市政公用事业市场化进程中政府职责定位

市政公用事业市场化进程中政府职责定位

作者：和洋

来源：《法制与社会》2014年第01期

摘 要 改革开放之后，我国吸取西方国家经验，市政公用事业由政府部门监管，采取市场化经营方式的手段，使我国公用事业取得了巨大的进步。但是仍然存在着政府职责不明、过度市场化、市场化方式滞后等不足之处。这些问题的出现引起了理论界对于政府在公用事业市场化过程中职责定位的反思：在公用事业市场化过程中，必须明确政府职能，细化政府责任，提高政府的公共服务能力。

关键词 市政公用事业 公共物品 政府职责

作者简介：和洋，中国海洋大学法政学院，硕士研究生，研究方向：政治学理论。 中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）1-155-02

伴随着改革开放的深入和政府转型的推进，市场经济中一个古老而又时常翻新的问题再次引起了理论界的关注：市场多一点还是政府多一点。十八提出了全面建成小康社会的行动纲领，惠及广大普通民众的市政公用事业提供质优价优的公共服务成为了判断小康社会建设程度的重要指标。市政公共事业的建设离不开市场化的运营模式，更离不开政府部门的有效监管。我国政府转型的一大目标就是由计划经济时代的垄断型政府转变为市场经济时代的服务型政府。这意味着政府职能由过去下达指令转变为制定并监督市场规则，政府如何在市场化改革进程中做好职能定位就显得尤为重要。 一、市政公用事业市场化的内涵

市政公用事业市场化的内涵：通过政府权力调动社会资源和自然资源参与市政公用事业发展，引入市场经济中竞争、供求机制以实现各种资源的最优化配置和最高利用率，从而为社会提供数量更多质量更好的公共服务。市政公用事业市场化打破了原有的政府垄断模式，使政府与市场之间良性互动，既发挥了政府对社会资源、自然资源的强有力的支配力，同时也发挥了市场经济对资源的最优配置、运行高效快速的优势。 二、市政公用事业市场化进程中遇到的困境 （一）盲目采取市场化导致公共服务成本增加

市政公用事业市场化的目的在于采用市场经济的手段，降低公共服务成本的同时提供给公众更多更好地社会公共产品。正如罗尔斯所说：“公正是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”保障市政公用事业公平无差异的提供给每位公众个体以公众服务，是市政公用事业的核心价值。以往政府作为市政公用事业与普通民众之间的唯一纽带，存在着

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资源浪费严重、效率低下等问题，市场机制的引入虽然解决了这一系列问题，但是市场化手段并非“万金油”，相反，盲目推进市场化进程反而会引起提高风险成本等问题。 （二）相对落后的市场化方式阻碍市政公用事业市场化进程

根据E·S萨瓦斯的划分方式，公共服务市场化的方式可以归纳为政府服务、政府出售、政府补助、政府间协议、政府与企业签订合同、特许经营、凭单制等十种方式。其中每一种方式又可以根据实际操作环境的差异细分为若干种模式，如特许经营可分为BOT（建设-经营-转让）模式，TOT（转让-经营-转让）模式和LOB（租赁-建设-经营）模式等。西方国家普遍于20世纪70年代以来开始推行公共服务事业的市场化改革，由于起步较早以及先天市场经济环境的优势，西方国家在推行市政公用事业市场化进程中所采取的方式显得较为灵活多变。相对于西方国家实用主义的灵活多变市场化方式，我国在公共服务市场化方式的选择上则表现为形式单一，方式落后等问题。 （三）过度市场化损害社会公平

相比于政府垄断市政公用事业，虽然市场化手段具有低耗高效的优点，但是市场经济与政府部门之间存在着终极目的的差异，追求利益是市场经济的本质属性，如果缺乏政府部门的约束，市场对于高利润产业的积极热情和对于相对利润较低产业之间的兴趣低下必将导致市政公用事业发展水平之间的失衡，进而阻碍社会经济的可持续发展，有损社会公平。 （四）市政公用事业市场化改革成为孳生腐败的新灾区

市政公用事业市场化的实质是政府将公用事业的经营权转移给市场企业团体的过程，政府招标、特许经营等方式的采用很难避免“暗箱操作”，比如竞标成功的企业团体肆意压低或者太高公共服务价格；政府主管人员被企业团体收买，丧失监督管理的作用。这样，不仅不能实现降低公共服务成本的初衷，反而会造成国家公共财产的大量浪费流失，最终导致公共服务消费更高，效率更低。

（五）市政公用事业市场化可能会造成政府责任缺失

市政公用事业市场化改革的目的是提高公共服务水平，让公众享受到更好的公共服务。但是有些政府却将其作为“甩包袱”的好机会，为了减轻自身的财政负担，将一切推给市场。市场因为其无法克服的自身缺陷，缺乏政府部门的有效监管，导致如价格垄断，价高质次等各种问题。

三、造成市政公用事业市场化进程面临困境的原因 （一）体制陈旧僵化

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首先，监督管理体制缺失。市政公用事业市场化改革过程的重要内容是政府权力向市场的转移。在这一过程中，现有的政府体制内监管机制不再适用，而由于我国经历了很长一段时间的人治时期，仍处于向法治社会转型时期，公开、公正的民主监督体制尚未完善。缺乏相关部门的监管导致市政公用事业市场化改革过程中贪腐问题频发，国民资源大量流失，使人民财产蒙受了巨大损失。

其次，用人机制僵化。在用人制度上，传统的干部人事制度依旧根深蒂固，用人单位缺乏相对自由的人事任命自主权限，人员调动均由政府上级领导审批，导致“想用的人进不来，不想用的人出不去”的局面，任人唯亲、任人唯近的现象时有发生。

再次，政府投入保障机制有待改善。因其投入大、利润低、资金回收时间长等特点，市场企业对市政公用事业的投资兴趣有限。这就要求政府部门必须起到带头作用，加大对市政公用事业的投入，吸引市场企业投入到市政公用事业建设中来。但是由于部分政府领导盲目追求政绩，相对于投入高、利润低的公共服务事业，更倾向于房地产开发等企业项目。缺乏相应的政府投入保障机制使市政公用事业投入严重不足，导致市场企业纷纷“知难而退”。

最后，缺乏完善的法律体制保障。完善而有效地法律体系，是保障市政公用事业市场化有序推行的最有效手段。但是我国法律体系仍存在着许多不足，亟需改善。 （二）政府职责不清

市政公用事业市场化改革的推动主体是政府，政府必须承担起应尽的责任。但是由原本政府提供市政公共服务到市场私人供给的转变，导致政府的决策、管理、治理结构都发生了巨大变化。正如文森特·奥斯特罗姆所说：“每一个公民都不由„一个‟政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务……大多数公共服务产业都有着重要的私人部分。”传统模式的打破使政府部门无所适从，无法准确定位在市政公用事业市场化改革中政府职能，主要体现在以下两个方面：

第一，政府过度干预。市政公用事业因其具有公共物品的特殊属性，不受市场供求关系和价格关系的影响，往往会导致“市场失灵”发生。政府干预是解决这一问题的行之有效的方法。但是政府干预要适度。我国目前的市政公用事业是在计划经济时代政府“大包大揽”的基础上建立起来的，传统的依靠政府政令分配公共服务的方式依然存在。过度干预不仅无法解决市场失灵的窘境，反而会使市场化改革成果付之一炬，重新回到计划经济的老路上来。

第二，政府“甩包袱”。与过度干预相反，一些地方政府将市场化当做是减轻政府财政指支出、缩减政府机构、精简人员的好机会，将所有责任交予市场，政府成了“甩手掌柜”。由于市政公用事业提供公共物品的特殊性，任由市场运作必将导致社会公平的缺失。 四、解决市政公用事业市场化推行过程中困境的举措 （一）推动市政公用事业理念变革

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市政公用事业市场化改革追求的是建设成为一个以公众服务主体，在政府监管下，以市场竞争机制为手段的新型公共服务模式。20世纪90年代西方国家兴起的“新公共服务运动”主张以一种基于公民权、民主和为公共利益服务的一种新公共服务模式。这种模式的推行要求我国政府必须以公共服务理念为指导精神，重新整合和建立健全公共服务服务的供给机构，使公共服务真正做到无差异的提供给每一位民众以价优质优的公共服务产品。

我国政府目前正处于向服务型转型的关键时期，服务型政府的服务理念与市政公用事业市场化改革相契合。民众由于思想上的保守性和相对滞后性，要求政府必须加大理论宣传力度，将公众服务理念作为政府行政指导精神，逐步解决民众对于政府部门是市政公共服务的唯一提供者的理念与当前市政公共服务水平低下的客观实际之间的矛盾。

政府作为推动市政公共事业市场化的主体，在这一改革过程中，应该顶住舆论压力，坚实的做好改革工作，以优质的公共服务让民众信服。 （二）加强市政公用事业改革的体制建设

首先，建立健全完善有效的监督管理体制。合理有序的市场化市政公用事业体系需要完善有效的管理的同时，也需要有效的贪污腐败防范机制和对市场经营者的监管。在市政公共事业市场化改革的过程中，政府部门必须清楚意识到，政府只是将经营权转让给了市场，而相应的监督管理权限仍然需要政府有关部门施行。具体说来，政府对于市政公用事业市场化的监管主要体现在两个方面，一是对相关政府部门主管机构及其工作人员的监管，防止贪污腐败问题的发生；二是对市场经营主体关于经营情况、提供的公共服务产品质量以及价格等方面的监管。公众参与对于加强政府监管具有重要意义。

其次，改善用人机制。市政公用事业市场化改革的推行过程中，用人机制也要采取市场化的方式。所谓市场化的用人机制，是指在人力资源配置过程中引进市场竞争机制，包括市场化的选拨方式、使用方式、考核方式、奖惩方式等。市场化用人机制的实行，可以有效地打破传统的行政委任制，针对市场需要，采取市场标准，由用人单位直接选拨人员，真正做到因需用人，人尽其用。

再次，推动建设政府投资保障机制。政府加大投资市政公用事业建设对于吸引市场企业投资具有重要作用。建立健全政府内对市政公用事业的投资保障机制，能够有效推动市政公用事业市场化改革进程。

最后，建立健全相关法律建设。市政公用事业市场化是一项相对较新的新事物，我国现行的法律、法规不能完全适应新的公共服务模式，亟需国家立法机构根据实际情况与时俱进，尽快建立健全相关法律体系。

（三）明确政府在市政公用事业市场化改革中的职能定位

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如前所述，政府在市政公用事业市场化改革进程中是“掌舵”而非“划桨”，尽职尽责的做好“掌舵”的职责，就要求政府在明确职能定位，划清责任权限。

第一，政府干预适度。市政公用事业不同于一般产业，因其提供公共产品的属性以及本身投资巨大、利润相对较低等因素的影响，导致其市场化过程中不受市场规律影响造成“市场失灵”的困境，又由于政府本身组成成员即是社会人又是经济人之间固有矛盾的影响造成“政府失灵”。在这两种情况共存的情况下，就要求政府部门理清职责，加强监管，在“市场失灵”的时候加强政府干预，在“政府失灵”的时候减少政府干预，加强市场机制调节作用，根据实际情况具体分析，在“市场多一点还是政府多一点”的问题上寻找适合的契合点。

第二，明确政府责任。市政公用事业市场化过程中发生转移的是经营权，政府依然承担监管公共服务事业、保障其健康有序发展的责任。

市政公用事业市场化改革关乎民众基本生存权利以及直接生活水平，健康有序的发展市政公用事业是全面建成小康社会的急切诉求。在这一过程中，政府作为推动主体以及监管主体，对于市政公用事业市场化改革的发展具有重要推动作用。政府清楚的意识到自身的职责所在，明确自身定位，对保障市场化改革充满活力的向前发展具有重要意义。 参考文献：

[1]世界银行.1997年世界发展报告：变革世界中的政府.中国财经出版社.1997. [2]吴春.公共服务市场化：困境与出路.河北青年管理干部学院学报.2011.

[3][美]E·S萨瓦斯著.周志忍等译.民营化与公司部门的伙伴关系.中国人民大学出版社.2002. [4]原机电部《电信法》研究小组.美国通信产业在改革中前进.中国电子报.1992.

[5][美]戴维·奥斯本著.周敦仁译.改革政府——企业精神如何改革着公营部门.上海译文出版社.1996.