农村土地制度改革中需了解和把握的几个问题

农村土地制度改革中需了解和把握的　４－ｃ４题　康玉霞　李辉　４５１４　Ｏ０）　（河南省中牟县国土资源局　河南　中牟１９７８年，安徽小岗村１８位农民冒着巨大风险，在实行包产　到户的契约上按下鲜红手印。可以说，就是这个举动，使小岗村　成为“大包干”的发源地，也使农村土地制度改革成为我国改革　的发端，由此推动了波澜壮阔的改革进程。３０多年后的２０１３年，　党的十八届三中全会《决定》的一大亮点，就是在深化农村土地　制度改革上义有了新突破，明确了今后农村土地制度改革的方　向、重点和要求。新一轮农村土地制度改革的推开，不仅直接关　系亿万农民的切身利益，关系农业和农村发展，而且将对我国整　其二，必须符合规划和用途管制。建设用地具有较强的不可　逆性，一旦被破坏就很难恢复原貌。为此，世界上大多数国家对　土地都实行用途管制，我国也是如此。因而，经营性建设用地入　市，必须“先买票后上车”，而不能“先上车后买票”，这张票就　是要符合土地利用总体规划和用途管制，这是前提条件。换句话　说，在经营性建设用地中，只有符合规划和用途管制的那部分土　地，才可以上市买卖。　其三，与国有土地享受同等待遇。对于符合条件的经营性建　个经济社会发展产生深远影响。　一、农村土地制度改革的背景　“地者，万物之本源”，土地是经济社会发展的基础。我国　的改革是从农村土地制度改革起步的，家庭联产承包责任制的建　立和推行，极大地解放和发展了我国农业生产力，深刻改变了农　村发展的面貌，也为整个改革开放注入强大动力。　３０多年来，随着农村土地制度的不断发展完善，我国农业综　合生产能力稳步提升，农业生产实现了由长期短缺向总量平衡、　丰年有余的根本转变。自２００４年起，我国粮食产量实现“十连　增”，２０１３年突破６亿吨，人均占有量连续多年超过世界平均水　平。同时也要看到，随着农业现代化和农村经济发展，随着城镇　化、工业化的快速推进，现行农村土地制度还有许多不完善的地　方，已到了非改不可的时候。　影响农业生产。近年来，农村劳动力不断向非农产业和城镇　转移，但很多人仍保留着农村承包地。按照现行的制度，这些土　地既不能上市流通，也不能另作他用，阻碍了土地规模化经营，　导致耕地撂荒，出现“有田无人种”现象，不利于增加粮食产量，　不利于农业现代化发展。　造成土地浪费。在一些地方，形成了“以土地谋发展”的扩　张模式，严重依赖土地收入，违规占地、肓目圈建，致使耕地快　速减少，土地浪费严重。“十一五”期间，在城镇，工矿用地承　载的人口密度下降１０％，土地利用率不升反降；２００１年至２０１０　年，虽然农民大规模进城务工，但农村建设用地反而增加了２０３　万公顷。粗放浪费的用地模式，导致很多地方寅吃卯粮，甚至突　破了２０２０年的用地指标。　为解决这些问题，党的十八届三中全会提出了一系列重大举　措，着力推进农村土地制度改革。但这项改革是一个重大而特殊　的问题，必须慎之又慎、有序推进，该尽早推出的不拖延不办，　该试点的不仓促推开，该深入研究后再推进的不急于求成。中央　已作出部署，在授权范围内，有序推进农村集体经营性建设用地、　农村地、征地制度改革试点。　二、“农地入市”需把握的几个问题　半年多来，“农地入市”这个词，频频出现在种类媒体和网　络中。其实，这个词是源于一些人对党的十八届三中全会有关精　神的一种解读。但这个提法并不准确，农地的概念很宽泛，笼统　地讲“农地入市”容易给人造成误解，以为所有的农村土地都能　人市了。　事实上，党的十八届三中全会《决定》的原文是这样的：“在　符合规划和用途管理前提下，允许农村集体经营性建设用地出　让、租赁、人股，实行与国有土地同等人市、同权同价。”这就　是说，“农地入市”是有限定要求的，是有“门槛”的，不是什　么农地都可以人市。　其一，必须是集体经营性建设用地。农村土地包括集体农用　地、建设用地、未利用地３种，其中集体建设用地又可分为宅基　地、公益胜公共设施用地和经营性用地３类。集体经营陛建设用　地，通俗地说就是用于非农生产经营性质的土地，也就是集体经　济组织用于从事第二、第三产业的土地，如村办及乡镇企业的用　地。在农村土地中，只有这部分土地才有入市的资格，而耕地、　宅基地等都不行。　６６　时代报告２０１４．０９　设用地，就应与国有土地同等人市、同权同价，而不应厚此薄彼、　“看客下菜”。同等人市，就是二者以平等地位进入市场，这意　味着经营性建设用地可在更多的市场主体间、更宽的范围内、更　广的用途中进行交易；同权同价，意味着二者具有的权能相同，　都可以出让、租赁、人股、抵押等，市场价格也不应由于土地性　质不同而有所差别。　由此可见，农村集体经营性建设用地人市，既有严格的硬杠　杠，也赋予它新的权能，对广大农民来说是一个利好消息。一是　贯彻落实２０１４年中央１号文件，加快推进相关法律法规修订和　制度建设，抓紧修订物权法、土地管理法等，尽快出台具体指导　意见，使改革于法有据。二是完善公开交易市场，将农村集体经　营ｆ生建设用地交易，纳入已有国有建设用地市场交易平台，使其　价格由“市场说了算”，充分体现应有价值。三是建立土地增值　收益分配机制，兼顾好国家、集体、个人的利益，合理提高个人　收益，让农民在这项改革中受益。　三、推进“两权分置”，搞活农村经济　党的十一届三中全会开启的农村改革，将承包经营权从农村　集体土地所有权中分离，实现“一权变两权”，大大提高了农业　生产率。党的十八届三中全会启动的新一轮改革，又将经营权从　承包经营权中分离，实现“一权变两权”，并赋予经营权以抵押　担保权能。　这个突破意味着什么？有人认为，经营权可抵押担保后，承　包地的权能更回完整，使农民有了更多“以地生财”的机会。也　有人担心，会不会以抵押担保为名，行土地买卖之实，特别是工　商资本下乡，容易造成“圈地运动”。那么到底应该怎样理解这　项改革？　首先，赋予承包地抵押担保权是现实之需。按照现行法律，　农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，没有抵押担保权。　因为一旦抵押担保，到期无法偿还贷款，就会变成事实上的土地　买卖。可现实中，农民发展现代农业需要资金，商业贷款必需的　有效抵押物农民拿不出来，造成了贷款难。改革后，农民就能以　经营权为抵押物，从金融机构获得资金支持。　其次，抵押担保不会改变土地承包关系。经营权分离后，抵　押担保的是经营权，而承包权作为物权依然不许抵押。也就是说，　即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并　不会威胁其承包权。　再次，抵押担保权将会逐步实现。从２０世纪９０年代开始，　“三权分置”探索已在许多地方展开，如重庆、湖北、浙江、四　川等地通过出台文件，稳定承包权、放活经营权。在这次改革中，　有关部门将在总结各地经验基础上，抓紧研究出台具体实施办　法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规，尽　快让这一举措落地开花。　最后，工商企业下乡不能变相圈地。工商企业到农村去租赁　土地，原有法律就是允许的，同时也有“三不”的限制，即不能　改变所有权、不能改变农用地用途、不能损害农民权益。这次改　革也明确作出严格规定：一是只有一家一户很难干或干不了的，　如农业社会化服务，才能引进工商资本；二是企业可以发展适合　企业化经营的现代种养业，不得变相搞房地产和旅游业。