关于社区矫正法律制度的完善
【内容摘要】:国外社区矫正的实践证明，社区矫正不仅有利于提高对罪犯的教育改造质量，促进社会治安秩序的良性循环，而且有利于合理配置行刑资源，减轻国家的行刑成本。从监禁刑向非监禁刑的发展，是当今世界刑罚执行制度的改革趋势，不少发达国家普遍采用社区矫正的方法，其缓刑、假释人数已超出监禁人数的数倍。我国社区矫正试点工作的酝酿而生，顺应了现代刑罚理念。社区矫正组织的成立使得权责分明，真正便于管理。在我国试点到全面铺开的形势下，对社区矫正的研究更显得紧迫。尝试探讨我国刑事诉讼体制下，作为非监禁刑执行方式的社区矫正法律制度的完善。
【关键词】: 恶习、制度、监督、管理、矫正、非监禁刑法、心理咨询、预防犯罪、社区帮教、社区公益劳动
刑罚，是统治阶级惩罚罪犯的一种强制方法，其目的就是通过刑罚执行预防犯罪。 社区矫正，是将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。
一、我国社区矫正制度存在的主要问题
虽然我国的社区矫正工作取得了一定的成绩，但是存在着不少问题，相比世界的刑罚发展趋势和西方一些发达国家，有着很大的距离。
（一）非监禁刑适用普遍偏少
就目前来说，无论是在立法上还是在实践中，我们仍然釆用的是以监禁刑为主体的刑罚制度，整体而言，非监禁刑的适用率极低。从当前世界刑罚制度的发展趋势来看，社区刑罚制度已被各国广泛使用。据统计，2000
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年，加拿大适用非监禁刑的比例最高，达到79.76%；澳大利亚、新西兰、法国、美国也都在70%以上；英国、日本超过50%；韩国和俄罗斯比例较低，但也分别为45.90%和44.48%.而我国长期的重刑主义思想影响以及1980年代初以来连续多次的“严打”整治斗争，致使人们对社区矫正制度存在着认识上的偏差，同时由于在社区监督管理机制上的不健全和措施不落实等问题，使法院对适用社区矫正的刑罚控制较紧，因而我国的社区矫正进展缓慢。近年来我国缓刑假释的比例只占所有服刑人员的17%.以上海为例，上海每年假释的比例约占在押犯人数的1％左右，缓刑的比例近几年有所增长，但仍不到刑事处罚人数的10%.
（二）社区矫正主体不明确
我国现行《刑法》第85、76条规定：“在假释考验期限内，由公安机关予以监督”，“在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合”；《刑事诉讼法》第217、214、218条规定，“被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行”，“监外执行……由居住地公安机关执行”，“缓刑罪犯，由公安机关交所在单位或基层组织予以考察”，“管制、剥夺政治权力……由公安机关执行”，若罪犯在假释中违反规定，由“公安机关提请法院审核裁定”。可见，除执行缓刑时公安机关将罪犯交所在单位或基层组织考察尚有法律依据外，公安机关是非监禁刑的执行机关。但是，公安机关由于警力不足，任务较重，无暇它顾，至今也难以安排专门的警力来负责对非监禁性服刑人员的跟踪管理，更谈不上对他们的教育矫正；而负有矫正犯罪之责的基层司法行政机关，由于不属于公安机关，执行刑罚就不符合法律规定，只能对刑释解教人员进行安置帮教，而对非监禁性服刑人员的监管矫正并无法律授权，想管也管不了，造成非监禁性服刑人员“两不管”的 “真空状态”，这不利于对非监禁性服刑人员的改造和社会的稳定。由于公安机关与司法行政机关是两个不相隶属的机关，不可能要求公安机关按照司法行政机关的要求来监管矫正罪犯。这种刑罚执行主体多元化的状况，必然难以形成普遍适用于各种刑事处分的方针、政策，破坏国家行刑制度的统一性和造成监管矫正工作的脱节，导致了刑事执行权力资源配置失衡，出现某些部门权力资源过剩，另一些部门权力资源供应匮乏的现象，无法使行刑权力资源产生最佳的效益。另外，把某些刑事执行权赋予公安机关，其实质就是把侦查机关与行刑机关合二为一，这有悖于现代刑罚观重视行刑和刑罚效益的精神，也难以贯彻宪法所要求的各司法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的法律原则，影响了刑事司法活动的公正性。
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（三）社区矫正的监管不力
我国对社区矫正对象的考察执行，在1997年《刑法》颁布实施以前是由公安机关交所在单位或基层组织考察；1997年《刑法》实施以后，是由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合。《刑法》对考察机关做了调整，明确了公安机关对社区矫正对象的考察职责。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》规定，社区矫正对象的执行工作是由县级公安机关负责的。在工作中，县级公安机关指定罪犯居住地的公安派出所、驻乡人民警察或交罪犯所在单位、基层组织作为具体负责监督考察的执行单位。但在对社区矫正对象考察的实践中，并没有多大变化，基本上还是由基层派出所交由基层组织或所在单位予以考察监督。这种考察和管理的体制，在实践中存在许多问题。
（四）社区矫正队伍的职业化和专业化程度不高
社会矫正的工作职责有两个：一是对罪犯进行监督，从而提供对社区公众的保护；二是对罪犯进行矫治和提供帮助，包括对他们的咨询、更新，使他们重新与社会结合。社区矫正人员肩负改造服刑人员的社会重任，如果没有专门的职业资格衡量，矫正效果就难以保证。西方发达国家在实施社区矫正制度时，一般都要建立专门的社区矫正机构，从而使社区矫正工作法律化、制度化、有序化。据1997年的统计，美国社区矫正机构共有2931个，其中缓刑办公室有812个，占 27.7%；假释办公室有486个，占16.6％；缓刑和假释合署办公的机构共有1633个，占55.7％。美国正式的社区矫正工作人员约7万人，其中在缓刑办公室的有3.2万多人，在假释办公室的有1.03万人，在缓刑和假释合署办公室的有2.6万多人。3而我国相对较落后。
人们对社区矫正的认识上的偏差、法律滞后、制度不完善等因素制约着社区矫正的进一步开展以及深化和完善。这些制约因素实际上也是上述问题的产生原因。主要制约因素有：一是在观念层面上，人们对社区矫正的认识有待进一步的端正；二是在体制结构方面，非监禁刑和社区矫正在国家的刑罚体系中的地位还不高；三是从维护司法人权方面来看，对犯罪人的法定权利仍没有予以充分重视；四是社会转型使得对被社区矫正对象
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考察监督的难度加大。
二、我国社区矫正制度的发展和完善
我国社区矫正制度要取得进一步的发展和完善，不仅要解决自身存在的种种问题，而且要克服其他一些不利的制约因素。笔者认为，需要从以下几个方面不断完善我国的社区矫正制度。
（一）构建非监禁刑执行和社区矫正的科学体制
1、建立专门的社区矫正机构
（1）明确社区矫正属于刑事司法体系，是非监禁刑和暂缓监禁的刑罚执行方式。行刑权就其本质而言，是一种司法权和行政权的统一，[4]由司法行政部门统一行使是较为合适的，这有利于解决目前行刑权主体过于分散及行刑权的非均衡性等问题，从而实现刑事司法权力资源的合理配置。矫正工作是一项执法活动，社区矫正工作者首先是执法人员，其次才是社会工作者，其地位与法院的法官、检察院的检察官同等重要。
（2）在司法部成立专门的社区矫正工作管理机构——社区矫正局，省、自治区、直辖市司法行政机关相应设立分支机构。作为社区矫正的法定执行主体，负责对缓刑、假释、暂予监外执行、管制、剥夺政治权利等5种对象进行社区矫正。结合我国的具体国情来看，建议成立如下的社区矫正的组织体系。一是由市司法局负责社区矫正工作的组织实施。二是公、检、法各部门充分发挥工作职能。公安机关实施对矫正对象的监督管理，对重新违法犯罪的矫正对象依法及时处理，对违反有关规定脱离监控范围的矫正对象进行抓捕；人民法院依法加大对非监禁刑的适用力度，进一步规范罪犯假释，监外执行的适用条件和工作程序；人民检察院要充分行使法律监督职能，加强执法监督，完善监督程序，发现社区矫正工作中不符合法律，政策规定的问题，及时提出检察建议。
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2、建立有关国家机关分工配合的运作制度
在非监禁刑执行过程中，国家机关之间的互相配合是使国家刑罚得以实际执行、实现刑罚目的的保障。在司法实践中，社区矫正对象处于失控状态，疏于管理，最主要的原因之一就是有关国家机关之间没有建立起互相联系、相互配合的制度。完善国家机关在社区矫正工作中的相互配合制度，至少应该包括以下内容：一是建立有关机关之间法律文书送达回执制度；二是建立和完善矫正对象交接回执制度；三是建立和完善司法机关执行情况通报制度；四是建立和完善相互之间的协作制度。
3、建立以专业人员为主、以志愿人员为辅的社区矫正工作者队伍
（1）社区矫正工作人员的队伍建设。由社会工作者和社会志愿者组成的社区矫正社团，具体负责社区矫正工作。志愿者是一个颇具流动性的社会群体，构成稳定的志愿者队伍的形成需要大量的时间、精力和资金投入。按照志愿参与某项活动的时间长短，可以分为长期、短期、临时志愿者；按照参与志愿活动的空间，可以分为社区内、社区外志愿者；按照参与志愿活动的程度，可以分为全面参与、专题参与、暇时参与等不同类型。在市场经济条件下，志愿者的参与纯粹出于内心对某项事业的认同，其队伍的建设更需要摆脱计划经济的惯常模式。据悉，上海市有关街道还招募了一批社会志愿者协助帮教社区里的服刑人员。这些志愿者中，有原先就从事司法行政工作的退休干部、退休教师、企业主、厂长、经理及社区服务人员，也有在校的大学生等。
（2）社区矫正工作人员的素质建设。从事社区矫正的工作人员是代表国家实施刑罚，社区矫正第一线工作人员的素质必须得到切实保证。从审判、检察、公安司法行政人员中组织一部分人“自愿转岗”是可行的。但是，自愿转岗者的人数不可能很多，即便是自愿转岗者也需要进行专业培训。上海虽然在全国率先试点社区矫正，但是，专业矫正人员队伍组建工作至今尚未完成，试点范围内的矫正人员在上岗前仅仅接受了上海理工大学社会工作专业一个半月的培训。矫正人员“应知应会”的具体内容，违反纪律的查处措施，如何防止矫正人员陷入腐败的行为准则，初任人员和任期晋升的专业培训年限、内容、考核办法等规则也尚未出台。目前，我国的法学高等职业教育已经起步，组织法学、社会工作专业的力量，在我国法学高等职业教育体系中增设社
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区矫正专业是必要且可行的。
4、合理配置社区矫正权力
（1）关于社区矫正决定权的设置。社区矫正决定权是指对犯罪人员是否适用社区矫正，采取何种矫正方式的权力归属。从确保程序科学性的角度来看，社区矫正决定权设置应由法律授权给刑罚执行的主管机关——司法行政机关行使而不是由法院或其他部门行使。首先，社区矫正是刑罚的执行，并不涉及原判决的变更，因而这种权力并不属于司法权而是一种行政权，由司法行政机关行使决定权并不影响和侵犯法院的审判权。其次，司法行政机关担负着改造犯罪人的重任，理应享有与其职责相适应的权力，但我国司法行政机关只有改造犯罪人的责任，却无选择改造手段的决定权，这种责权分离的状况既不利于强化司法行政机关的监管功能，也难以使犯罪人与刑罚执行机关建立一种利益依赖关系，从而妨碍了激励功能的发挥，使刑罚实现的程度大打折扣；再次，行刑机关对于矫正犯罪工作有丰富的专业知识，能够根据犯罪人的表现判断其是否真正具有悔改决心，并可根据其表现，作出是否给一个服刑人员予以社区矫正或采取何种行之有效的矫正方式的较为科学的结论，从而有效地激励他们的改造积极性。
（2）关于社区矫正执行权的设置。社区矫正执行权是指矫正对象被交付执行后，矫正机关要对其进行教育、督导和考察的监管矫正权力。这种权力在本质上是一种行刑活动。行刑活动是一种具有相对独立性的司法活动，它要求各种刑罚制度的运行必须遵循共同的原则，具有相一致的价值目标。要实现这个目标，就必须改革刑罚执行“分而治之”的现状，实行刑事执行一体化。将性质相同或相似的国家职能交由同一系统的机关负责，有利于资源的整合，提高工作效率。而国家权力分配的均匀合理，有利于扭转制约弱化的状况，使之既相互独立，又相互牵制，有利于防止权力的滥用。司法行政机关是我国矫正犯罪的主管部门，将矫正对象的监管矫正职能交给司法行政机关，有利于法律法规的统一规范调整和开展社区矫正，确保矫正犯罪工作的完整性和连续性，有利于犯罪人的再社会化。因此，建议国家修改法律，授予司法行政机关管理非监禁刑的职能，在各级司法行政机关设立管理社区矫正工作的内设职能机构，将社区矫正工作交给各街道乡镇司法所承担，并由其协调矫正对象所在地的基层组织和近亲属组成监督帮教小组配合帮教工作。要充分发挥街道乡镇司法所的作
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用，可根据各地矫正对象数量的多少，在每个街道乡镇司法所配备2～3名专职人员专司社区矫正之责。由于司法所负责社区矫正对象监管考察和刑释解教人员安置帮教工作专职人员的工作是代表国家执法，其编制应列入司法警察系列，接受上级司法行政机关和当地政府的双重领导，以保证执法主体的合法性。
（二）提高社区矫正刑在刑罚体系中的地位
1、扩大社区矫正刑
借鉴国外的成功做法，结合我国的实际情况及实践，笔者认为，社区服务刑融教育刑思想与赔偿理论与一体，符合刑罚执行的社会化、开放化潮流，它不仅避免了监禁的负作用，也克服了罚金刑因被判刑人贫富不均而潜藏的实质上的不平等。作为新型的短期监禁替代措施，社区服务刑具有良好的发展前景。在我国刑罚体系中引入社区服务刑是必要的，也是可行的， 这将使我国的刑罚结构更为合理、科学。我国《刑法》中增加社区服务这一刑罚种类，其适用对象应限定为主观恶性程度一般不大、罪刑较轻的未成年犯、轻罪犯、过失犯。社区服务的期限，即判决罪犯参加社区服务的时间应该规定在60小时～300小时之间。罪犯每天工作的时问不得超过4小时，每周劳动的时间不超过3天。因为社区服务的劳动主要应该在业余时间完成，以不影响罪犯在社会上的正常生活为原则。罪犯所从事的社区服务工作类型主要包括由当地政府或社区管理部门提供的、具有社会公益性质的各种劳动项目。被判处社区服务刑的罪犯尽管是在社区从事服务性的工作，具体劳动组织和工作安排、考核可以由社区管理部门来负责，但作为一种刑罚的执行，还必须有专门的司法机关来对他们进行执行和监督，否则，就会失去严肃性和强制性。国外有一些国家，社区服务刑通常是由社区矫正人员或缓刑官员来负责监督执行的。在我国应由社区矫正机构负责对被宣告社区服务刑的犯罪分子予以监督和考察。
2、明确规定慎用监禁刑原则
在我国，受社会发展状况、传统法律文化等因素的制约，刑罚结构总体上看属重刑结构，不仅监禁刑占据绝对主导地位，而且在西方逐步取消的死刑在我国仍然有强大生命力。在此背景下，监禁刑的限制适用似乎是
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奢谈。但笔者以为，立法并不能只是亦步亦趋地被动前行，良好的刑事立法应当在立足国情的前提下，尽可能顺应世界刑法发展之趋势，具有一定的前瞻性，积极引领公众刑法观念的进步。所以，有必要在我国刑法中增设慎用监禁刑的条款，这一条款旨在向司法者和公众传递和倡导这样的精神：监禁刑并非完美的刑罚措施，不是在十分必要的情况下，不应适用监禁刑，对于可处监禁刑也可不处监禁刑的，应当不处监禁刑；应尽可能以非监禁刑等手段，代替监禁刑的实际执行；对于必须判处监禁刑的，应尽可能判处较短的刑期，应把最长的刑期适用于最重的犯罪。
3、建立判决前的人格调查制度
判决前的人格调查制度对于社区矫正的发展尤为重要。缓刑、假释等社区刑罚措施的适用水平，在很大程度上受再犯预测水平的限制，而提高测定结果的准确性有赖于建立科学的人格调查制度。从多数国家的做法看，人格调查一般是由社区刑罚执行机构来完成的，因该机构及其工作人员植根于社区，在调查的开展上有着其他机构不具备的诸多便利。如英美的缓刑官的职责之一就是为法官提供判决前的报告，就对犯罪人适用监禁还是社区矫正提出意见。我国也可采取这种做法，由社区矫正工作者对犯罪嫌疑人的个人情况和在社区中的有关情况进行比较详细地了解，并且分析这些情况与犯罪的关系，同时作出对犯罪嫌疑人的判决建议，包括应在监狱服刑还是在社区矫正。
4、建立刑罚易科转换制度
（1）建立短期监禁刑和社区矫正刑易科转换制度。从国外的立法情况来看，限制自由刑与剥夺自由刑往往是配套实施的，一方面，对被处短期自由刑的罪犯，允许法官改处限制自由刑，以减少监狱羁押人数，消除剥夺自由刑可能产生的消极影响；另一方面，对违反限制自由刑执行的罪犯，允许法官将剩余刑期改为剥夺自由刑。为了提高社区矫正刑的行刑效果，保证社区矫正刑能够切实得到执行，必须对社区矫正刑执行给予一定的权威保障。我们有必要借鉴国外的关于限制自由刑易科其他刑罚的制度，建议我国《刑法》作出以下规定：对于违反社区矫正刑判决、执行的有关规定，逃避社区服务劳动的，应该给予警告、行政处分等，对于个别性
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质严重、恶意逃避社区服务劳动的、屡教不改的犯罪分子，可以规定以拘役或有期徒刑来替代，并规定替代的计算方法。从而使社区矫正刑与短期监禁刑能够相互替代，形成优势互补，实现刑罚执行的严肃性和严密性。
（2）建立短期监禁刑、罚金和社区服务等社区矫正刑易科转换制度。这是为避免短期监禁刑弊端而采取的一种做法。如我国澳门地区刑法典第44条规定：科处之徒刑不超逾6个月者，须以相等日数之罚金或以其他可科处之非剥夺自由之刑罚代替之，但为预防将来犯罪而有必要执行徒刑者，不在此限。我国台湾地区刑法典第41条、德国刑法典第47条亦有近似之规定。关于短期监禁刑易科罚金的做法，一直受到以钱赎刑之嫌的指责。笔者以为这种指责理由并不充足。因为罚金本来就是刑罚的一种，具有刑罚的惩罚性，如有人指出：“金钱是自由的凝结物，这是一种事实，因此，剥夺金钱，就限制了消费，能使人感到很大的痛苦。”虽然罚金刑存在教育改善功能不足的问题，但这一问题在短期监禁刑中亦同样存在，而罚金刑具有的给国家减少狱政开支、避免狱中恶习传染等优点，却是短期监禁刑所不具备的。所以，笔者认为不仅是从维护法律的严肃性角度，还是从慎用短期监禁刑的立场出发，建立上述易科转换制度是可行的。
（三）创新监管机制，对社区矫正实行全程化网络管理
1、建立全程化网络管理和监控制度
有必要在司法部社区矫正局内设立社区矫正信息网络中心。该信息中心应该将全国所有社区矫正对象的资料输入，包括犯罪分子个人的基本情况，犯罪的性质、罪名，所判的刑罚种类，刑期或罚金数额，审判机关，前科，主要社会关系情况等。同时，还要输入犯罪分子在刑罚执行过程不断形成和收集到的资料，这部分资料是动态的，随着执行的发展不断得到增加和充实。另外，还有必要在省级社区矫正局建立本省范围的执行信息资料管理和交换中心。在每一个县、市（区）社区矫正工作站，都必须有计算机终端。在各个具体执行站，有专人负责计算机信息管理，并将每天所收集到的执行情况和出现的问题传送到省级计算机信息交换中心，在由省 （市、区）信息中心汇总后，传送到司法部社区矫正信息网络中心，保证执行主管机关及有关人员能够及时掌握全国的社区矫正执行情况。地方社区矫正工作站可以通过网络系统查看有关资料。
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2、改革和完善社区矫正对象外出制度
1989年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》第5条规定：“监外罪犯（包括管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和予监外执行的犯罪分子）在被监督考察期间，并未消除罪犯身份。在此期间，应限制其活动范围并界定其所在地域，明确宣布：被管制、假释和暂予监外执行的罪犯，不允许离开所在地域外出经商；被剥夺政治权利和宣告缓刑的罪犯，如外出经商，需事先经县级公安机关允许”。从这一规定看，社区矫正对象外出经商是不允许或是受限制的，那么，外出工作、打工是否允许呢？法律法规没有作出规定。但从现行法律法规所规定的一般原则推断，被管制、假释和暂予监外执行的罪犯，外出打工也是不允许的。但是，不允许被判处非监禁刑的罪犯外出经商或打工是与现实社会人、财、物大流动趋势不相适应的，也可能造成违背设立非监禁刑刑罚制度的初衷。这也是有些学者主张取消管制刑的主要理由之一。我们认为，一律不允许被管制、假释和暂予监外执行等社区矫正对象外出经商或打工是与现代社会和社会主义市场经济的客观条件相矛盾的，不利于社区矫正对象适应社会生活，很有可能使其生活陷人困境，使其因缺乏谋生的条件和环境，而重新违法犯罪。我国现在改革和完善市场经济体制，全社会的人力、物力和资源都正在根据市场经济的要求进行重新调整和配置。就业政策和就业方式也发生着巨大的变化，下岗人数和失业人数在不断增加，就业竞争日趋激烈，就业的难度正在加大，再加上各地经济发展的不平衡性等，决定了有相当一部分人必须外出经商或打工才能维持生计。如果限制他们外出经商或打工，实际上就是限制他们的生路，必然影响其正常的生活。因此，笔者建议修改原来不准外出经商或打工的制度，应该建立原则上允许其外出经商或打工，但必须严格审批的制度。
3、建立和健全社区矫正对象的“居住地变更核准制度”、“异地托管制度”、“数据核查制度”和“收监执行制度”
犯罪人虽然适用非监禁刑，但其作为服刑人员的身份并没有改变。为了强化对社区矫正对象的监管和教育矫正，防止脱管失控，有必要通过立法的形式，规定社区矫正对象确实需要迁移到异地居住的，应当经当地司法行政机关批准，对于那些擅自迁离原居住地的人员，司法行政机关有权决定将其重新收回监狱执行刑罚。同
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时，考虑到我国人口多、人员流动性较大、户籍管理滞后等实际情况，针对困扰矫正考察工作的社区矫正对象“人户分离”的问题，应在全国范围内建立“异地托管”制度，即对于“人户分离”的社区矫正对象，原户籍所在地的司法行政机关应主动与其暂住地的司法行政机关联系并委托协助管理。同时，司法行政机关还应加强与公安机关、监狱管理机关等相关部门的合作，建立双向的社区矫正对象的“数据核查制度”，堵塞衔接工作中出现的漏洞，降低脱管率。国家要通过立法，建立和健全社区矫正对象的“收监执行制度”，即规定社区矫正对象违反规定，应收回监狱继续执行原判刑罚的情形及程序及其相关条件，以敦促犯罪人认罪服法，加强改造，确保公众的安全，维护法律的尊严。
我国社区矫正制度需要在实践中不断探索，总结成功经验的同时，也要勇于改进不足而使之更加完善。笔者相信，随着社区矫正制度的逐步完善，人们对社区矫正认识的不断深化，这项制度必将在我国发挥更大的作用。
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