德国政府投资项目的管理

维普资讯 http://www.cqvip.com Ｉ　有限公司经营。此后政府仍有投入，但　林水务公司５０．１％的股份，其余４９．９％　德国政府投资的主要特点　１．中央政府在政府投资中占小头。　只是作为清偿老债务和补贴资助特定项　的股份已出售给由３家私营企业组成的　目，例如网路建设及公路铁路联合运输　联合企业，联合企业与柏林市政府公用　设施建设等。　事业局签订合同，保证净水供应和污水　处理，同时按比例分享收益和承担风险。　德国政府投资分联邦、州、县（市镇乡）　近年，联邦政府也将政府投资项目　三级，联邦制国家特点决定了政府投资　的经营管理私有化模式向公用事业（天　政府投资项目中，迄今为止尚无社会资　呈宝塔型格局，地方（州，县）占大头，　然气、煤炭，电力、供水、垃圾及污水处　本（或私人资本）参与的先例。德国邮　构成塔底，中央占小头，构成塔顶。２００３　理等）领域推广。这一领域一般没有联　政、德国电信等企业看似存在社会资本　年联邦一级的固定资产投资为６４亿欧元　邦一级的投资，属于州及以下地方政府　参与，实为国家改革国有企业出让国有　（按当年价格计算，下同），占同期整个　事权范围。具体做法是，各地在供水、垃　股份的结果。目前正在讨论高速公路建　政府固定资产总投资（３０２．１亿欧元）的　圾和污水处理厂等公共项目建成后，将　设中引入社会资本问题，但尚无定论。投　２１．２％和全社会固定资产总投资（３７９５．４　部分股份私有化并委托私营企业来经营　资补贴分为直接和间接两种方式，直接　亿欧元）的１．７％，州一级为６７亿元，占　管理。例如，柏林市政府目前只持有柏　补贴是指联邦政府有义务提供维持性、　２２．２％和１．８％，县级政府１７１．１亿欧元，　占５６．６％和４．５％。　２．集中在关键性领域。联邦级政府　投资（以下简称政府投资）主要集中在　基础设施领域。按国民经济门类划分，　２００３年各领域投资比重分别为：经济建　设占７８％，国防占１３％，公共秩序与安　全占４％，公共管理占２．８％，环保占２％，　社会保障占０．２％。按物质形态划分，　２００３年各领域投资比重分别为：设备投　资１３％，建筑投资８２％（住宅建筑２‰　非住宅建筑８０％），其他投资５％。　３．采用有区别的参股方式。政府投　资视不同行业采取不同参与方式，主要　有国家持股和投资补贴两种。国家持股　的国有股份多年来呈撤退态势，目前仍　保留国有股的主要领域是交通通讯、水　电供应、教育科研和社会福利等。这些　领域占全国ＧＤＰｌ２％，就业９％，投资　１５％。全国高速公路和东部基础设施建　设项目仍由国家全额投资。电信行业经　过多年改革，国有股已经大部分出让，　目前只保留２５％股份。在汽车、化工、　航空等竞争性产业领域不再持有股份，　例如大众汽车、汉莎航空等国有股已全　部出让。改革原则是，凡可以开展自由　竞争的经济领域，政府就不再持股，更　不新建由国家投资控股并企图赢利的企　业　另一个典型例子是德国铁路改革，　虽然国家目前仍拥有德铁公司１００％的　股份，但多年来已不再作为政府投资项　目来运作和管理，而是由德国铁路股份　２００６年３月科学决策月十０　５１　维普资讯 http://www.cqvip.com ＿　适应性和生产性三类补贴。维持性补贴　对未达到要求的要追究行政责任。　政府投资项目必须严格执行（（联邦　招标投标法　的规定，大于５００万欧元　工程或２０万欧元的设计和采购项目都　必须在欧盟范围内公开招标，５００万欧　元至２００　欧元的项目必须在联邦范围　主要提供给农业和矿山业。适应性补贴　的对象主要是造船业和德国东部的中小　技术进行生产的企业，或者具有良好发　展前景、代表某一领域未来发展方向的　２．立体的决最监督　为防止决策失误，确保决策的公正　企业。生产性补贴主要提供给利用高新　性和正确性，德国实行三级监督机制。　一是专门的内部监督机构。联邦建设部　专门设立了由国务秘书（即副部长）直接　内招标。公共项目招标由政府职能部门　企业和项目，如航天技术、基因工程技　领导的内部监察　术和生物工程技术。然而，随着欧盟东　处，主要以（（联邦　扩，上述各类补贴将会受到欧盟有关条　政府官员法》为依　约的制约而逐步减少直至取消。间接补　据，负责对建设部　贴中的税收优惠，也随着近年联邦税收　门政府官员、公职　改革不论从种类上还是数量上都大大缩　人员和应聘参加政　减。政府补贴虽然数目不大，但充分体　府投资工程的自由　现政府的投资政策导向。　职业人员在决策过　程中的行为进行监　二、政府投资项目的决策管理　１．严格的决策程序　督。监察处如发现　或有人举报有关人　员有经济问题，可　立项审查。政府投资项目的立项，　一以进行核实，经核　实的，即移交检察　般是由项目使用者（如卫生部）向财　实确有经济犯罪事　政部提出立项申请，由财政部和交通、　建筑和房屋部（本文简称建设部）共同　院或警察局办理。　审查。财政部主要从财政、资金的角度　监察处的主要职责　对项目进行审批。建设部则从技术细节　是内部检查和预防　上审查可研报告。财政部审批确定的投　腐败。监督机构只　资额，不得超过。在该投资额范围内，　能监督，不能参与　由建设部代表国家组织管理工程项目建　工程发包或其他经　设，即建设部是国家投资项目的业主，　济活动。二是审汁　具体运作由该部建筑局负责。　监督。联邦德国审计署是依据（（基本法　组织，采用公开招标、邀请招标、议标　预算审核。德国政府投资项目的预　规定而设立的独立的机构，不受政府和　算管理极具权威性、强制性和科学性。　任何部门的制约。审计署根据（（基本法　三种方式选择承包商，以公开招标方式　为主。若公开招标存在困难（如缺乏具　对上报的项目预算审核严格细致，预算　的规定，审查建设项目的法律性和经济　备资质的投标人、采用专有技术、涉及　执行结果考核也分阶段把关。一旦立项　性，对决策者的舞弊行为形成制约。三　国家秘密等），可依次采用后两者。同　获得批准，项目单位除上报项目总预算　是通过联邦议会进行监督。每一个议员　时，（（联邦建设项目合同规范　（ＶＯＢ）　外，还要提供各项投资资金之间比例和　都有自己的选区，该选区选民可向议员　对建设项目与预算的关系、项目执行步　应达到的社会经济效益指标的专门预　提出问题与质疑，由议员将有关问题与　骤、合同格式、项目成本估算方法、项　算，该预算作为辅助材料上报财政部并　质疑提到议会上。与此同时，议会也要　目决策程序以及合同授了，的竞争机制等　纳入年度总预算之中。德国在建设部设　受到新闻舆论的监督。舆论监督对议会　做出了明确规定。公开招标过程中，一　有“建设投资管理局”，负责对政府投资　和议员形成强大的压力，有时会迫使议　般投标商不应少于１０个。实行最低价中　项目金过程的监督管理。他们与项目的　员辞职。议会监督和舆论监督形成了有　标原则（当然如果公司太小或报价奇　未来使用部门协调，共同做出项目预算　效的监督机制。　低，并不一定保证最低报价者一定中　并参与从项目立项、预算确定投资拨　标）。如果投标单位对招标过程的公正　款、投资预算调整直到投资后评估的全　过程。项目完成后，该机构要对项目投　三　政府投资项目的建设管理　１．通过公开招标选择承包商　性持有异议，可以起诉，自起诉之日起　两周内不能决定中标者。据统计，２００１　年德国总计约１２万个地面公共项目中，　科学决策月刊２００６年３月　资额、完成时间、质量和效果进行考核，　５２　维普资讯 http://www.cqvip.com ＿　单位８７％为国内招标产生，１３％为　４．风险管理日益得到重视　风险过去在政府投资项目中不够重视，　范围招标产生。　政府投资项目的风险管理涉及财政　认为效益非政府项目所首先考虑。随着　２．工程运行受到检查审计　风险、利率风险、信贷风险、资本市场　越来越多的公共项目社会化、私有化，私　在施工过程中，工程监理十分严　战略风险、企业领导才智风险以及自然　人企业的保险意识带动了大多数公益性　余现场监理机构外，施工公司要将　灾害风险等。规避风险的最常用方式是　项目投保此类险种。保险公司仅仅提供　费用列出表格连同施工进展情况每　投保。　技术和财产保险是不够的，还要进行预　三个月向联邦建设　在德国，保险公司提供保险的作用　期效益保险，以确保项目建设的进度和　部做一次书面报　不仅仅是赔偿，而是要参与建设项目的　经济性。健康环保风险也已经成为项Ｅｌ　告。建设部可对项　全过程。在项目前期工作阶段，保险公　建设必须考虑的重要因素。有些项目如　目执行情况随时进　司就参与技术风险防范方案的制定，也　果前期没有周密地考虑对环保和公众健　行检查。审计署对　对项目的其它情况，如地质、工期、施　康方面的影响，极有可能对项目建设带　项目资金使用情况　工图等有充分的了解并由专家指导保险　来诸如增加资，延长工期等财政风险。在　定期进行审计。联　合同的拟定，以期将风险降至最低。　德国这个极讲求环保意识的国家，在项　邦建筑局作为政府　政府投资项目的保险险种主要分为建　目建设期，环保投入平均占项目总投资　投资项目的业主，　设期的技术险和运营期的财产险。建设期　的比重已经达到ｌＯ％甚至更高。两德统　必须遵守各项法律　的风险主要在于工程技术方面，如安装、　一以来，联邦政府在基础设施等方面兴　规定，工程项目必　调试等环节。运营期的风险主要表现为实　建了大量项目，这与我国以政府投资拉　须符合规划和土地　物保险和财产保险，如涉及火灾、风暴、地　动市场需求的情况有相似之处。德国政　使用的要求，不得　震等自然灾害造成的损失。统计表明，技　府投资决策的规则和程序、经营性和非　改变或增加建设　术险约占２／３，财产险约占１／３。也就是　经营性项目的严格区分，规范建设标准，　部、财政部已批准　说，技术原因造成的损失和对保险量的　严格概算审核、完善风险管理机制、遏制　的项目计划和项目　要求比财产险大得多。这两个险种的保　腐败等做法，均对我国政府投资项目管　经费。建筑局的行　费可占项目总投资的２‰－８％ｏ。预期效益　理改革有一定借鉴意义。◇　为还要受到建设　部、财政部、审计署　等方面的监督。业　主不得拖欠施工公　司的工程款，如违　司规定拖欠工程款的，由法院依法　民事责任。　５．多种措施遏制腐败　联邦德国对行贿受贿的处罚是严厉　对公务员犯有渎职罪或行贿受贿　千除公务员职务。对在国家机构中　拘公职人员犯有行贿受贿的，无限　涂公职。对政府聘用的自由职业者　行贿受贿的，除解除　聘任合同　、　行为进行通报外，还要由建设部主　律的部门将其列入“黑名单”，不得　其他项目。对上述三种人需追究刑　任的，须报告检察院或警察局处　时企业行贿政府官员的，法律规定　罚更为严厉。对经济欺骗、骗取国　贴、挪用资金、不忠诚政府构成犯　行为，要判五至十年的有期徒刑。　｝Ｅ３月科学决策月刊