山林纠纷实践操作的原则与办法

山林纠纷实践操作的原则与办法

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山林纠纷实践操作的原则与办法

一、土地承包经营权证书

(一)土地承包经营权证书的发放

《农村土地承包法》第23条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。法律虽然规定了县级以上人民政府颁发土地承包经营权证书的权责，但缺乏有关土地承包经营权证书的申领主体、颁发主体、颁发程序、政府所作颁发决定的法律效力以及申领主体不服决定的救济等方面可操作性的规定，特别是没有规定政府办理发放土地承包经营权证书事宜的期限，使得对政府懈怠、拖延发放证书的行为难以追究。

针对上述方面不足，农业部《农村土地承包经营权证管理办法》(2003)做出了较为具体的规范，在一定程度上完善了土地承包经营权证书管理特别是发放制度。(1)明确土地承包经营权证书的申领主体是承包合同中的承包方。(2)明确证书的颁发主体是县级以上地方人民政府农业行政主管部门。(3)完善证书的颁发程序，规定了主管部门处理证书申领事务的较短期限。但是，该规定仍然存在较大不足：其一，如果主管部门不按规定登记、颁发农村土地承包经营权证，申领证书的主体对主管部门处理证书申领的决定不服的，并没有恰当的救济途径。其二，没有明确规定土地承包经营权证书的内容。因此，我们建议，未来立法应当规定承包方可以申请行政复议或者直接向法院提起行政诉讼；有必要明确规

定土地承包经营权证书中应当包括承包方所有成员的姓名。

(二)土地承包经营权证书的效力

从土地承包经营权证书的外部效力看，最高人民法院《审理农村土地承包案件适用法律的解释》第20条规定，在其他方式承包中，发包方就同一土地订立两个以上承包合同的，按照下列情形，分别处理：(1)已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；(2)均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；(3)依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。

可见，在其他方式承包中，土地承包经营权证书有对抗效力，先登记并领取土地承包经营权证书的人能对抗签订合同在先的人。登记并取得证书是对抗要件。而多个承包人均未依法登记的情形下，土地承包经营权由生效在先合同的承包人取得，无法确定合同生效先后时由实际合法占有使用承包地的人取得承包地经营权。这是因为，其他方式的承包与一般承包合同大致相同，赋予登记和证书对抗效力有助于减少纷争，稳定土地承包关系。

对于家庭承包的土地，如果发生同一地块上签订有数个承包合同的情形，《审理农村土地承包案件适用法律的解释》没有涉及。不过，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定(征求意见稿)》第6条规定，发包方就同一土地订立两个以上承包合同的，家庭承包的，由先成立承包合同的承包方取得土地承包经营权。可见，最高人民法院曾设想调整家庭承包情形下同一地块之上存在数个承包合同的争议，并认为在家庭承包中，土地承包经营权证书没有对抗效力，先登记并领取土地承包经营权证书的人并不能对抗签订合同在先的人。我们分析，征求意见稿的观点，可能是考虑到家庭承包土地是在全村全组范围内公开进行的，其承包关系的公示性强，即使不借助登记和

土地承包经营权证书的公示效力，仍然能在利益所及范围内众所周知。我们赞同这一立场。

从土地承包经营权证书的内部效力看，对参与家庭承包的成员而言，土地承包经营权证书是他们之间享有平等的权利的书面凭证，在成员之间出现纠纷的时候可以起到证明的作用。其他方式的承包中，其内部成员通常不是同一家庭内的成员，他们之间发生权益争执的可能性也较大，所以，土地承包经营权证对于明晰他们的权利义务有较大作用。

二、山林权属纠纷的起因

1982年在农村实行家庭联产承包责任制以后，就产生了责任山（承包山）和自留山，除集体外，个人也拥有了对山林的经营权或所有权。在对山权权属进行划分时，按照“林业三定”原则及相关政策，由政府给重新分配的所有权和使用权进行了登记造册，并颁发了相应的的自留山使用证或承包合同书。但由于当时时间短、任务重、条件艰苦，加上一些方法上的粗放和工作上的麻痹，难免出现界址不明、权属不清，甚至重复填证等种种现象。若干年后，林农在对这些山林进行经营和收益时，许多矛盾便暴发了出来，从而形成了山林权属纠纷。事实上，这类纠纷是因他人的侵权而导致，而非行政管理而引起。

三、山林纠纷调处原则

（一）调处山林权属争议应当坚持逐级负责，分级调处，

（二）主动协商，着重调解的原则。

四、法律依据

1981年落实林业生产责任制时期，颁发山林所有权证是以“四固定”时确定的权属

为依据，“四固定”时未确定权属的，参考合作化或土改时确定的权属（国务院办公厅转发林业部《关于稳定山权林权落实林业生产责任制情况简报》的通知。1996年10月14日林业部颁布的《林木林地权属争议处理办法》提出以“林权证”为确认山林权属的唯一依据，没有“林权证”的，以土地证或清册作为依据。《处理办法》也有不足之处：①如果“林权证”有错误，能否作为依据？《江西省林木、林地权属争议处理办法》回答了这一问题，即如果“林权证”有错误的，不能作为认定山林权属的依据；②没有“林权证”，不等于没有“四固定”证。如果有“四固定”证，而没有取得“林权证”，“四固定”证能否作为依据？《江西省林木、林地权属争议处理办法》也进行了回答：“合法的权属变更，应予以确认”。土改→合作化→四固定，是山林权属从农民个人所有→公社、生产大队所有→公社、生产大队、生产队所有的转变，这是一个合法的权属演变过程，因此，“四固定”证仍然是有效的权属依据。相对而言，《江西省林木、林地权属争议处理办法》规定得比较全面，而且是现行具有效力的地方性规章，在处理山林权属纠纷的过程中，它是最主要的法律依据。

五、山林纠纷的实体问题

1认定山林权属的依据和适用原则

《江西省林木、林地权属争议处理办法》第5条规定：“林业三定”是县级人民政府确认森林、林木、林地的权属核发的权属证书依据，“林业三定”时未确定权属或确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或有关部门保存的土地清册为依据。合法的权属变更，应予以确认”。该条明确了认定山林权属的依据和适用原则。《江西省林木、林地权属争议处理办法》第26条规定：所谓“林业三定”是指根据中共中央、国务院1981年3月8日《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，在全国范围内开展的“稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的”工作。所谓“四固定”

是指1960年《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》中“对劳力、土地耕畜、农具必须固定给生产小队使用的规定”。 所谓“四至”是指林地着落位置即东、南、西、北四方的界线。

2、认定山林权属的依据为“三证”。① “林业三定”证（包括山林所有权证、自留山使用证、林业生产承包合同或林权证）；②土地证（包括清册）；③“合法的权属变更”凭证（包括入社资料、“四固定”证、协议书、调解书、政府处理决定、法院判决等）。

3、山林权属依据的适用原则。林业“三定”证、土地证、“合法的权属变更”凭证在效力上是相等的，都具有法律效力，但在适用上却有顺序之分，基本的顺序是：林业“三定”证→土地证→权属变更凭证。具体来讲：①在有林业“三定”证而且是正确有效的情况下，应以林业“三定”证作为认定权属的首要依据。如果协议、赠送、处理决定、判决等“合法的权属变更”情形发生在林业“三定”之前，其效力已经得到了“三定”证的肯定，因而不发生“合法的权属变更”凭证的适用问题；如果“合法的权属变更”是发生在林业“三定”之后，这些凭证则是认定山林权属的直接依据，林业“三定”证不能作为依据。②在没有林业“三定”证或者林业“三定”证有错误的情况下，原则上应以土地证（包括清册）为依据，但是，在土改之后如果有入社、四固定、协议、赠送、处理决定、判决等“合法的权属变更”情形发生的，则应以“合法的权属变更”凭证作为认定依据。

4、如何判断“三证”的效力。我国法律和政策承认土地证是永无错误的有效凭证，是其他权属凭证的初始权源。除了土地证之外的任何依据都有可能发生错误。判断林业“三定”证或“四固定”证是否有错误，应以“三证”相统一为原则，凡是没有上级权源或权源有问题的，一般不能作为认定山林权属的依据。

另外，需要说明的是，对无证荒山的经营管理材料也可以成为确认权属的依据。因此，

我们可以把认定山林权属的依据归结为“三证一管理”。

六、林业三定证的适用

（1）集体之间的山林权属争议，以山林所有权证作为依据，自留山使用证、林业生产承包合同或林权证只能作为经营管理的证据；

（2）处理同一村民小组农户之间的经营管理权争议，以自留山使用证、林业生产承包合同或林权证作为依据；

（3）处理不同村民小组、行政村农户之间的经营管理权纠纷，必然涉及集体与集体之间的所有权之争，应当增加集体为当事人。

七、林业四固定证的适用

“四固定”证虽然可以作为有效的依据，但是其适用是有前提条件的，即争议的当事人应当是在合作化时期为同一合作社、公社或生产大队，否则应以土地证或土地清册作为依据。

以四个确权阶段为基础、以证据三大属性为导向，正确审查、认定山林权属纠纷证据

山林权属纠纷案件证据的审查、认定，是正确确定山林权属归属的关键和难点。山林确权案件中据以认定事实的主要证据是书证、物证和勘验笔录，此外还有证人证言、当事人陈述等证据。要正确对山林权属纠纷确权案件的证据进行认定，必须对我国几个确权阶段有一个基本的了解。我国山林权属政策经历了四次大的变革和调整，形成了相应的山林权属书证，即解放初期的土改运动，确定土地个人所有，为群众颁发了土地证；此后的合

作化运动，个人所有土地山林随人入社，土地、山林集体所有；1961年至1963年林业“四固定”颁发了林权执照；1981年至1983年林业“三定”颁发了林权证。这些土地、山林政策调整所形成的权属证书、登记确权底册等书证，是确定山林权属的主要证据。要正确认定山林权属纠纷中这些书证及相关材料的法律效力、证明作用，必须把握当时的社会政治、法律、政策背景，根据其客观性、合法性、关联性，依据现行法律规定予以审查、认定。

行政机关认定证据的方法主要有三种：一是个别审查，确认单个证据是否具备所要求的关联性、合法性和真实性；二是比较印证，去伪存真；三是综合分析，通过对本部证据进行系统审查对案件事实进行认定。在山林权属纠纷确权程序中，调处机构对证据的认定在方法上不是单一的，往往是通过综合应用上述方法来进行认定，力求查明和认定案件的事实，以确定山林权属，保护当事人的合法权益。比如，对于土地证效力，许多群众认为有土地证就可以要求行使对山林的所有权或使用权。从现行法律政策而言，土改时人民政府颁发的土地证随着以后的合作化，土地已随人入社，成为集体所有土地的一部分，土地权属证明的效力已丧失，其证明效力在山林确权案件中也低于以后形成的山林权属证书。但在确权实践中，土地证的证明效力在以下二种情况下仍起主要证据作用。一是证明持证人的土地（山林），按当时政策应归入当时所在社队，在没有其他证据证明以后调整了社队所有的该宗土地（山林），在以后林业四固定，林业三定中也未确权情况下，应确权给持证人当时所在社、队(现为村民组)。二是在处理县际山林权属纠纷时，如一方有土地证，而另一方没有土地证，在此情况下，争议山林应归属持证人当时所在县。

合法有效的山林权属证书、登记底册是认定山林权属的主要依据。但由于当时发证手续不严格，出现错发重现象，甚至纠纷未处理清楚就先发证的情况，因此，应具体情况具体分析，凡无争议的应当确认证书的效力，如因错发，重新引起争议的则应查明情况，根据四固定的确权为依据作出处理，确定权属。如合作化、四固定时期未确定权属的，可参

照土改确定的权属处理。争议山林的林木性质以及对山林的经营管理也是认定山林权属的证据之一。在处理山林权属纠纷时，也要充分考虑到现实的经营管理情况，通过审查现场勘验笔录、证人证言等，认定有关事实，以避免侵犯当事人合法权益的事情发生。

机关的复议决定、人民法院的裁定书、判决书等，组织测定林地权属界址、界线及标设界桩，依法办理森林、林木和林地权属登记，并发放林权证书。

八、行政合理性原则在调处山林权属纠纷案件中的运用

在实践中，下列情形都会涉及到合理性原则的运用：（1）侵权造林；（2）重复登记；（3）无证山林；（4）界址争议；（5）坟林纠纷；（6）社、队林场权属。政府依照合理性原则作出的处理决定，复议机关或者法院原则上应当予以维持。

1、侵权造林。即造林方在山主有证山场上造林。在土地改革到“四固定”时期，贯彻的是完整的“谁造谁有”原则，山主不得任何的补偿。现行的政策则不同，原则上造林方和山主按照7：3或者8：2比例分成。如果仅仅是对天然林进行抚育管理，则按照3：7或者2：8比例分成。如果是纠纷发生后，强行在对方的山场上造林，造林方不得任何补偿，山林权属都归山主。

2、重复登记。即双方的土地证都同登一片山场。处理原则是，山林权属归已经入社或者参加“四固定”的一方，双方都参加“四固定”、入社的，或者双方都没有参加“四固定”、入社的，原则上双方各半，由政府结合自然地形予以合理划分，或者按照收益分成的办法处理。

3、无证山林。县级以上人民政府或者省林业部门已经明确划给国有林业单位的，属

国家所有。没有划归国有的，林地原则上归国家所有，林木按照“谁造谁有”的政策处理，即人工造林的，归造林方所有；天然林的，归经营管理的一方所有，双方都经营管理的，各半处理或者按照比例分成。在偏远山区，山场面积小，国家经营管理不便的无证山林，山林权属可以决定归集体所有。

4、界址不清。（1）界址不清的，原则上以“四至”上记载有明显的地标、地物一方的土地证或者林业“三定”证为准，双方都是泛指的，以靠得最近的岗、湾、坑为准，仍然无法确定的，由政府依职权作出合理的定界决定。（2）一方有“四至”，另一方没有“四至”的，以有“四至”一方的权属凭证为准。（3）大“四至”必须服从小“四至”。（4）相互之间的界至交错，不便今后管理或者定界执行的，政府可以依职权采取割补取直方法作出定界决定。

5、坟林纠纷。国家现行的政策文件中只规定“合作化以前的祖坟依当地的习惯予以保留”，但是保留多少面积没有具体规定，而且对合作化以后的新坟怎么处理也没有规定。根据我省大多数县（市、区）的有关政策和习惯，处理原则是：（1）合作化以前的老坟有明显界址的，以该界址为准，没有明显界址的以方圆3丈6尺为准，坟场林木归坟主所有；（2）合作化以后的新坟原则上不予保护，但是习惯上仍然以坟沟为准，坟场的林木按照“谁造谁有，谁管谁有”的原则处理。双方都提不出造林或者管护证据的，承包户依据林业生产承包合同或者林权证享有林木的所有权。《江西省林木、林地权属争议处理办法》

九、国有林的认定

1、无证山林（略）。

2、集体所有的山林公社化以前已经划归国有的，保持国有不动。公社化以后划归国有的，如果国家已经支付了报酬或者作过清理处理的，保持国有不变。

3、集体所有的山林通过协议或者赠送给国有林场的，国有林场也进行了经营管理的，保持国有不动。

4、教堂、寺庙已经被征收的山林，如果未分配给农民，按照“谁造谁有，谁管谁有”的原则分别归国家所有或者教堂、寺庙所。

十、迁居、嫁娶带山的处理

凡是在1956年6月30日《高级农业生产合作社示范章程》公布前的随带山林，归接受的一方所有，在此之后的随带山林，归原集体所有。