试论监狱医疗机构的设置及监狱医疗网络机构的建设

Ｐｒｉｓｏｎ　Ｓｙｓｔｅｍ·固圈圜　试论监狱医疗机构的设置及监狱医疗　网络机构的建设　Ｔｅｎｔａｒｉｖｅ　Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｐ＃ｓｏｎ　Ｍｅｄｉｃａｌ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ　ａｎｄ　ｈｔｅ　Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ＰＨｓｏｎ　Ｍｅｄｉｃａｌ　Ｎｅｔｗｏｒｋ　汤元兴吴剑敏（浙江省监狱中心医院　浙江杭州３　１　０）—曼文　建国以来，我国监狱机关相继设置了医疗机构，配备了　必要的人员与医疗设施。目前，我国监狱系统已经形成了由　省、自治区、直辖市中心医院、监狱医院、基层医务室组成　的三级医疗卫生网络　。多年来，这一医疗网络，为保障罪　犯医疗。缓解基层监狱医疗技术力量薄弱的状况，加强危重　病犯的疾病救治，开展狱内传染病防治等方面作出了积极贡　献。特别是监狱中心医院，已成为监狱医疗的重要组成部　分，是监狱系统预防保健、医疗服务和监管医学科研的业务　指导中心，并为其所辖区域的预防保健、基本医疗、基层转　诊、急救以及为监狱医院、医务室人员的培训和业务指导发　挥了重要作用　。　但是，随着我国监狱执法要求和罪犯医疗救治要求的不　左面站着为吴剑敏。右面坐着为汤元兴　断提高，以及监狱体制改革的不断深入，现有的监狱医疗机　离监狱监管这一根本属性。但是，罪犯在监狱中心医院接受　构在设置、结构、职能上不合理的状况进一步凸现。特别是　治疗，尽管在事实上未脱离监管，但从依法治监、规范执法　在应对规范监狱执法、防范医疗纠纷、强化监狱医疗资源的　这一角度出发，中心医院在行使执法权能上，不仅受到“根　整合利用、深化医疗内涵建设等工作中还存在着一定的缺　源性”的制约，而且还存在着诸多执法上的限制。　陷，亟需进一步进行改革和调整，特别是监狱中心医院亟待　赋予医疗和监狱的双重职能，以进一步建立和形成适合形势　（１）执法主体身份模糊。监狱是国家的刑罚执行机关，　发展的新型监狱医疗网络，推动监狱医疗工作不断向前发　罪犯在服刑期间，由监狱代表国家对罪犯实施刑罚惩治和监　展。　管，决定了监狱是对服刑罪犯依法行刑的执法主体。然而，　中心医院尽管在事实上有特定的监管场所和人员对患病罪犯　加强监狱医疗机构的执法能力建设，创建医疗监狱　实施监管，但是中心医院不具有国家刑罚执行机关的性质，　而且从事监管的警务人员也不隶属于任何监狱，在执法权能　ｆ＿一Ｊ设立医疗监狱具有现实的必要性　的行使上，中心医院执法主体的身份特征不明显。　１．推进依法治监，中心医院亟待赋予健全的执法权能　从法理上分析，中心医院的执法行为从属于监狱，并且　应得到监狱的授权。但是在实践中，有关“授权”的规定和　我国《监狱法》第５４条规定：“监狱应当设立医疗机构　操作比较模糊，中心医院执法主体的身份比较抽象，难以与　和生活卫生设施，建立罪犯生活、卫生制度。罪犯的医疗保　监狱的执法行为相适应。　健列入监狱所在地的卫生、防疫计划。”可见，罪犯获得医　疗救治的主体场所应当是监狱。因此。罪犯在监狱的医疗机　（２）执法规范难以健全。目前，监狱的执法规范涉及罪　构内获得医疗救治既不能脱离监狱这一主体场所，也不能脱　犯在就医期间的具体规定不多，导致中心医院在执法过程　①王增铎等主编：《中加矫正制度比较研究》，法律出版社，２００１年版。　②高泽波：《对当前监狱生活卫生工作的几点思考》，《中国监狱》２００３年第５期。　维普资讯 http://www.cqvip.com

圜嘲·Ｐｒｉｓｏｎ　Ｓｙｓｔｅｍ　辛，特别是对罪犯进行“百分考核”的工作中，存在适用依　曙不足的状况。　由于中心医院收治的罪犯大多病情危重，有些住院时间　由于中心医院的性质决定了监狱与中心医院之间难以建　立强制性医疗关系，使得中心医院与监狱系统的其他医疗机　构之间缺乏建立紧密型层级医疗关系的基础，特别在医疗指　菠长、有些是传染病、有些需要生活护理，特别是对从事护　哩（护监）工作的罪犯和患有艾滋病的罪犯，为了维护监管　安全、确保有效医治、保障罪犯应有的权利、督促罪犯履行　必要的义务，中心医院必须制定特别的执法规范进行依法管　理。但是，由于中心医院主体地位的从属性，制定针对性强　的执法工作规范不具备应有的主动地位，制定健全的执法工　作规范更难。　（３）狱政管理难摆困境。由于中心医院不具有监狱的功　能，因无设立禁闭设施的规定、无罪犯（护理、护监）调遣　导工作中，中心医院仅能发挥业务指导作用，不能发挥职能　指导作用，无法对监狱系统其他医疗机构的业务管理实施必　要的影响；同时，又由于中心医院的业务指导工作没有建立　在必要的财政支持体系之上，监狱系统内部尚未形成主动指　导的内在机制，使得监狱医疗工作在某些管理环节上容易造　成脱节或“断链”，不仅不利于监狱医疗机构管理水平和技　术水平的整体提高，也减弱了监狱控制和防范罪犯医疗纠纷　的能力。　中心医院是监狱医疗网络中的上级医疗机构，必须具备　权、无行政处罚权、无减刑假释建议权等，其所配置的监管　设施和运用的管理手段，特别在惩治罪犯违反监规、抗拒改　造的工作中难以发挥有效的作用。尤其是当某些自伤自残的　罪犯、四肢健康但又需长期住院的罪犯、ＨＩＶ阳性罪犯、从　事护理、护监工作的罪犯，因严重违规必须实施惩戒时，难　以达到预期的效果，在一定程度上影响了监管安全的稳定和　监狱的执法效力。　能发挥其核心医疗作用的能力，才能形成更加严密的监狱医　疗救治体系，进一步带动监狱系统医疗机构医疗业务和管理　水平的整体提高。但是，由于中心医院的性质不仅限制了其　发挥必要作用的优势，而且也影响了监狱医疗救治体系整饰　效用的发挥。在新的形势下，重新定位中心医院的性质，财　予医疗和监狱的双重职能已迫在眉睫。　ｆ二Ｊ设立医疗监狱具有现实的必然性　当前，中心医院欠缺执法职能的状况，亟需进一步加强　罪犯在医疗过程中的执法主体建设，并通过不断规范执法行　为，丰富和完善狱政管理等内容，将规范执法的要求落实到　罪犯住院就医的各项环节，满足监狱执法的各项规定，对患　病罪犯依法行刑。因此，必须对中心医院在执法权能上进行　充实和完善。　１．监狱规范执法行为的必然要求。罪犯从收监到出狱．　需要动用监狱医疗资源的多个环节，入监检查是第一环节．　还有保外就医、死亡鉴定等特殊环节，每一环节都有特殊　执法要求，特别是罪犯在住院期间，动用的医疗资源最多　涉及的执法要求和执法内容最为丰富。通过建立医疗监狱　有助于监狱在更加有力的网络结构内进一步加强医疗执法　２．防范医疗纠纷，监狱系统亟需形成严密的医疗救治体　系　究，并在实施医疗的过程中，不断规范和完善监狱的执法　为。　（１）监狱与中心医院之间未建立强制性医疗关系，容易　产生医疗争议事端。在监狱系统内，中心医院虽然居于最高　２．监狱促进执法公正的必然选择。罪犯患病住院，暂　失去了劳动能力，有关劳动改造的内容也因此暂时中止，侄　的医疗地位，享有最好的医疗优势，而且罪犯一旦患危重疾　病，监狱一般送中心医院治疗。但是由于中心医院不具有监　狱的性质，相互之间难以借助法律规定来建立强制性医疗关　系，罪犯在中心医院接受治疗还是在社会医院治疗，完全由　监狱自由裁量。事实上，监狱与中心医院之间的医疗关系总　是惩罚改造和教育改造的功能并没有中止，同时，罪犯患疖　又有生理和心理上的变化，相应的执法工作应更具特殊性　然而，我国监狱尚未形成与之相配套的执法工作制度，有　执法公正的“标准和要求”未得到合理的确认，在一定程压　上影响了这类特殊罪犯的依法改造。设立医疗监狱，为监狗　是处于若即若离、时密时疏的状况。这一现状的存在，如果　制订和实施这一特殊的执法工作制度创造了条件，必将为　国监狱的“规范执法、公正执法”建设营造更加厚实的　础。　３．监狱依法行使医疗救济职能的必然趋向。按照我国　关法律法规规定，罪犯获得医疗救治，除保外就医和情况害　旦引起医疗上的纠纷，罪犯或其家属很容易假用监狱的转　院行为是否合理来质问监狱，从而产生不必要的争议。　（２）监狱系统内部未形成有力的医疗“链接”，防范医　疗纠纷力量整体薄弱。当前，随着社会医疗法律法规的逐步　健全，特别是《执业医师法》、《医疗事故处理条例》等法　律法规的出台，对监狱医疗工作的规范性建设带来了新的挑　战。近年来，监狱的罪犯医疗纠纷也呈现增多的趋势，提高　急，可在社会医院救治外，一般应在狱内治疗。这一方面　现了法律对患病罪犯的人道，另一方面表明法律对患病罪孤　更加注重刑事惩罚。因此，对患病罪犯实施医疗救治的过翟　监狱医疗的整体水平，避免或减少医疗事故、防范罪犯医疗　纠纷的发生，已成为监狱系统各级医疗机构必须研究和应对　的课题。　中，加强和完善监狱的刑事惩罚职能，是监狱机关必须坚　的一项长效管理工作。　维普资讯 http://www.cqvip.com

Ｐｒｉｓｏｎ　Ｓｙｓｔｅｍ·豳　另外，从监狱医疗责任的相互关系上看，基层医务室与　狱内医院之间是一种行政责任关系，狱内医院与监狱之间也　是行政责任关系，因此，监狱对狱内医疗承担国家行政责　３．承担社会服务职能，不符合监狱体制改革的要求。我　国的监狱医疗机构普遍创建于计划经济年代，还承担着为监　狱系统职工和周边群众提供医疗服务的职能，随着我国城镇　基本医疗保险制度的建立和发展，此项职能已被完全边缘　化。同时，司法部在监狱体制改革意见中提出“监狱所办的　符合区域卫生规划的普通医院，要移交给地方人民政府；单　纯为罪犯服务的医院或院内特殊科室，负有执法职责的，要　任。而监狱与中心医院就目前的状况来看，相互之间实质上　处于一种民事关系状态，在医疗责任上，中心医院将承担民　事医疗责任。从宏观上看，设立监狱医疗机构的目的是为罪　犯的防病治病服务的，监狱的医疗法律责任应当十分明晰，　因此，依法运作，规范监狱的医疗行为，明确监狱的医疗责　任承担，也是监狱推进医疗工作法制化建设的一项必然要　求。　二、借助医疗监狱的设置，构建新型监狱医疗网络　作为监狱内设机构予以保留”。但是，当前许多监狱医疗机　构还在不同程度地运行着此项职能，在监狱医疗技术人员普　遍紧缺的情势下，是一种人力资源和工作精力的过度消耗，　亟需配合监狱体制改革的要求进行改革和重组。　４．部分医疗用房的布局结构，难以适应形势发展。我国　ｆ—Ｊ现行监狱医疗机构运行状况分析　１．监狱医疗机构设置不平衡，不利于医疗资源的综合利　用。当前，监狱医疗机构建设规模差别较大，在押犯较多的　监狱医疗机构医疗用房建造的年代大多久远，用房布局结构　与当地狱内罪犯的疾病发生状况以及国家当时的有关规定相　适应。但是随着时代的变迁，狱内罪犯疾病谱的变化以及国　家有关规定的法律化，对监狱医疗用房的布局结构提出了新　要求，特别是传染病防治和消防安全方面的要求已是一个严　肃的课题。但是，部分监狱医疗机构沿用的医疗用房与《传　染病防治法》、《消防法》等法律规定的用房要求还有一定的　差距，如果监狱医疗机构还是沿用老式的医疗用房，难以化　解潜藏的法律危机。　ｆ二Ｊ建立起以医疗监狱为主导的监狱医疗网络　大型监狱，通常配置相当规模的医疗设备和条件，甚至包括　手术和住院治疗条件。而在一些规模不大、押犯不多的监　狱，通常设置医务室，医疗条件也比较简单。中心医院也因　当地经济条件和医疗水平的不同，而有设置规模、医疗装备　和水平，以及戒护条件等多方面的差异③。由于不同的监狱　医疗机构存在着医疗救助能力和实际需要之间的差异，而监　狱系统内医疗机构的设置却是自成体系，各自为政，多数监　狱为争取设备、争取病员，办“小而全”的医院，重复建设　严重，造成很多医疗资源闲置和浪费。　１．设立医疗监狱。结合现有的监狱相关资源或监狱医疗　２．监狱医疗机构间的职能关系未理顺，相互间的配合不　够紧密。由于中心医院根本性质的非监狱性，目前监狱医院　与中心医院的之间事实上处于一种松散合作的状态（本文前　述已有相关说明）。而监狱内部，由于监狱医院与基层医务　室之间因为隶属关系大多不够明确，也存在着配合不够密切　的状况。　资源，采取新建或分离并改建的方式，对现有的中心医院进　行改建或重建，改造成为单纯的医疗监狱，或将现有的大型　监狱内部规模较大的监狱医院分离出来，充实并加强成单独　的医疗监狱。同时，结合当地罪犯疾病发生的状况，建立综　合性医疗监狱或专科医疗监狱（精神病医疗监狱、传染病医　疗监狱等）。　监区、分监区是监狱的基本单元，设置在监区或分监区　２．明确医疗监狱职责。赋予医疗监狱明确的监狱属性．　专门负责接收并治疗患有比较严重疾病的罪犯，专门性疾　病、或需要住院治疗的罪犯；收押部分身体健康的罪犯，从　事重症罪犯的生活护理工作；对罪犯的疾病或身体伤残情况　做医学鉴定；对狱内因病死亡的罪犯作出医疗鉴定；检查、　指导、督促监狱的医疗工作；培训监狱的医务人员等。并对　收治的罪犯依法开展奖惩考核等狱政管理工作。　３．形成新的监狱医疗网络。保持医疗监狱在本地区的医　疗主导地位或发挥医疗中心作用，对本地区的其他监狱医疗　的医务室是狱内诊治罪犯疾病最基层的场所。当前，监狱内　部的医疗现状基本上是：监狱基层医务室的医务力量普遍较　弱，而监狱医院的医务人员普遍采用坐诊治疗的方式·，主动　下基层诊疗并不多，同时又由于大多基层医务室隶属监区领　导，监狱医院与基层医务室之间未建立垂直的领导关系，使　得监狱医院对基层医务室的医疗指导工作深入有限，甚至有　的监狱连指导关系也未尽落实．造成监狱的医疗力量难以有　效地融入到罪犯就医的基础环节。因而产生有时医治不及　时、有时用药不到位、有时罪犯已转院治疗但监狱医院不知　情等现象，容易引发医疗纠纷、法律纠纷，甚至产生不良的　政治影响，也不利于监狱全面掌控狱内疾病的发生发展状　机构作相应的调整。监狱内部不再设规模较大的医疗机构．　保留基层医务室，单设狱内医院或医疗监区。建立起以医疗　监狱、狱内医院（或医疗监区）、监区医务室为结构的新型　三级医疗卫生网，切实加强和完善各项环节建设，形成相互　况。因此，监狱医院与基层医务室之间的医疗关系亟待进一　步理顺和加强。　依赖，互为补充，结构严密的医疗网络体系。　③戴艳玲著：《中国监狱制度的改革与发展》，中国人民公安大学出版社，２００４年版。　维普资讯 http://www.cqvip.com

同时，还要根据各地管辖范围和地理交通情况、押犯数　量、当地经济条件、医疗水平以及当地疾病发生、疾病预防　的特点和趋势，确定医疗监狱的数量、设置地点及其与狱内　医院、医疗监区的结构和组成形式。　４．细化监狱医疗机构的职能分工。结合监狱规模和狱内　作区分开来；进一步加强“三基”训练，提高基础医疗和基　础护理能力，规范病历书写，提高病历书写质量；加强人监　检查、首诊负责、三级查房、带教、医疗审批、病情告知等　制度的落实，建立起一套适合监狱医疗工作实际的医疗制度　体系。　疾病的发生状况，单设狱内医院或医疗监区，负责监内日常　生活卫生管理、疾病预防以及对全监押犯的常规体检工作；　对罪犯的急性病症和身体损伤做初步的急诊处理。医疗监区　除可行使上述职能外，着重负责对某些专门性疾病的集中治　疗。　（三）进一步加强医务人员教育培训制度的落实。医疗　机构具有知识密集型的特点，是专业性极强的组织团体，尤　其对专业技术知识有着极高的要求。监狱医疗机构也不例　外。随着社会医疗技术水平的不断提高，监狱医疗机构也必　须紧跟时代的步伐。当前，特别是处于基层网点的监区，医　务力量、设备配置较低，条件较差，专职医务人员的配备不　医疗监狱作为最高监狱医疗机构，接受各基层医疗单位　的转诊，同时应加强对狱内医院或医疗监区及基层医务室的　指导作用，理顺管理关系，加强行政领导，提高基层医疗机　构对医疗事件的处置能力，增进信息沟通与交流，促进监狱　医疗机构诊治水平的整体提高。　仅存在不足的状况，而且大多由于事务繁忙，外出学习交　流、进修的机会并不多，缺乏继续教育，导致知识结构陈　旧，医疗业务水平总体不高，部分监狱还存在着依赖“医务　犯”观察、汇报病情等状况。因此，加大医务人员的再教育　培训力度已是一项刻不容缓的工作。　５．充分利用信息技术，推进医疗合作与进步。利用现代　化计算机信息管理技术，建立监狱医疗信息网，便于医疗监　狱对狱内发病情况进行动态管理，通过鉴别并及时予以技术　指导，从管理上提高医疗支持与合作的效能，从而进一步提　高监狱医疗工作的整体水平。同时，也便于监狱管理局和监　狱的有关部门掌握情况，主动管理。　三、加强新型网络的内部建设。促进监狱医疗工作规范　化　（四）进一步形成医疗风险预警处置机制。监狱是国家　司法行政机关的重要组成部分，相对于其他国家机关，监狱　是社会更为“敏感”的国家工作部门。监狱医疗工作的好坏　直接对应于罪犯健康权益的维护和保障程度，监狱应当妥善　处理好医疗工作中产生的各类问题，特别要更加重视和防范　医疗纠纷的发生，建立起相应的医疗风险预警处置机制，防　控事故苗头，妥善化解纷争，进一步树立好执法机关的社会　形象。　（五）进一步科学合理地布局医疗用房。当前，狱内疾　（一）进一步加强医疗监狱的职能建设。一是必须赋予　医疗监狱完善的指导职能。在明确医疗监狱业务指导、培训　病谱的构成状况比较复杂，特别是结核病、艾滋病、性病、　精神病的不断增多，应充分考虑狱内疾病谱的构成现状，科　学合理地设置医疗用房，并在充分考虑监狱功能设置要求的　等具体职能的基础上，建立起相应的财政支持体系，使业务　指导、培训成为一项经常性开展的管理工作，为建立起配合　紧密的层级指导关系打好基础，切实促进和提高监狱医疗机　构的医疗技术水平和工作管理水平。　二是必须突出医疗监狱的医疗核心地位。医疗监狱是监　狱医疗网络中的最高医院机构，突出其核心地位是十分必要　的，除了在病犯转诊制度中必须明确以外，还应妥善处理好　病犯是狱内治疗还是狱外治疗的职权关系。对情况特殊，确　实需转社会医院治疗的，应经医疗监狱出具转院文书或事后　补办手续，以便进一步加强监狱转院决定自由裁量的统一管　同时，还要满足《传染病防治法》、《消防法》等国家有关法　律规定的要求，统筹兼顾监狱医疗机构的设置规模和医疗用　房的设施结构。　（六）进一步强化狱内医疗职能，合理利用社会医疗资　源。进一步弱化监狱医疗机构为社会服务的功能，实现从外　向内转移，集中精力抓好狱内医疗工作。同时，在加强内部　医疗建设的基础上，要注意充分、合理地利用好社会医疗资　源，特别要重视和加强医疗监狱对社会医疗资源的利用效　率，建立和完善相应的专家会诊制、专家聘任制或设备合作　制等一系列技术引进制度，进一步提高医疗监狱的专业技术　水平，进一步提高医疗监狱的指导工作水平。　理，增强监狱依法行使医疗救济职能的严肃性。　（二）进一步建立健全医疗规章制度。避免医疗差错，　防范医疗纠纷是监狱医疗部门的一项重点工作，因此，监狱　医疗机构必须首先规范自身的诊疗护理行为，结合现有法律　法规的规定，制订出更为科学、规范的医疗规章制度。在工　作中，要切实避免使用“医务犯”，并将医务人员应当履行　的护理病犯的医疗工作与由其他罪犯协作完成的生活护理工　在新的医疗网络下，实现监狱医疗工作的良性发展和医　疗技术水平的整体提高，为促进监管改造工作，提高监狱执　法质量，构筑和谐稳定社会作出更大的贡献。啊