连云港市赣榆区交通运输管理所与黄忠叶行政处罚二审行政
判决书
【案由】行政 行政行为种类 行政处罚 【审理法院】江苏省连云港市中级人民法院 【审理法院】江苏省连云港市中级人民法院 【审结日期】2020.06.12
【案件字号】(2020)苏07行终54号 【审理程序】二审
【审理法官】李季王小姣戴立国 【审理法官】李季王小姣戴立国 【文书类型】判决书
【当事人】连云港市赣榆区交通运输管理所;黄忠叶 【当事人】连云港市赣榆区交通运输管理所黄忠叶 【当事人-个人】黄忠叶
【当事人-公司】连云港市赣榆区交通运输管理所 【代理律师/律所】王华民江苏瑞里特律师事务所 【代理律师/律所】王华民江苏瑞里特律师事务所 【代理律师】王华民
【代理律所】江苏瑞里特律师事务所 【法院级别】中级人民法院
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【字号名称】行终字
【原告】连云港市赣榆区交通运输管理所 【被告】黄忠叶
【本院观点】结合全案实际，上诉人赣榆交管所适用江苏省人大常委会制定的《江苏省道路运输条例》对被上诉人黄忠叶实施处罚，不宜径行认定为适用法律、法规依据错误。 【权责关键词】行政处罚行政许可合法违法罚款合法性新证据维持原判改判撤销原判发回重审
【指导案例标记】0 【指导案例排序】0
【本院认为】本院认为，结合全案实际，上诉人赣榆交管所适用江苏省人大常委会制定的《江苏省道路运输条例》对被上诉人黄忠叶实施处罚，不宜径行认定为适用法律、法规依据错误。具体理由如下：
一、本案虽关联网络预约出租汽车（简称网约车）这一媒介，但
案涉行政相对人的行为性质与特征与非法从事道路运输这一内在本质密不可分，行为人系以网约车之外在形式行非法道路运输之实。在我国尚未制定网络预约出租汽车经营服务的法律或者行政法规之前，人民法院在审理有关网络预约出租汽车经营服务方面的行政案件时，选择适用本省根据本地具体情况和实际需要制定的有关道路运输管理的地方性法规，并不违反《中华人民共和国立法法》（简称立法法）的精神。由于我国立法法并未明确规定地方性法规与部门规章之间的效力高低问题，因此，不能简单认为地方性法规的效力必然高于部门规章，或反之。立法法第九十一条、第九十二条、第九十五条均能得出此结论。地方性法规与部门规章的效力不能简单认定谁高谁低，而应区分其管理的内容和范围，对于一些必须中央统一管理的事项，如涉及财政、金融、外贸等事项方面，应以部门规章的规定为准。但由于本案实质问题仍集中在道路运输许可这一问题层面，并不涉及中央统一管理事项，故各省级立法机关均有权制定地方性法规予以规制，且《江苏省道路运输条例》的规制对象也涵盖了本案所涉及的出租汽车客运问题。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规
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定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。因此，在适用地方性法规不违反立法法精神的情况下，不应直接否定适用《江苏省道路运输条例》的合法性。三、行政机关基于其政策和专业优势作出的判断应给予尊重。无论是《江苏省道路运输条例》还是《网约车管理办法》，其中规定对于从事道路运输应具备许可条件方面的立法精神是一致的，仅在相关处罚幅度方面存在差异。《网约车管理办法》是我国将网约车正式纳入管制的政策性尝试，尚未上升至法规层面，执法中仅作参照适用。本案中，鉴于被上诉人黄忠叶的违法行为轻微，以及《网约车管理办法》中所规定的制度内容在本市并未得以充分实施运行的实际，如有关网约车平台公司尚未在本地获得行政许可等。故对于上诉人赣榆交管所适用《江苏省道路运输条例》对被上诉人黄忠叶采取相对较轻行政处罚的行为应被尊重并准许。
然而，本院仍需指出，《网约
车管理办法》的出台旨在促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为等，在全国层面具有一定的统一适用性。虽然对网约车经营服务进行管理中出现了执法依据的竞合问题，但从立法的实效性角度考量，有权机关依据新的规章规定实施管理将更加契合未来的执法趋势，更应值得提倡与规范。今后，希冀上诉人赣榆交管所及其上级有关部门对此应特别予以重视并参照执行。本案另一特殊性在于，案涉违法行为情节轻微，仅存在一起交易，且被上诉人黄忠叶业已缴纳了罚款6000元，黄忠叶提起本诉亦旨在撤销案涉处罚决定。故若上诉人赣榆交管所按照一审法院的裁判观点以《网约车管理办法》的规定再行对黄忠叶某以更重的10000元以上的罚款，则不仅不利于行政相对人权益的保护，无形中也增加了行政成本，从而弱化了行政诉讼的功能，影响了行政争议的化解。故在当前尚无明确法律依据的前提下，人民法院对于本案更应秉持谦抑的理念，慎重裁断。
综上，一
审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应予部分改判。赣榆交管所的上诉理由能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：
【裁判结果】一、撤销连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初330号行政判决
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第一项即“撤销连云港市赣榆区交通运输管理所于2019年1月17日对黄忠叶作出的赣交道罚字[2019]第00060号行政处罚决定书\"；
二、维持连云港经济技术开发区人民法院
（2019）苏0791行初330号行政判决第二项即“驳回黄忠叶要求连云港市赣榆区交通运输管理所赔偿交通费300元的诉讼请求\"；
三、驳回黄忠叶的其他诉讼请求。
一、二审本判决为
案件受理费各50元，由黄忠叶、连云港市赣榆区交通运输管理所各自负担。 终审判决。
【更新时间】2022-08-17 04:43:39
【一审法院查明】一审法院认定，2019年1月14日08时10分，在连云港市赣榆区汽车客运站广场路边处，赣榆交管所执法人员对黄忠叶的苏Ｇ×××××（蓝）小型轿车进行检查，发现黄忠叶使用滴嗒软件从连云港市赣榆区城头镇接了一名乘客送到连云港市赣榆区汽车客运站，送到目的地后乘客通过滴嗒软件支付黄忠叶本次运费29.9元。黄忠叶在接受赣榆交管所工作人员调查询问时，其明确表示该车辆为其所有，没有为该车辆办理道路运输经营许可证和道路运输证，同时对通过手机软件滴嗒平台司机端接单运送乘客，后收取行程车费29.9元的事实予以确认。赣榆交管所对黄忠叶驾驶的车辆进行了先行登记保存，经调查后认定黄忠叶未经许可从事出租汽车客运经营，违反了《江苏省道路运输条例》第九条第一款规定，依据《江苏省道路运输条例》第六十五条第三款规定，于2019年1月17日作出赣交道罚字[2019]第00060号行政处罚决定书（以下简称涉案处罚决定书），决定对黄忠叶作出6000元的行政处罚，并责令即日改正。黄忠叶于2019年1月18日缴纳了罚款，但认为其使用的是滴嗒平台的顺风车，不是营运车辆，故提起诉讼。
【一审法院认为】一审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第八十二条规定，出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。2016年7月26日，国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发[2016]58号）认为出租汽车服务主要包括巡游出租汽车和网络预约出租汽车等方式，明确将网络预约车经营行为定性为出租汽车服务经营范围。2016年7月27日，交通运输部、工业和信息化部、公安
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部等七部委联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车管理办法》），将网约车经营服务定义为以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。该办法第二条第一款规定，从事网络预约出租汽车经营服务，应当遵守本办法。本案中，黄忠叶的行为发生在2019年，此时《网约车管理办法》早已生效，其未取得网络预约出租汽车运输证和网络预约出租汽车驾驶员证，从事经营行为，违反了上述《网约车管理办法》的相关规定，执法部门应适用《网约车管理办法》的相关规定对其作出处罚。因此，赣榆交管所适用《江苏省道路运输条例》对黄忠叶作出处罚决定，属于适用法律、法规错误，涉案处罚决定书应当撤销。对于黄忠叶提出要求赣榆交管所支付交通费300元的诉讼请求，其未提供证据证实，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，判决：一、撤销连云港市赣榆区交通运输管理所于2019年1月17日对黄忠叶作出的赣交道罚字[2019]第00060号行政处罚决定书。二、驳回黄忠叶要求连云港市赣榆区交通运输管理所赔偿交通费300元的诉讼请求。本案案件受理费50元由连云港市赣榆区交通运输管理所负担。
【二审上诉人诉称】赣榆交管所不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，驳回黄忠叶的诉讼请求，维持涉案处罚决定书。事实和理由：根据国办发〔2016〕58号《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和我省相应意见，网约车本质上属于出租汽车范畴。《江苏省道路运输条例》于2012年出台，后经过多次修订，现行有效，网约车作为出租汽车的一种形式，其从事的客运活动符合出租车的构成要件，属于《江苏省道路运输条例》的规制范畴。被上诉人利用未取得出租车车辆营运证的车辆，在未取得营运许可的网络平台上揽客，其行为既违反了《网约车管理办法》的规定，也违反了《江苏省道路运输条例》第九条第一款的规定。《江苏省道路运输条例》相较《网约车管理办法》而言，处罚起点更低，适用《江苏省道路运输条例》对违法行为进行处罚，更有利于本案被上诉人。
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连云港市赣榆区交通运输管理所与黄忠叶行政处罚二审行政判决书
江苏省连云港市中级人民法院
行政判决书
(2020)苏07行终54号
当事人 上诉人（一审被告）：连云港市赣榆区交通运输管理所，住所地：江苏省连云港市赣榆区青口镇海城路与徐福路交汇处。 法定代表人:邹维华，该所所长。 出庭应诉负责人：邹维华，该所所长。
委托诉讼代理人：王华民，江苏瑞里特律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：黄忠叶。
审理经过 上诉人连云港市赣榆区交通运输管理所（简称赣榆交管所）因与被上诉人黄忠叶交通运输管理行政处罚一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初330号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭于2020年4月21日公开开庭进行了审理。上诉人赣榆交管所的出庭应诉负责人邹维华、委托诉讼代理人王华民到庭参加诉讼，被上诉人黄忠叶无正当理由未出庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院查明 一审法院认定，2019年1月14日08时10分，在连云港市赣榆区汽车客运站广场路边处，赣榆交管所执法人员对黄忠叶的苏Ｇ×××××（蓝）小型轿车进行检查，发现黄忠叶使用滴嗒软件从连云港市赣榆区城头镇接了一名乘客送到连云港市赣榆区汽车客运站，送到目的地后乘客通过滴嗒软件支付黄忠叶本次运费29.9元。
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黄忠叶在接受赣榆交管所工作人员调查询问时，其明确表示该车辆为其所有，没有为该
车辆办理道路运输经营许可证和道路运输证，同时对通过手机软件滴嗒平台司机端接单运送乘客，后收取行程车费29.9元的事实予以确认。赣榆交管所对黄忠叶驾驶的车辆进行了先行登记保存，经调查后认定黄忠叶未经许可从事出租汽车客运经营，违反了《江苏省道路运输条例》第九条第一款规定，依据《江苏省道路运输条例》第六十五条第三款规定，于2019年1月17日作出赣交道罚字[2019]第00060号行政处罚决定书（以下简称涉案处罚决定书），决定对黄忠叶作出6000元的行政处罚，并责令即日改正。黄忠叶于2019年1月18日缴纳了罚款，但认为其使用的是滴嗒平台的顺风车，不是营运车辆，故提起诉讼。
一审法院认为 一审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第八十二条规定，出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。2016年7月26日，国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发[2016]58号）认为出租汽车服务主要包括巡游出租汽车和网络预约出租汽车等方式，明确将网络预约车经营行为定性为出租汽车服务经营范围。2016年7月27日，交通运输部、工业和信息化部、公安部等七部委联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车管理办法》），将网约车经营服务定义为以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。该办法第二条第一款规定，从事网络预约出租汽车经营服务，应当遵守本办法。本案中，黄忠叶的行为发生在2019年，此时《网约车管理办法》早已生效，其未取得网络预约出租汽车运输证和网络预约出租汽车驾驶员证，从事经营行为，违反了上述《网约车管理办法》的相关规定，执法部门应适用《网约车管理办法》的相关规定对其作出处罚。因此，赣榆交管所适用《江苏省道路运输条例》对黄忠叶作出处罚决定，属于适用法律、法规错误，涉案处罚决定书应当撤销。对于黄忠叶提
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出要求赣榆交管所支付交通费300元的诉讼请求，其未提供证据证实，一审法院不予支
持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，判决：一、撤销连云港市赣榆区交通运输管理所于2019年1月17日对黄忠叶作出的赣交道罚字[2019]第00060号行政处罚决定书。二、驳回黄忠叶要求连云港市赣榆区交通运输管理所赔偿交通费300元的诉讼请求。本案案件受理费50元由连云港市赣榆区交通运输管理所负担。
二审上诉人诉称 赣榆交管所不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，驳回黄忠叶的诉讼请求，维持涉案处罚决定书。事实和理由：根据国办发〔2016〕58号《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和我省相应意见，网约车本质上属于出租汽车范畴。《江苏省道路运输条例》于2012年出台，后经过多次修订，现行有效，网约车作为出租汽车的一种形式，其从事的客运活动符合出租车的构成要件，属于《江苏省道路运输条例》的规制范畴。被上诉人利用未取得出租车车辆营运证的车辆，在未取得营运许可的网络平台上揽客，其行为既违反了《网约车管理办法》的规定，也违反了《江苏省道路运输条例》第九条第一款的规定。《江苏省道路运输条例》相较《网约车管理办法》而言，处罚起点更低，适用《江苏省道路运输条例》对违法行为进行处罚，更有利于本案被上诉人。
二审被上诉人辩称 被上诉人黄忠叶辩称，一审判决认定其为非法运输错误，请求法院依法撤销原判，发回重审。
二审中，各方当事人未提交新证据。上诉人赣榆交管所提起上诉后，一审法院已将一审证据和依据随卷移送本院。本院经审查，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据一审法院确认的证据，本院认定的事实与一审法院认定事实一致。 本院认为 本院认为，结合全案实际，上诉人赣榆交管所适用江苏省人大常委会制定的《江苏省道路运输条例》对被上诉人黄忠叶实施处罚，不宜径行认定为适用法律、
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法规依据错误。具体理由如下：
一、本案虽关联网络预约出租汽车（简称网约车）这一媒介，但案涉行政相对人的行为性质与特征与非法从事道路运输这一内在本质密不可分，行为人系以网约车之外在形式行非法道路运输之实。在我国尚未制定网络预约出租汽车经营服务的法律或者行政法规之前，人民法院在审理有关网络预约出租汽车经营服务方面的行政案件时，选择适用本省根据本地具体情况和实际需要制定的有关道路运输管理的地方性法规，并不违反《中华人民共和国立法法》（简称立法法）的精神。由于我国立法法并未明确规定地方性法规与部门规章之间的效力高低问题，因此，不能简单认为地方性法规的效力必然高于部门规章，或反之。立法法第九十一条、第九十二条、第九十五条均能得出此结论。地方性法规与部门规章的效力不能简单认定谁高谁低，而应区分其管理的内容和范围，对于一些必须中央统一管理的事项，如涉及财政、金融、外贸等事项方面，应以部门规章的规定为准。但由于本案实质问题仍集中在道路运输许可这一问题层面，并不涉及中央统一管理事项，故各省级立法机关均有权制定地方性法规予以规制，且《江苏省道路运输条例》的规制对象也涵盖了本案所涉及的出租汽车客运问题。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。因此，在适用地方性法规不违反立法法精神的情况下，不应直接否定适用《江苏省道路运输条例》的合法性。三、行政机关基于其政策和专业优势作出的判断应给予尊重。无论是《江苏省道路运输条例》还是《网约车管理办法》，其中规定对于从事道路运输应具备许可条件方面的立法精神是一致的，仅在相关处罚幅度方面存在差异。《网约车管理办法》是我国将网约车正式纳入管制的政策性尝试，尚未上升至法规层面，执法中仅作参照适用。本案中，鉴于被上诉人黄忠叶的违法行为轻微，以及《网约车管理办法》中所规定的制度内容在本市并未得以充分实施运行的实际，如有关网约车平台公司尚未在本地获
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得行政许可等。故对于上诉人赣榆交管所适用《江苏省道路运输条例》对被上诉人黄忠
叶采取相对较轻行政处罚的行为应被尊重并准许。
然而，本院仍需指出，《网约车管理办法》的出台旨在促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为等，在全国层面具有一定的统一适用性。虽然对网约车经营服务进行管理中出现了执法依据的竞合问题，但从立法的实效性角度考量，有权机关依据新的规章规定实施管理将更加契合未来的执法趋势，更应值得提倡与规范。今后，希冀上诉人赣榆交管所及其上级有关部门对此应特别予以重视并参照执行。本案另一特殊性在于，案涉违法行为情节轻微，仅存在一起交易，且被上诉人黄忠叶业已缴纳了罚款6000元，黄忠叶提起本诉亦旨在撤销案涉处罚决定。故若上诉人赣榆交管所按照一审法院的裁判观点以《网约车管理办法》的规定再行对黄忠叶某以更重的10000元以上的罚款，则不仅不利于行政相对人权益的保护，无形中也增加了行政成本，从而弱化了行政诉讼的功能，影响了行政争议的化解。故在当前尚无明确法律依据的前提下，人民法院对于本案更应秉持谦抑的理念，慎重裁断。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应予部分改判。赣榆交管所的上诉理由能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：
裁判结果 一、撤销连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初330号行政判决第一项即“撤销连云港市赣榆区交通运输管理所于2019年1月17日对黄忠叶作出的赣交道罚字[2019]第00060号行政处罚决定书\"；
二、维持连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初330号行政判决第二项即“驳回黄忠叶要求连云港市赣榆区交通运输管理所赔偿交通费300元的诉讼请求\"；
三、驳回黄忠叶的其他诉讼请求。
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一、二审案件受理费各50元，由黄忠叶、连云港市赣榆区交通运输管理所各自
负担。
本判决为终审判决。 落款
审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国
二〇二〇年六月十二日
书记员 徐 瑞
附法律依据法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
…
北大法宝1985年创始于北京大学法学院，为法律人提供法律法规、司法案例、学术期刊等全类型法律知识服务。
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