，得到主要领导或大多数人的同意，以集体决策形式确定中标；三是肢解项目规避招标。将一个项目分解为若干项，使每项都达不到企业所规定的招标数额，从而走零星采购程序。
（三）设立门槛取舍。一些招标人或招标代理机构为了把项目或采购交给自己选中的单位，在资格预审文件和招标文件中设置一些与项目、采购无实质利害关系的倾向性条款，使招标条件有利于某一投标单位或故意给其他单位设障，使内定的单位顺利中标。
（四）人为进行控制。一些单位负责招标的部门为了自身利益及其它目的，往往公开招标形式使用少，邀请招标形式使用多，还有的招标人或招标代理机构采取控制信息发布平台、信息发布时间等手段排斥潜在投标人。如在影响很小的媒体上发布招标信息，或选择在节假日、甚至在开标前两三天发布信息，使得一些投标人不能及时获得招标信息而丧失投标机会，进而达到限制投标人数量的目的。
（五）蓄意合谋作假。一是投标人与招标人、评委串通招标。一些心术不正的投标人，不是去精心编制投标书，以实力赢得招标单位和评委的认可，而是挖空心思在招标人或评标委员身上下功夫，通过采用不正当的手段搞定关键人后，则沆瀣一气;有的招标采购部门暗中故意向投标人泄露标底或项目资金，使其报价接近标底或项目资金便于中标；有的评委和参与评标的工作人员在评标过程中，找机会用各种方式与投标人联系，透露评标有关涉密事宜；招标人在评标过程中，对意向投标单位采用带有暗示性、诱导性的提问或替投标人做补充应答，对其他投标单位则百般刁难，甚至利用权力为意向投标单位量身制作评分标准和评分细则，或在评标中故意多打分，从而使意向投标单位高价中标。二是投标人之间的串通。一些投标单位相互串通，达成“君子协议”以抬高报价。或由一家投标、几
家陪标，事后利益均沾；或此次你投标、我陪标，下次我投标、你陪标，大家轮流坐庄，这样既避免投标人间的正常竞争，又能中标，导致招标投标被“绑架”。三是有的投标单位分别代理几家产品，以不同名义来参加同一采购项目的招投标，实则仅为一家投标单位。如此，中标价往往高的离谱，中标者赚得盆满钵满，暗中助力者则大肆捞取好处费。
（六）先中标后变更。一些投标单位为达到走招标过场、排挤竞争对手，与招标人联手，故意以低价和其他优惠条件中标，而后在合同的履行上作文章。一是以低价中标，中标后找出各种理由拖延合同履行，迫使招标人变更设计方案或施工方案或变更合同，追加投资，以获取非法利润。二是违法指定或转包项目。有的招标人向中标单位指定设备、材料供应商，从中收取回扣和好处费；有的中标企业违法将项目分包、转包给其他不具备资质的企业。
二、招标、采购领域中舞弊产生的原因
企业招标、采购领域产生舞弊原因是多方面的，既有个性的，也有共性的；既有主观的，也有客观的；既有制度本身缺陷造成的，也有实际操作错误造成的。
（一)利益诱惑大。一些负责招标、采购业务的人员经不起诱惑，被腐蚀和拉拢，把规章、程序放一边，置企业利益、国家法律于不顾，为虎作伥，打着有利于企业发展、提高采购效率、保证工程进度等幌子，规避招标，直接找特定供应商采购。同时，为了攫取金钱或财物，满足自己的非分需要，利用其在采购中的某个环节的决策权或影响力，钻国家法律法规和企业制度不健全的空子，积极帮助投标人中标。
（二）信息不对称。信息不对称使得负责招标、采购业务人员在招标、采购过程中拥有更多的自由裁量权力，使代理人、投标人、评标人、监督人员等相关人员无法得到应有
的知情权、选择权、监督权和参与权，导致因不知情或模糊知情而任人摆布。且招标、采购信息披露没有统一规定，信息发布监督环节薄弱，采购当事人为谋求设租、寻租，更乐意制造信息不对称，发布不全信息或故意显示模糊信息，使部分潜在供应商不能入围，致使招标采购每每变成“定点”采购。
（三）监督不给力。《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》规定:“国家发展计划委员会指导和协调全国招标投标工作，实现宏观指导；各职能部门按其职能分工管理和监督本部门的招标投标工作”,从法规上确立了多部门监督的格局。监督执法多元化，导致监督主体缺位与监督同体并存现象，造成监督乏力。尤其是招标人和投标人违法时，难以有效查处。如招标出了问题，招标人、招标代理机构、评标委员往往各执一词、莫衷一是，其结果是让所有参与招标的当事人都可能逃避责任，板子很难打得下去。
（四）舞弊成本低。舞弊的成本与舞弊的发生概率成反比关系，舞弊成本低是招标、采购领域腐败滋生蔓长的重要因素。一是舞弊的直接成本小。舞弊行为者付出的直接成本主要是劳力、精力和金钱，相对巨大利益来讲却非常小。二是舞弊的机会成本很小，有的甚至为零。《刑法》第223条规定：投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。串标行为即使被认定，只要情节不是特别严重，一般情况下处罚力度并不严厉。高利润回报与串标“出事”低成本之间有较大反差。目前对招投标违规处罚较轻，多数只是按中标价5%～10%罚款了事，再加上约1%～3%的围标费用，与其20%以上的高利润相比，只是九牛一毛。三是罚则操作难。现行有关招投标法律法规中“原则规定多、具体细则少，禁止规定多、配套罚则少，部门规定多、适用规范少”，使得涉案人用《刑法》够不上，按党纪政纪处理又不符合条件。四是对围标串标等违规违纪违法行为普遍存在取证难、认定难、处理难等问题，致使处理不给力，导致了较高的腐败发生率。
（五）体制不完善。少数机构行政权力集中，权力制衡机制缺失。一些行业和部门既是政策的制定者，又是资金的安排者，还是代理机构的遴选者，同时负责招标投标的行政监督，集决策、执行、监督于一身，体制性缺陷易引发监管失效，导致一些领导干部能很便当地利用手中的权力插手干预招标投标活动，通过权力寻租牟取私利。一些企业虽有纪检、审计等监管机构，而监督人员往往因不懂具体采购业务专业知识，无法洞悉招标、采购业务过程中的“猫腻”，使监督流于形式，甚至成为违法的招标、采购业务的“相公”。
（六）制度不健全。我国推行招标、采购业务时间较短，立法和监督又分行业，使各部门从自身利益出发，发布一些规章，且各部门之间缺少必要的沟通、协商，导致制度建设滞后、制度不完善、制度与制度之间不衔接或制度与实践操作脱节情况存在，致使对权力主体的管理和监督乏力，人为干预招标采购的现象频发。加上有些制度在实际中操作性弱，无法按“规矩”办，搞变通也就顺理成章了。
三、遏制招标、采购领域中舞弊的主要做法
国资委成立以来，以完善招标、采购业务操作制度为基础，以规范和优化招标、采购业务流程为重点，以提高招标、采购业务效率和效益为目标，不断深化与创新对招标、采购业务的监管，初步建立健全了一套对招标、采购领域的监管体系。同时，在严厉查处招标、采购领域腐败案件方面，也取得了一定的成绩。
（一）加强教育，建立思想防腐的源头机制。国资委历来对反腐倡廉教育非常重视，把招标、采购领域纳入风险岗位廉能管理范畴，不断增强企业各级领导和风险岗位人员遵纪守法和廉洁从业意识。
1、定期组织学习。出资监管企业定期组织招标、采购业务工作人员、监督人员进行法
律法规、党纪政纪的知识学习和业务知识培训，增强他们的法纪意识，提高他们的履职能力和工作水平；以案为鉴，深化案例警示教育和廉洁从业教育，进一步提高招标、采购工作人员职业道德和遵纪守法自觉性，筑牢拒腐防变的思想道德防线。
２、与客户签订廉洁共建书。签订招标、采购合同时，与中标单位、监理单位或供应商签订《工程建设廉政合同》、《廉洁共建协议书》，明确规定各方在业务活动过程中的“红线”，并督促各方遵纪守法、按章办事，严格履行合同，维护正常的业务合作关系，树立单位和个人良好形象。重点加大对客户不遵纪守法、诚信经营的警示、制约与处罚，防止发生各种谋取不正当利益的违规违纪违法行为。
（二）健全体系，建立招标、采购业务规范运行的长效机制。要求出资监管企业以“公开、公平、公正”和“招标、评标、定标分离”为原则，系统制定招投标、采购管理办法和实施细则，形成一整套严格、规范、有效的基本程序，优化、完善的工作流程，有效、及时监督的措施，逐步建立招投标监督与业务运行制衡的长效机制。
1、完善招标、采购业务制度，规范招标、采购工作流程。严格按照“编制招标文件、公告、资格预审、投标、开标、评标、中标、签订合同”程序进行，明确规定了工作内容和时限。各出资监管企业结合各自实际和特点，进行细化完善。如新钢公司在公开招标和邀请招标方面对招标、开标、评标、中标等关键环节的工作结点制定了流程图，明确了每一结点上相关部门和单位的工作内容和履职权限，划分了招投标各方的权利、责任和义务，建立了明晰的制度框架。省煤炭集团公司制定了《集中招标采购管理办法》、《物资询（比）价管理办法》、《合同管理办法》、《招标工作纪律规定》、《评标专家管理暂行办法》等规范性文件32个，形成了较为完备的招标、采购制度体系。
2、建立健全招标、采购组织机构，明确招标、采购业务管理职能。如新钢公司在集团
层面设立由总经理为组长的招标工作领导小组，下设立招标办公室和监督组，明确办公室和监督组在招标、采购过程中的工作职责，在招标、采购业务管理与监督之间形成规范有效的监督制约机制。省煤炭集团公司建立了本系统的评委专家库，不定期扩充评委，对评委专家实行集中培训与考试，对不参加培训或考试不合格者取消其资格。实行评标专家“不良记录”制，对被“不良记录”两次的专家，记入“黑名单”并取消其作为公司评标专家的资格。建材集团公司建立了党风廉政建设群众监督员制度，规定每次招标采购活动必须有2—3名有相应专业知识的群众监督员参与，充分发挥群众监督员在询价、采购、项目建设中的监督作用，确保职工群众的知情权、参与权、监督权，弥补纪检监察人员专业知识欠缺的不足。
3、积极完善招标、采购模式。如省煤炭集团公司建立起了三级采购模式，即集团层面对大宗材料及设备实行集中招标采购，直属单位根据授权对少数材料进行招标采购，所属煤矿只能采购应急和零星物资，同时实行招标采购人操作、纪检监察全程监督、专家评委独立评判的“三权分立”业务操作模式，把招标权、监督权、评判权分设，确保权力在各自的职责范围内独立行使，并承担相应责任。新钢公司不断创新评标方式，实行异地封闭评标。该公司学习和引进国际国内通行的竞争性招标评标模式，实行评委异地封闭评标，在开标前40分钟由监标人员从专家库随机抽取评委，依法组建评标委员会，在封闭场所（关闭所有通讯工具）下按评标议程规范评标，形成评标报告，最大限度地减少暗箱操作等舞弊现象，有利于实现真正的“阳光交易”。
（三）实行轮岗，树立积极预防的理念。一个人在某个工作岗位上待的时间越长，自然对工作的漏洞弊端越熟悉，如果思想滑边，就易激起舞弊的冲动，甚至会积极腐败。为此，国资委要求各出资监管企业对负责招标、采购业务的工作人员进行轮岗，预防积极腐败行为，有效防止负责招标、采购业务的工作人员以权谋私、权钱交易，限制与客户建立利益相关的关系，实现“阳光采购”。
（四）把好关口，建立并实行供应商准入制。如省煤炭集团公司制定了《供应商管理办法》，执行供应商准入制，严格履行审批手续，除对供应商工商税务银行开户方面信息、产品质量、业务、财务状况和信誉等进行严格审查外，供应商还必须提供由注册地检察机关出具的《查询行贿犯罪档案结果告知函》，并签订《廉洁双向监督协议》，每年还对供应商实行A、B、C等级动态管理，优胜劣汰，对上了黑名单的供应商在集团范围内终止业务。建材集团公司将所供物资质量好、企业信誉好、价格合理、履行合同和传真报价及时有效的供应商纳入供应商信息库。江钨控股公司将一些资信良好、产品质量过硬、售后服务好的单位引进入供应商信息库，未入库的单位严禁参加投标，为从源头上消除招标采购腐败现象把好关口。
（五）加强监督，构建企业内部监督长效机制。注重发挥企业纪检监察、审计等机构对招标程序和过程中的重点环节实施的日常监督。
１、搞好程序监督。主要对项目立项、项目审批、预算审批、采购计划、招标方式、招标公告、开标唱标、评标、签订合同等过程是否符合程序进行严格监督。
２、参与招标文件审查。对招标项目的用途和使用单位、投标须知的内容、主要条款、评标标准和方法、有无限制和歧视条款、编制投标文件的合理时间等进行认真审查。
３、监督评标专家抽取。开标前，在纪检监察机构现场监督下，从专家库中随机抽取评标专家，并严格执行抽取时间的硬性规定。
４、加强现场监督。对投标人资质证件、开标时间、议程、顺序、记录以及投标人到会情况、标底开封、投标保证金、各种证照、唱标情况等进行监督。对评标专家、通讯及通讯工具、评委评标期间的活动、评标预备会、评标程序、投标文件开启、问题听证、评
委及工作人员是否有异常行为、打分情况、分数统计、评标意见形成、评标报告形成、评标纪律执行情况等进行监督。对定标是否按规定权限进行、是否通报评标报告、是否根据评标报告确定中标人、有无干预定标工作情况、是否充分听取评委成员的意见集体讨论决定等进行监督。对评标过程中是否全封闭，是否由监标人员集中收封寄存通讯工具等进行监督。评标工作完成后，监标形成的监督记录文件与招标档案同期限保存，实现对招标活动的可追溯性。
５、加强内部审计监督。企业内部审计在采购方面主要加强对供应商开发、签订采购合同、下达采购订单、验收货物、确定应付账款、支付货款等六个环节进行监督检查；在工程项目方面主要加强对项目工程量清单是否合理，施工合同、补充协议的签订是否合理，工程变更、材料和新增工程单价、材料单价是否合理，监理单位签证的联系单是否实备案，竣工图的绘制是否完整等五个方面进行检查核实，确保项目、采购业务在执行过程中真实、合理、完整、可靠和准确。
（六）严肃执纪，加大对招标、采购舞弊行为的查处力度。
１、建立和完善投诉处理机制。在招标工作中主动通过信息媒介公开公布上级行政主管部门和本部门负责受理投诉举报的机构及其电话、传真、电子信箱和通讯地址，接受社会各届人士及各潜在投标人对招标、采购业务的各个环节进行共同监督。
２、加强对评标过程的管理。评标现场如发现投标文件中有“雷同卷”的情况一例视为围标、串标行为，在招标现场及时宣布并取消其投标资格，既能遏制围标、串标行为，又能起到及时警戒教育作用。
３、严肃查处违纪违法案件。坚决查办招标、采购领域的腐败案件，发现一起，查处
一起，决不姑息。重点查办领导干部利用职权插手干预规划审批、招标投标、以谋取私利甚至索贿受贿的大案要案。严厉查处规避和虚假招标，擅自变更规划和设计、违反决策程序或决策失误而造成重大损失或恶劣影响的案件，让串标围标者对违纪违法行为付出高昂代价。如省煤炭集团公司今年共查处围标串标2起，查处违纪案件3起，给予党纪政纪处分3人，有效的净化了招投标市场。省建材集团公司近几年来共查处了13起违纪违规案件，对20多名违纪违规人员给予了党纪政纪处分或组织处理。
四、当前招标、采购领域存在的难点
在加强招标、采购业务管理的工作实践中，我们虽然积累了一些经验，取得了一些成效，但仍然存在一些棘手的疑难问题：
１、如何及时处理少数投标人在投标过程中利用各种手段恶意排挤、陷害其他投标人的问题。这种行为一方面会影响到其他合法投标人的投标，另一方面会因为需要进行调查甄别而增加企业的成本。
2、在评标过程中对围标串标行为如何及时处理的问题。招投标法只规定了事后处理措施，没有规定事中处理手段。如果机械地等到事后处理，既影响工程进度，又会增加企业运行的成本。
3、如何处理按规定应进行招标采购的问题。如处理稍有不当，一方面会让供不应求时的战略合作关系受损直接影响保供，另一方面因应急保供而大幅增加企业成本。
五、遏制招标、采购领域中舞弊的建议
为进一步规范国有企业招标、采购领域交易行为，促进市场公平竞争，维护市场主体各方的合法经济利益，我们应从招标、采购业务各环节入手，认真分析其形式，查找其关键环节，提出改进的建议，从而有效遏制招标、采购领域中腐败现象易发、多发趋势。
（一）修订完善招投标制度体系，细化健全招标、采购业务的配套措施。中国目前招投标采用的是分别立法的模式《招标投标法》和《政府采购法》以及发改、水利、交通、工信、住建、广电等部门分别监督的模式。各部门从各自利益出发，发布本部门的一些规章，而部分地方政府也出台“细化”条款和“实施办法”，相互间不协调、少沟通，导致一些制度规定不一致，一些文件不具操作性，形成管理政出多门、多头管理的局面。
1、修订招投标体系中的惩罚条款，提高招投标舞弊的成本。目前，我国法律对招投标舞弊行为及违纪违法活动的惩处条款不合理，惩罚显得乏力，导致舞弊成本低、守法成本高的不合理现象。为此，需要对相关的法律法规进行修改和补充，通过制定一系列严苛的法律条款，加大对招投标舞弊行为的惩治和查处力度，强化法律的威慑作用。
2、细化配套制度，增强可操作性。要针对实际工作中出现的问题，参照有关法律修订完善一些新的制度，对一些具体操作程序进行明确规定。如对投标人的资格审查、评委及监督人员的组成，对不按投标文件签订合同及领导或权力部门干预招标采购等舞弊行为的处理等等，使招投标各环节都能在规范制度的约束下进行；建立完善招投标信息公开披露制度，严格信息公开程序、内容、范围及时限，确保信息公开透明；制定统一的招投标运作规则，从招标信息发布、投标人资格审查、评标专家抽取、开标、评标、定标等制定一整套实施细则，以保证招投标活动在公开、平等竞争的环境中进行。
（二）全面推行招标、采购业务代理，规范招标代理机构的行为。
1、探索外包招标、采购业务。企业要尽可能把招标、采购业务委托专业招标代理机构办理，不再负责招标、采购具体事务，只提要求和目标，并与招标代理机构签订委托协议，明确职责权利、义务和理陪，让专业机构按市场化要求运作，从源头减少领导插手干预。
2、建立完善招标代理中介机构行业自律制度。规范招标代理中介机构行为，按照市场的要求进行业务运作，促进招标、采购业务“阳光操作”。
3、督促招标代理机构要提高自身专业水平和服务能力。促进招标代理机构发展，提高招标代理机构的服务水平，以实力、信誉、品牌、专业水准来赢得客户的信赖，为客户提供增值服务，满足不同层次客户的业务需求。
（三）大力推进公共资源市场建设，建立统一规范的公共资源交易平台、公共资源网上交易和电子监察系统。要按照政府主导、管办分离，集中交易、规范运行，部门监管、行政监察等三项基本原则推进公共资源交易市场建设，实现公共资源交易平台的全覆盖，即在省市县乡四级建立公共资源交易中心（站）；推行“一委一办一中心”管理模式，即在省市、县都设立公共资源交易管理委员会和公共资源交易管理委员会办公室，负责对交易中心进行业务指导和监管，交易中心为公共资源交易及监督提供场所和服务平台；最终达到公共资源项目在网上交易，监管在网上实施的目标，即以各级公共资源交易中心为载体，按照“部门职能不变、规范交易流程、统一交易软件、共享评标专家、集中进场交易、全程电子监察”的要求，建立统一的公共资源网上交易系统，实现开标、投标、评标、定标、挂牌、竞价的全过程网络化、规范化、公共化，同时建立公共资源网上交易电子监察系统，实现公共资源在网上交易和网上监管。
（四）加强内部监督，构建全方位、全过程、全员参与的招标、采购业务监督体系。企业要加强内部控制，把内部审计、工程、机械、财务、预算、法律、纪检监察等机构和
人员进行资源整合，形成监督合力，充分发挥各自在专业方面、流程方面、操作方面的优势，全方位、全过程参与监督，同时鼓励动员全员参与，提高监督的针对性、有效性，使招标、采购业务始终处于监督状态，减少操作中舞弊行为。
（五）严厉惩处招标、采购领域违纪违法行为，从源头上治理招标、采购领域的腐败问题。各级纪检监察机构要加大对招标、采购业务过程中的违纪违法案件查处和惩治力度，尤其是对在招标、采购业务中出现的串标围标、弄虚作假、行贿受贿、排斥潜在投标人、滥用评标权、符合条件应招标而未招标等行为要依纪依法从严查处，对招标、采购业务出问题负有责任的领导和有关人员，严肃追究其法律责任、经济责任和党纪政纪责任，增强震慑力，确保招标、采购业务制度得到有效执行。同时，各级纪检监察机构要紧紧抓住招标、采购领域的重要岗位、关键环节以及热点问题，要认真组织排查招标、采购领域的重点部位和关键环节存在的突出问题，查找各个环节的腐败风险点，主动加强预防和监督，保证权力运行到哪里、监督防范措施就跟进到哪里，着力从源头上解决招标、采购领域的腐败问题。要注重对典型案件的深入剖析，认真查找体制机制制度方面的缺陷和漏洞，做到查处一起案件，教育一批干部，完善一套制度，挽回一些损失，从而实现查办案件效应的最大化。
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