浅谈城市地下空间应急管理

( 2007-07-03)

施增富 杨松林 杭州市民防局

摘 要 城市地下空间，一定程度上缓解了地面资源的匮乏，为人们躲避战争与灾害的威胁带来了安全感，其平战结合科学、合理的开发利用，也给社会创造了财富。然而，近年来发生在地下空间的事故灾难却给我们的应急管理工作敲响了警钟。如何加强城市地下空间的应急管理，减少地下空间事故灾害的发生，降低地下空间事故灾害对人员的伤害、财产的损失等问题，值得我们深入的思考。

关键词 民防 城市地下空间 应急管理

城市地下空间，无论是应对战争防空袭需要，还是平时解决地面资源的匮乏，都充分发挥了其应有的效益，给人类生活带来了安全感，也促进了社会经济的发展。地下空间开发利用在给我们带来安全与利益的同时，由于设施不全、使用不当，特别是城市地下空间应急管理缺失等原因引发的各类事故灾难层出不穷。1995年3月20日，震惊世界的“东京地铁毒气案”，致使12人死亡、数千人中毒；2003年2月18日韩国大邱地铁纵火案，造成198人死亡和147人受伤；2005年7月7日伦敦发生地铁连环爆炸事件造成50多人死亡； 1990年７月３日，一油灌列车在四川铁路隧道内突然爆炸起火，造成4人死亡，20人受伤；2003年8月6日，哈尔滨市“人和世纪广场”地下工程坍塌，造成15人死亡，8人受伤。一次次不堪回首的事故灾害给我们对地下空间应急管理敲响了警钟，一次次血的教训也在昭示着我们，地下空间并非只有平安，一旦我们忽视应急建设与管理，就会遭受灾难的惩罚，付出惨痛的代价。

一、城市地下空间应急管理现状

随着地下空间的建设与开发利用越来越成为城市发展不可小觑的组成部分，为城市建设铺开了一片新天地，为城市发展辟开了一个新视野，开发利用有限的地下空间资源为城市服务，是人类美好的愿望，但由于开发利用不够合理，应急管理相对滞后所带来的事故灾害频发等负面影响，将成为制约未来城市科学持续发展的一个重要因素。

从引发灾害的方式可将城市面临的灾害分为两类：一类是自然灾害，包括地震、洪涝、台风、海啸等；还有一类就是人为灾害，包括战争、恐怖袭击、爆炸、化学品毒气泄漏、火灾、交通事故等。面对上述灾害，地下空间在多种灾害面前具备了远高于地面建筑的防御能力，可以毫无争议的成为城市居民避灾的重要场所。然而，事物总有其两面性，地下空间在防御灾害上同样也是一把双刃剑，若其内部发生灾害时所造成的危害就会远远超过地面同类同程度灾害，且在防御洪涝、爆炸、火灾这些灾种方面存在比地面建筑更为突出的弱点。

近年来，地下空间灾害呈现出多发性、多样化趋势，然而地下空间的应急管理，却未能引起人们的高度重视。究其原因：一是地下空间应急管理意识不强。目前局部相对和平以及国泰民安的国内比较稳定的环境，容易麻痹人们的思想，没有亲身经历战火和切身体验重大地下空间事故灾难，难以刺激麻木的神经。地下空间使用者们多数都存在着事故灾难不会降临在自己头上的侥幸心理；二是地下空间应急管理主体不清责任不明。地下空间产权不明晰，已是一个长期困扰人防工作开展的难点问题。由于产权不明，也就带来了地下空间应急管理主体不清责任不明等一系列问题，这些问题的存在，直接导致地下空间应急管理无法落到实处；三是地下空间应急资金缺少投

入。应急管理需要必要的设施设备作支持，归根到底就是要有资金投入，而这部分资金的投入其收益是隐性的，不会产生直接经济效益。因此，这部分资金由谁来投，按什么标准建，由谁来督促验收等目前还缺乏政策法规的支持。

从地下空间应急管理整体情况来看，由于人民防空法的规定以及地下工程（兼顾人防要求）建设设计许可要求，城市的地下工程建设，在其口部、防空抗毁能力等关键部位和重要设施上都能按规定建造。但在防灾、应急处置、应急救援等设施建设上就难以满足现实需要，而地下空间的应急管理就更是软肋了。通常，一个地下工程按兼顾人防要求竣工验收后，使用单位便会急不可耐地加以开发利用，地下空间为经济建设服务是无可非议的，但常有开发过度与只顾利用而忽视应急管理、忽视安全的现象发生。如疏散通道占用、防火、防爆炸、侦毒、防毒、应急照明等设施设备不齐全等，都有可能为发生事故灾难埋下隐患。

二、城市地下空间易发事故分析

城市地下空间在开发利用时，往往会追求使用效率最高、投入成本最低，也就是追求利益最大化。加之地下空间本身具备隐蔽性（包括安全隐患）、空间相对密闭、逃生通道少、不利于人员疏散、遇灾施救难度大等特性，为引发大事故、大灾难埋下隐患。纵观地下空间事故灾难大体有以下几种：

（一）城市地下空间火灾灾害

火灾应该说是自然灾害中非常频发的灾种，城市地下空间火灾灾害也不例外，曾有资料说明，火灾是地下空间最为多发的灾害，约占总灾害发生率的30%以上，地下空间防火往往也会成为消防安全管理的死角与难点。地下

空间在开发利用上的多样化，决定了防灾工作的复杂性，使用设备操作不当、装饰用材不合理、电线短路、人为破坏等引发火灾事故的因素也越来越多，尤其是地下空间的独有结构特性，一旦发生火灾，必然会比地面火灾存在更多的不利因素。

1、起火初期难以发现。地下空间火灾尤其是起火初期，地面人群、地面火情监测设备根本无能为力，所有火灾监测完全依赖于地下空间内部人员和内部火情监测设备。因此，往往容易错过火灾险情的早期发现，错失火灾扑救、人员逃生的良机；

2、烟害更为严重。据国内外有关资料表明，火灾中因烟气致死人数占火灾死亡人数的60%以上，在火灾死亡人群中，多数人都是先窒息后被烧死的。地下空间相对封闭且狭小，火灾会产生比地面火灾更多的烟气和有害气体，大量的烟气得不到排散，迅速充斥整个地下空间必然促使灾害更为严重；

3、人员逃生困难。地下空间不论是平时，还是应急情况下都只能使用预建的与地面相连通的出入口，无法像地面建筑那样可以寻找或开辟紧急通道，且地下空间无法自然采光，火灾时的大量烟雾会迅速降低地下空间的能见度，一旦人工照明失效，人群难以辩明方向，给逃生增大了难度；

4、灭火工作更为艰难。由于地下空间出入口通道较少，消防人员与消防设备进入地下空间的通道，往往也是地下空间人员逃生的通道，出入口通道的人流交叉，一定程度上会延误灭火时机，以及对地下空间复杂地形和火势状况难以准确掌握与判断，大型灭火设备进入地下空间受限，必然会使灭火工作比地面火灾更为艰难。

（二）城市地下空间毒气与化学品泄漏灾害

毒气与化学品泄漏是灾害发生率仅次于火灾的又一地下空间易发多发灾害。地下空间人货混用或者在地铁之类的大型地下交通运输场所，人为破坏或者违法携带危险化学品而引发毒气、化学品泄漏事故的可能性难以避免，尤其是利用有毒气体和危险化学品实施人为破坏的恐怖份子，往往会选择人流量大，情况复杂的地铁等地下交通工程，使用各种欺骗伪装手段，隐藏企图实施犯罪，这给此类灾害的防范工作增加了难度。而一旦发生毒气、化学危险品泄漏，地下空间的出入口通道相对狭窄、大型救援设备难以进入，空间又相对密闭，空气流通慢，毒气、危险化学品空间滞留持续时间长，对人员、设施设备伤害程度就会增大。因此，地下空间发生此类灾害，其灾害造成的损失往往就比较大。

（三）城市地下空间爆炸灾害

爆炸这类灾难主要源于破坏，像伦敦发生的地铁连环爆炸案就是人为破坏引发的灾难。地下空间通常作为地下停车场、地下商城等开发利用，以及作为城市交通枢纽的地铁等地下空间，造价相对比较高，人流相对混杂，且遭破坏后善后处置工作难度大，影响面广，容易成为恐怖份子袭击的对象。而爆炸具有瞬间突发，猝不及防的特性，且杀伤力大，破坏性强，是地下空间要重点防范的灾难之一。

此外，还有地震、洪涝、坍塌等事故灾害。随着时代的发展，一些新的事故灾害种类将会不断出现，随时都会有新的危机考验着我们地下空间的应急管理能力。

三、加强地下空间事故灾难的对策研究，提高城市地下空间应急管理能力

城市地下空间具有逃生通道少，人员疏散困难，施救难度大等特性，这些特性决定了地下空间事故灾难防范、应急管理情况更复杂，要求也更高，加之城市地下空间事故灾难日趋频发，为我们寻求防救对策提出了必然要求。

（一）要高度重视地下空间的应急管理

城市地下空间要纳入正常的应急管理，不能成为应急管理的盲区。尤其是城市应急管理机构、地下空间主管部门、地下空间使用单位更应高度重视地下空间的应急管理，牢固树立“以人为本”的思想，以对人民群众生命财产安全高度负责的责任感抓好地下空间应急工作的落实，并逐步形成应急管理指导、应急管理监督和应急工作落实这样一个循环链，不断地推进地下空间的应急管理。

（二）要加强地下空间应急管理理论研究

城市地下空间应急管理是个相对独立的领域，虽然和地面应急管理有着许多类同之处，但其独具的特性需要我们有针对性的开展地下空间应急理论研究，以解决地下空间应急管理中存在的突出问题和应急处置中的难点问题，以使用科学的理论指导地下空间应急管理的实践。同时，通过理论研究，促进对地下空间防灾减灾知识，自救互救常识的广泛宣传，提高地下空间人员防护能力。

（三）要落实地下空间应急管理责任

地下空间应急管理要按照谁使用受益谁负责应急管理的原则，做到效益与责任相结合。要通过法律、法规和规章来落实应急管理责任，明确使用单

位为应急管理的责任主体，地下空间主管部门为应急管理监管部门。同时，城市应急管理部门也要加强应急管理措施的指导与检查监督，确保责任落实到位，指导监管到位。

（四）要增大地下空间应急防护与救援设施投入

地下空间与其他工程相比有一定的独立性，许多地面已有的应急预警、防护以及救援设施设备难以与地下空间实现资源共享。地下空间出入口相对狭窄，应急防护与救援设施必须独立建设。因此，需要有专项的资金投入，建立地下空间专用的预警、防护、救援以及相配套的保障系统。而用于应急防护与救援的专项经费必须要有相应的标准和规定来确保在建设过程中得到落实。

（五）要完善地下空间突发事件应急预案

凡事预则立，不预则废。城市地下空间的应急管理，在落实责任，完善设施的基础上，要针对地下空间易发多发事故灾难的特性，制订相应的应急预案，组织开展相关演练，并通过演练进一步修改完善预案，使预案更切合应急需要，从而达到未雨绸缪，有备无患以及规范应急管理的目的。

四、加强地下空间应急管理体系建设，推进城市地下空间应急管理全面发展

城市地下空间应急管理，应对的是地下空间突发事件，具有很大的危险性和不确定性，且较之地面突发事件更加复杂，必须建立健全“三个体系”，提高“三个能力”，以此推进城市地下空间应急管理的全面发展。

(一)健全组织体系，提高应急管理能力

健全城市地下空间应急管理组织体系，是加强城市地下空间应急管理的基础，是提高城市地下空间应急管理能力的根本。一是要在地下空间管理部门建立地下空间应急管理机构，实现地下空间应急管理的统一领导。要利用民防现有组织机构资源，健全地下空间应急管理机构，并作为推进防空防灾一体化建设的重要内容予以落实到位；二是要在地下空间使用单位建立应急管理小组，实现地下空间使用与应急管理的责权结合。一般来说，使用单位相对熟悉和了解地下空间的结构、平时的使用等情况，容易发现事故灾害的苗头，因此通过组建应急管理小组，明确责权，就可以有针对性的做好应急管理工作；三是要由地下空间使用单位建立应急处置小分队，提高应急处置的快速响应能力。由使用单位从一线岗位中精选人员组建应急处置小分队，并通过适时的训演练，能够在地下空间出现突发事件时，迅速由平时工作岗位转换到应急处置岗位，在对外报警的同时，一方面组织其他人员撤离地下空间，另一方面迅速开展先期应急处置，扼止事件于萌芽状态或为应急响应赢取时间。由以上三级机构组成的城市地下空间管理组织体系，纳入城市政府应急管理机构的统一领导，形成一个城市地下空间应急管理完整的组织体系，从而为提高城市地下空间应急管理能力提供根本保证。

(二)完善预警体系，提高应急防范能力

城市地下空间应急管理预警体系，是避免灾害发生，降低灾害危害的重要防线，是实现早期发现、早期处置，降低应急处置成本，提高应急防范能力的有效途径。城市地下空间预警体系要有针对性和实用性。要针对地下空间的特点和地下空间多发灾害的预警需要，结合地下空间的结构、性质和用途完善预警体系。

一是要建立预警的多种手段并用。针对不同灾害的特性，建立适应各类灾种的预警设施，如烟雾探头、空气质量侦测、视频监控等，实现多种手段的并用。在预警体系建设上，既要依靠科技成果在预警方面的运用，实现自动探测预警技术；又要发挥人的主观能动性，加强人员值班与现场巡查，实现人与技术的互补。

二是要建立全方位的预警体系。预警作为应急管理的一道重要防线，必须到底到边，不留死角，不存盲区。这不仅仅是指要配置布设合理的预警探测设施，还要建立预警发送系统，要能将预警信息快速传送到相关应急管理人员和现场人员，通过语音广播、大屏文字显示，疏散路线提示等手段，建立全天候与全天时立体式预警体系。

(三)建强防护救援体系，提高应急处置能力

地下空间防护救援体系，是城市地下空间实施工程减灾，防止灾害扩大、灾害次生和衍生的重要手段，是地下空间人员的保命工程，建强防护救援体系是至善之心、至善之举，也是提高城市地下空间应急处置能力的必然要求。首先要在工程设计上满足防灾抗毁需要。要在追求使用效率、美观的同时，全面考虑结构是否科学，是否利于防灾抗毁，在设计选材上要采用具有防火、防震、抗爆性能强的新材料，为地下空间防灾减灾打下良好基础；其次要配置性能可靠的防护救援设施。城市地下空间防护救援设施配置，要以自动化设备为主，如灭火自动喷淋、自动转换的应急照明等设备，防护救援设备的配置，要做到标志醒目，取用方便；再次要适量储存防护救援物资。如遇毒气泄漏、地震、坍塌等灾害时，适量储存防护救援物资就显得非常重要了，诸如防毒面具或是毛巾（水浸湿可作为防毒面具替代品）、常用医救物资、被困待救必需的食品、饮用水等，都是关系到地下空间灾害时能否实施有效防护，减少灾害损失的重要保障。

城市地下空间的应急管理是个新课题，是个需要长期建设、常抓不懈的综合工程。我们只有平时准备好，才能临战不乱，遇灾不慌，才能处置有方，应对自如，才能更好地开发利用地下空间资源为经济建设服务，为社会的安全与稳定服务。