本研究基于政策执行综合模型为理论框架，结合 L 县土地利用规划政策执行的特点和实际情况进行分析，发现县域土地利用政策有效执行的阻滞因素：在政策问题的可处理性方面，表现为县域土地利用规划政策问题的复杂性，执行程度受制于目标相关者的利益权衡；在政策本身的规制能力方面，土地利用规划政策缺乏科学与合理性、政策体系分工不明晰，政策资源存在不足，并且存在政策执行人员素质不高、财物资源管理不当、相关法律制度不完善的情况，同时执行机构之间与机构内部缺乏有效合作；土地利用规划政策本身以外的变量方面，发现社会环境对执行过程缺乏良性驱动，公众参与存在多方面瓶颈，监督机制不健全造成执行偏差的调控与制约失效。
一、 绪论
（一） 研究背景与意义
1. 研究背景
近年来，我国经济的快速发展带来了许多生态与环境方面的问题，在“十三五”时期，我国的经济社会发展面临新形势与新任务，并且在发展目标任务要求更高、资源环境也趋紧张的背景下，经济规模的扩大对于土地空间的承载能力提出了新的挑战，经济发展方式的转变对土地空间开发格局的优化提出新要求，市民环境意识和价值观的转变对土地空间环境质量提出了新要求。在新形势与新任务下，国家决定加强生态建设，秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，按照党的战略方针积极制定有关土地政策，使这些重大变化得到有效实施。好的政策需要切实有效的执行以实现其预期目标，政策科学合理的制定、执行机制与工具方法等影响着公共政策的有效性，公共政策的执行直接关系到政策目标的落实。
党的十九大报告中提出，科学编制市县发展规划与强化城乡一体设计。按照“多规合一”的要求对市县空间规划进行编制，以实现土地利用规划及城乡规划等有机融合，同时确保“三区三线”在市县层面的精准落地。可见，中央政府对市县发展规划也表现出高度的重视。近年来，我国各项政策措施随着政治体制与经济体制的改革逐步完善，但在执行上仍存在“上有政策下有对策”与“政策扭曲”等执行不力的现象。②政策执行中存在的问题不利于广大人民群众利益的实现，特别是在国家政权组织末端的县域及农村地区。
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（二） 国内外研究综述
1. 国外相关研究概述
国外关于土地利用规划的理论体系、方法技术研究相对较多，研究内容强调关注整个规划实施过程，针对每个主要阶段进行检查和评价，并且关注规划实施的最终结果。国外关于土地利用规划的实施十分重视政策内在的行政管理过程，以及在这个过程中出现的失误和偏差，并对出现失误和偏差的原因进行分析。具体表现为对政策执行过程中相关责任、利益相关者的行为策略和规律的关注。国外有关城市土地利用规划的实施研究多数集中于理论研究、环境影响、实施方案等方面。
（1） 土地利用规划政策理论研究
后行为主义政治学家戴维·伊斯顿提出:“公共政策是有权威的分配社会上的全部价值。”，该观点的内在逻辑是作为运用社会政策对利益
进行分配的政府，在利益的选择分配中起着重大的作用，他指出公共政策具有价值分配的核心功能。①土地同样具有公共属性，每个公民均拥有土地使用的权利，但受到各方面的干涉和侵犯，公民使用土地的权利不均。土地利用规划就是从公共利益出发，在政府的组织下合理规划利用土地资源，以保障公众的共同利益，实现全民利益共享的制度措施。E. R. Alexande 和 Faludi 认为土地利用规划的执行基于从政策、规划及项目三个角度，运用不同的方法与标准，构建有关政策与规划相结合的评价指标体系。②Catherine Riaux-Gobin, Andrzej Witkowski 研究认为借鉴汲取相关经验成果在政策执行过程中是十分必要的，诸如研究中提出马斯梅涅和萨巴蒂耶的综合模式理论有助于提升政策执行效果，相关研究中可以采取这一理论进行分析。
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二、 基本概念及理论基础
（一） 土地利用规划政策执行的相关概念与内涵
1. 土地利用规划的定义
科学界定土地利用规划的概念是研究土地利用规划政策执行的理论前提，如何准确的定义土地利用规划一直是学术界争议的焦点。综合国内外不同学者的观点，将土地利用规划定义为：在特定区域的自然经济条件下，为了达到土地资源合理高效利用的目标，合理的开发、利用、治理、保护一定辖域内的土地资源，并且通过行政规划等具有约束力的法律文件在空间及时间上所作的总体的战略性布局和统筹安排。
土地利用规划的目的是强化土地利用的宏观控制与计划管理，促进国民经济的协调发展。我国的土地利用规划，是政府管理和规范土地使用的一种手段，其作为土地利用问题采取的政府管理措施，实质也是一种公共管理政策。
2. 土地利用规划政策的内涵
土地各项政策的重要性是由于土地在人类经济社会发展中占据着重要的作用，土地相关政策产生的原因是协调土地的供需矛盾，同时这也是土地政策科学发展的动力。土地各项政策的实质是国家进行土地管理活动的重要手段，以及国家对于土地资源配置的干预。土地利用规划政策是指国家根据一定时期内的政治和经济任务，在特定区域的
自然经济条件下，为了达到土地资源合理高效利用的目标，对土地的结构与布局进行调整或配置的相关规划依据，包括法律法规、行政、部门规章、规范性文件、技术标准等行动准则。
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（二） 土地利用规划政策执行的理论基础
1. 公共政策执行理论
关于政策执行理论的界定，长期以来，学术界形成了两个派别，分别是行动理论与组织理论。其中，行动理论是把政策执行看作对某一项公共政策所采取的广泛行动，关注点为政策视为行动指南的指导性作用。行动理论的代表人物是范 霍恩、范 米特，他们的观点是公共组织或团体为了致力于先前政策决定设立的政策目标所采取各项行动，把政策转化为可以行动的努力，更加强调政策执行的关键在于执行机关采取政策行动的方式，强调政策行动若要较为顺利的实现政策目标，采用坚定有力、切实可行的方法就可以，并且合理的政策执行活动在一定程度上弥补了政策决定的局限性。②组织理论更多强调政策执行中的核心地位是组织，其认为任何政策的执行都是需要一定的组织，
任何政策目标离开一定的组织机构作为依托以及相应的组织原则作为保证，都只能停滞于纸上谈兵的政策构想阶段。该理论认为，政策的组织问题是政策执行不力众多方面原因中，恒定关键的因素之一。其代表人物是丁 佛瑞斯特，他强调了政策执行中组织机构的作用，传统的政策实施规范理论规定强调政策执行机构及其人员的审查和验证、内省以及前瞻分析的能力和需求。但是，政策规划者、政策执行机构和人员应具有预见事态发生并采取适当的程序和措施对其有效解决的能力。政策有效实施与否，核心关键在于执行机构的主观和客观条件，主观方面是了解与领会政策，是否具有实施的积极性，客观方面是是否有足够的资源以与执行能力。①笔者认为，两种理论观点均有其道理，二者从不同角度与不同侧面阐述了政策执行的重要意义，均有借鉴之处。
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三、 L 县土地利用规划政策执行现状分析........................16
（一） L 县县域概况.........................16
1. 地理位置.....................16
2. 自然资源................................16
四、 L 县土地利用规划政策执行的阻滞因素........................34
（一） L 县土地利用规划政策问题的可解决性分析.....................34
1. 土地利用规划政策问题的复杂性加大了执行的难度...........................34
2. 土地利用规划政策的执行程度受制于目标团体的利益权衡.................................35
五、 县域土地利用规划政策执行的优化路径....................................42
（一） 完善县域土地利用规划政策体系......................... 42
1. 提升土地利用规划政策的地位................................42
2. 明确土地利用规划政策目标............................42
五、 县域土地利用规划政策执行的优化路径
（一） 完善县域土地利用规划政策体系
土地利用规划政策的实施和执行是一个系统工程，推进县域土地利用规划政策的有效执行，需考虑从顶层设计以及具体实施方案进行逐步完善。
1. 提升土地利用规划政策的地位
土地利用规划政策的地位有待提升，目前县域土地利用规划政策文件层次不高，一定程度上对于政策执行者的规制力不足。应当以自然资源部为主导，由省自然资源厅和县政府等多部门多领域对于土地利用规划政策合作制定，从顶层设计上对于土地利用规划政策进行全方位角度的规划，贯彻科学发展观，从发展生产力的根本出发，构建完善的整体土地利用规划政策框架。
2. 明确土地利用规划政策目标
土地利用规划政策目标需进一步进行明确，长远目标与具体目标应有效结合。土地利用总体规划政策的具体目标是为全面建设小康社会所服务，严格施行土地管理制度，生产力不断增强，国内生产总值到 2020 年与 2000 年相比翻两番，生态环境得到改善的目标。长远目标是落实土地宏观调控和土地用途管制，纠正市场失灵，有效调节人地关系和各部门用地矛盾，合理分配和高效利用有限的土地资源，实现国民经济稳定、协调、持续发展。为避免片面追求，应在具体目标的实现过程中，兼顾长远目标。
土地利用规划作为土地利用管理的“龙头”，县域土地利用规划政
六、 结论与思考
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策的执行是有效解决各种土地利用矛盾的重要手段，探析如何提升土地利用规划政策执行的效果对于土地问题的解决意义重大。通过土地利用规划政策实施过程中的逐步优化与完善，土地利用管理中的相关问题得到有效解决，进一步保障了县域社会经济的可持续发展。
本研究采用文献研究法、问卷调查法与访谈法，调查分析对于县
域土地利用规划政策的执行效果的满意度。本研究基于政策执行综合模型为理论框架，结合 L 县土地利用规划政策执行的特点和实际情况进行分析，发现县域土地利用政策有效执行的阻滞因素：在政策问题的可处理性方面，表现为县域土地利用规划政策问题的复杂性，执行程度受制于目标相关者的利益权衡；在政策本身的规制能力方面，土地利用规划政策缺乏科学与合理性、政策体系分工不明晰，政策资源存在不足，并且存在政策执行人员素质不高、财物资源管理不当、相关法律制度不完善的情况，同时执行机构之间与机构内部缺乏有效合作；土地利用规划政策本身以外的变量方面，发现社会环境对执行过程缺乏良性驱动，公众参与存在多方面瓶颈，监督机制不健全造成执行偏差的调控与制约失效。
在政策执行综合模型基础上，对于阻滞因素进行有针对性地分析，
从六个方面提出 L 县土地利用规划政策执行的对策建议，主要为：完善县域土地利用规划政策体系，有利保障政策的落实；拓宽土地利用规划政策执行的渠道，形成“政府主导、社会参与”的资源供给模式；
整合土地利用规划政策实施机构组织系统，完善机构间沟通协调机制；建立相应的政策执行奖惩机制，激发相关执行主体的内在动力；改善土地利用规划政策执行环境，提高公众参与的积极性；强化国土资源执法的监察职能，维护政策的严肃性。
参考文献（略）
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