政府主导的大型居住社区治理研究——以上海泗泾新凯社区为例

、　第２Ｏ卷第３期　山东工会论坛　Ｖｏ１．２０　Ｎｏ．３　２０１４年６月　Ｓｈａｎｄｏｎｇ　Ｔｒａｄｅ　Ｕｎｉｏｎｓ’Ｔｒｉｂｕｎｅ　Ｊｕｎ．２０１４　【管理论坛】　政府主导的大型居住社区治理研究　——以上海泗泾新凯社区为例　贝　你　负　栋　（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海２０１６２０）　【摘要】大型居住社区是在政府主导下形成的新型社区，是城市化快速发展的产物。该类型社区的迁入居民脱离了原有　的组织体系，融入新构建的组织体系中，如何实现社区居民融合，促进社区自我治理都是大型居住社区治理面临的问题，这需　要以政府为主导建立社区治理多元机制，在社区治理角色、治理方式、治理功能等方面实现职能的调整与转变。　【关键词】政府主导；大型居住社区；社区治理　【基金项目】本文系上海地方高校大文科研究生学术新人培育计划项目“上海大型居住社区治理研究”的成果之一。　【中图分类号］Ｃ９１６【文献标识码】Ａ【文章编号】２０９５＂－７４１６（２０１４）０３—００７０＿－ｏ３　一、上海大型居住区的概况及其问题的聚焦　（－－）问题的聚焦　（一）上海大型居住区的概况　面对大型居住社区复杂的治理任务，如何有效　２００９年上海市在全国率先开始建设ｌ５个以保　推动社区治理体系的完善以及社区治理能力的提　障性住房和中低商品房为主体的大型居住社区，建　升，是政府的一项重要职能。对于这一问题，政府既　设总面积超过６０万平方公里。其中保障性住房为　要充分重视，也不应该过分担心，积极探索适合大型　主的社区包括泗泾、江桥等６个大型居住社区，以及　居住社区的路径才是恰当的抉择。从现实情况来　经济适用房为主的嘉定新城等９个郊区大型居住社　看，基层政府主导的社区治理面临的难题是：一方面　区。截止２０１０年ｌ０月，上海第二批２３个大型居住　表现为基层政府的公共服务能力有限。政府单方面　区建设基地选址已经确定，这样以来上海大型居住　的行动并没有实现社区有效治理，高额的社区治理　社区就有３８个之多。大型居住区大量吸收了上海　成本，使政府在社区事务管理中举步维艰。另一方　市区旧城改造的人口，疏解了中心城区人口压力，也　面表现为社区居民自我治理又离不开政府的支持，　为城市中低收入者提供了住房保障。随着大量市区　如何处理好社区治理中政府与各类社区组织的关　人口和外来人口的持续导入，大型居住区社区治理　系，是摆在政府面前的一大难题。因此，如何准确定　能力面临着严峻的考验。　位大型居住社区治理中的政府职能，如何完善社区　就本次调研的泗泾新凯家园社区而言，这样大　治理体系和提升社区治理能力，成为我们思考问题　型居住区的出现是政府公共政策的产物，具有鲜明　的关键点。　的行政化主导的色彩。从社区建成之初，该类社区　二、上海大型居住区的治理问题与困境　的管理属于典型的“镇管社区”模式，这就要求社区　（一）松江区大型居住社区的概况　所在地的基层政府行政组织架构、公共服务供给、财　松江区泗泾大型居住社区，规划总用地面积　政支持等方面与大型居住社区公共服务需求进行相　１３５．６２公顷。现已建成新凯一期和新凯二期，居民　应的对接，涉及的政府职能部门就有“交通、房管、商　大部分已经迁入。该居住区大量吸收了上海市旧城　业、市政、卫生、教育、环保、文化、社保、民政、公安等　改造的人口，同时又是一个廉租住房、公共租赁住　十几个”。［　】因此，在大型居住社区治理过程中，政　房、共有产权保障房建设基地。此次调查研究的对　府的职能是社区治理的逻辑起点。　象以新凯二期为例。新凯二期整个规划是３８５１　收稿日期：２　０１４—０４—１　５　作者简介：负栋，男，陕西西安人，华东政法大学政治学与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。　７０　负　栋：政府主导的大型居住社区治理研究　户。其中，上海首批经济适用房是１８８３户，动迁房　是１９６８户，截止２０１３年１２月，该社区入住居民５４３５　人，其中常住居民３５２５人，流动人口１９１０人。社区　人口分别从徐汇、闸北、长宁、虹口等地迁入，外来人　口比较集中，而在本地动迁户中也以老年人居多。　（二）基层政府进行人口导入型社区治理中的现　状　、　１．社区治理理念亟待更新：社区治理主体单一　在大型社区建成之初，从社区居委会的人员配　备，到社区各项民间组织的建立都是由地方政府进　行管理，形成了独特的“镇管社区”模式。镇管社区　是对城镇区域范围内的新型城市社区采取有别于农　村社区管理的政策和手段，在行政管理构建、财政支　持和服务手段等方面相互配套、协同推进的社区管　理新机制。这种新的社区管理模式的有效运转在于　协调好基层政府部门与社区治理主体的之间的关　系。事实上，社区自治组织承担着基层政府下派的　工作任务，从而使社区居委会的运行呈现出明显的　行政化色彩。基层政府主导的大型居住社区建设的　明显的特征表现为“政府社会职能社区化，其行动特　征是行动多而社会少”。圆比如，基层政府对于社区　建设中的各项规划和政策，往往借助政府官员与专　家对社区进行调查研究，通过白上而下的政策安排　来解决社区的问题。于是社区就出现一个悖论：“法　律意义上的自治单元，在现实中却高度依赖政府”。　口　因此，这种政府行为往往忽略了社区发展中社区　组织参与以及公民参与的深度，忽视社区组织和居　民个体的主观能动性。　２．社区治理主体功能不足：社区公共服务供给　滞后　基于大型居住区处于城郊结合部的这一区位因　素，加上社区医疗、教育、交通、商业等配套措施的薄　弱，生活服务设施不够完备，从而难以满足社区居民　的需求。具体表现在两个方面：一是社区公共服务　设施不够完善。以泗泾新凯社区为例，在一个老年　人、困难人、失业人口等弱势群体较多的大型居住社　区里，虽然已经配备了相关管理人员，但是随着社区　人口的持续导入，现有公共服务设施和公共服务水　平将难以满足社区居民的需求。加之，社区外围相　关金融、医院等配套社区不够完善，给居民日常生活　带来不便。二是社区的市场组织不够发达。由于大　型居住社区选址偏远，以及社区居民消费水平较低，　许多商家不愿意在此投入更多的资金，从而就出现　了很多居民所抱怨的问题，如“蔬菜价格贵、不够新　鲜”等问题。大型居住社区公共服务设施不完善、基　本公共服务不均等和市场组织不完善这些民生基本　问题的存在，一定程度上加大了社区治理的难度。　３．社区融合有待加强：居民社区认同程度低、居　民参与意识淡薄　社区融合，主要体现的是社区居民在价值观念　和生活方式等方面融入社区的情况。如何使导入社　区的居民在共同生活的环境中，较好地适应新的社　区生活，增加居民之间相互信任，是实现社区融合的　关键。由于社区居民主要以上海中心城区导入的动　迁户、保障房住户和经济适用房住户为主体，并且以　中老年人、退休人员和城市低收入者等弱势群体居　多。社区特殊的人口构成使得社区居民在文化程　度、生活习惯和兴趣爱好等方面存在较大的异质　性。新导入的社区居民离开了原来的“熟人社会”，　步入了大型居住社区这个“陌生人社会”，从而使居　民对新型社区难以产生认同感和归宿感。基于这样　的原因，使得社区治理难度加大。由于社区融合问　题而衍生的问题主要表现在两个方面。一方面表现　为社区邻里之间缺乏互动，使得大型居住社区形成　了典型的“陌生人社会”；另一方面表现为社区居民　参与意识不够强烈，很少考虑到发挥自身的主观能　动性来参与解决社区建设中存在的实际问题。　三、强化政府治理力度，实现有效的社区治理　（一）创新治理理念：树立多元治理思路，明确政　府治理责任。　在大型居住社区治理与发展过程中，基层政府　的作用非常重要，“社区发展绝不是完全由政府包揽　一切，但也不是没有政府干预，而是，政府提供的各　种发展政策或者直接的经济技术援助，都要从有助　于鼓励居民参与入手”，　更应该关注是社区治理中　的社区居民的利益诉求和民生问题，以及运用竞争　机制，让私营企业、社会组织参与到社区公共服务的　提供中来，政府不再垄断社区公共服务，而是采取政　府向市场组织、社会组织购买公共服务。为此，如何　运用政府所掌控的各类资源，组织和协调社会力量　来进行社区建设，成为政府职能部门的重要职责。　随着现代网络技术的发展和社区组织的日臻成熟，　政府与社区之间的关系日渐发生变化，政府官员不　仅仅只是社区公共服务的管理者和提供者，他们还　需要扮演社会组织、市场组织，承担社区服务的组织　者、协调者和监督者。一方面需要不断完善社区治　理的有关政策，积极培育社区自治力量，整合社区治　理的内生力量，让更多的公民、社会组织、市场组织　７ｌ　负　栋：政府主导的大型居住社区治理研究　参与到社区治理中来。另一方面需要通过开辟民主　民在相互交往中形成的规范和网络。大型居住社区　的人口都是由不同的区域导入而来，面对新的环境，　人们彼此接触少、不熟悉，难以实现相互认同。为　此，在大型居住社区的建设过程中，需要加大社区文　化建设，构建社区公共活动空间，同时，挖掘社区资　渠道，保证社区居民参与社区重大事务的决策、管理　和监督，要让社区居民能够把握社区资源和政府所　提供的资源的主要流动方向，保障社区居民通过参　与社区公共事务，行使社区居民当家作主的权利。　（二）更新治理结构：培育社区治理主体，完善社　区治理机制　结合大型居住社区治理主体的成长情况来看，　源服务社区建设，从而加强社区居民之间的联系，以　组织性的力量将居民联系起来，使居民告别原子化　的生活方式，从而不断提升居民社区活动的参与意　社区建成初期，社区治理主要工作任务落在了政府　下派的工作人员组成的社区居委会身上，其工作人　识。通过举办各类社区活动，丰富社区居民的文化　生活，培养社区居民的社区意识，增强社区居民的认　同感，充分发挥社会资本在社区治理中的润滑剂作　用，以实现居民社区融合。　四、结束语　大型居住社区治理需要基层政府明确社区治理　与政府创新社区治理之间的关系，既要超越政府包　办社区事务、控制社区自治组织的格局，也要走出政　府在社区治理中缺位的误区，把握好政府在社区治　员少而社区治理问题层出不穷，治理能力捉襟见肘，　出现了社区居民委员会自治能力不足，社区公共服　务配套设施缺乏，社区缺乏满足居民需求的市场组　织等问题。对于这些问题，仅凭社区组织的力量难　以应对，需要在基层政府的主导下逐步解决。首先，　合理划分政府与社区组织的权力边界。基层政府应　该运用公共权力支持和促进以居委会为主体的社区　自治组织开展社区治理活动。同时，基层政府的社　理过程中的力度，既要为社区通过治理实现善治提　供制度基础和财政保障，又要扮演支持与协调社区　社会组织发展的重要角色。因此，大型居住社区治　区政策应该是在认真调研，与社区居民充分协商之　后的结果。其次，面对社区组织发展不完善、能力不　足的现状，政府应该培育和扶持社区自治组织、市场　组织和非营利组织的发展，促进社区治理主体之间　理创新的关键在于政府治理理念、治理功能、治理方　式的转变，从而把社区日益成长起来的治理主体整　力量的协调和均衡。基层政府应该支持和鼓励市场　组织来社区经营业务，通过政府财政转移支付来扶　合起来，使社区能够有效整合社会自治要素，以基层　治理的实践不断推动国家治理体系日臻完善。　参考文献：　［１】翟新昌．探索创新大型居住社区管理机制…．上海　人大，２０１　３，（８）：１２．　持市场组织来此开展商业活动，提高大型居住区服　务水平。最后，需要建立政府为主导的社区组织、非　营利组织之间分工合作、平等协商的运行机制。按　照“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治　保障”的要求，完善社区多元治理的主体，形成多元　主体民主协商、共同治理的社区事务运行机制。　（三）治理方式创新：培育社区社会资本，推动居　民社区融合　创新政府社区治理的方式，需要政府把握好社　区治理的内生力量，培育能够反映社区人际情感关　［２】陈伟东．政府行动与社会行动衔接：中国社区发展战　略［Ｊ】．社会主义研究，２Ｏ１　０，（５）：５６－６０．　［３】赵光永、陈邓海．政府主导下的社区建设困境与出路　［Ｊ】．中国劳动关系学院学报，２０１　３，（１）：９０—９５．　［４】李东泉．中国社区发展历程回顾与展望［Ｊ］．中国行　政管理，２Ｏ１　３，（５）：７７－８１．　［５】林尚立．社区：中国政治建设的战略空间【Ｊ］．毛泽东　邓小平理论研究，２００２，（２）：５８．　系的社会资本，以实现政府的柔性管理。社会资本　主要体现在社区居民之间的认同、互信，以及社区居　（责任编辑：胡忠任）　Ｓｔｕｄｙ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｌａｒｇｅ－ｓｃａｌｅ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ－ｌｅｄ　Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　——．ＴｒＩｌ【ｉｎｇ　ＳｉＪｉｎｇ　Ｘｉｎｋａｉ　Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｉｎ　Ｓｈａｎｇｈａｉ　ａｓ　ａｎ　Ｅｘａｍｐｌｅ　ＹｕｎＤｏｎｇ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：ｌａｒｇｅ　ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｉｓ　ａ　ｎｅｗ　ｔｙｐｅ　ｏｆ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｌｅｄ　ｂｙ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｔｈｅ　ｐｒｏｄｕｃｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒａｐｉｄ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｒｅｓｉ—　ｄｅｎｔｓ　ｏｆｔｈｉｓ　ｔｙｐｅ　ｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｍｏｖｅ　ｏｕｔ　ｏｆｔｈｅ　ｏｒｉｇｉｎａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ　ｓｙｓｔｅｍ，ｉｎｔｏ　ａ　ｎｅｗ　ｂｕｉｌｔ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ．ｈｏｗ　ｔｏ　ａｃｈｉｅｖｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｙ　ｉｔｎｔｅ—　ｇｒａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｐｒｏｍｏｔｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｙ　ｓｅｌｆｔ－ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ａｒｅ　ｔｈｅ　ｉｓｓｕｅｓ　ｆａｃｅｄ　ｂｙ　ｌａｒｇｅ　ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ　ｃｏｍｍｕｎｉｙ　ｇｏｖｅｒｎａｔｎｃｅ，ｗｈｉｃｈ　ｒｅｑｕｉｒｅｓ　ｔｈｅ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ　ｏｆ　ａ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ－ｌｅｄ　ｄｉｖｅｒｓｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｙ　ｔｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｒｅａｌｉｚｅｓ　ｔｈｅ　ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ　ｎｄ　ａｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ　ｉｎ　ｈｅ　ｔｒｏｌｅ　ｏｆ　ｃｏｍｍｕｎｉｙ　ｔｇｏｖｅｒ－　ｎａｎｃｅ，ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｍｏｄｅ，ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ　ｎｄ　ＳａＯ　ｏｎ．　Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ－ｌｅｄ；ｌａｒｇｅ　ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ；ｃｏｍｍｕｎｉｙ　ｇｏｖｅｒｔｎａｎｃｅ　７２