环境管理技术实施计划

一、实现历史性转变必须加强环境技术管理

(一)当前的环境形势和强化环境技术管理的意义

当前我国的环境形势十分严峻。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，已在我国20多年里集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型特点。为了有效控制环境污染，国家提出要落实科学发展观，加强环境保护工作，并提出了具体目标，即到2019年，重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制，到2020年，环境质量和生态状况明显改善。“十一五”期间，我国要在国内生产总值整体水平继续保持在7.5％的同时，力争使主要污染物的排放总量要比“十五”期间的排污总量减少10％的目标。这是一项约束性指标，是难度很大但又必须实现的指标。固定资产投资增长过快，经济发展总量增加，与此同时还要求污染物排放总量减少10％，环境保护工作受到两种压力的夹击。

环保的出路在哪里？答案是要尽快实现三个转变。而实现从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，关键是要强化环境技术手段。环境技术(或称“环境污染防治技术”，包括清洁生产技术、污染控制技术和综合利用技术)是污染防治的基础，也是环境管理和监督执法的重要手段和措施。要牢固确立“科技兴环保”的战略，遵循客观规律，用科学技术破解经济发展和环境污染的矛盾，真正做到经济发展和环境保护的同步推进，实现以保护环境优化经济增长的目标。

(二)我国环境技术管理现状和存在问题

环境技术管理是指国家为保障环境保护目标，以指导社会生产采用先进技术，防治环境污染和保护生态环境，引导环境技术发展为目的，配合环境管理而进行的技术监督与管理活动的总称，是环境管理体系的重要组成部分。该体系主要包括为环境污染防治的各环节提供系统技术支持和保障相配套的技术政策、最佳可行技术导则和工程技术规范，以及相应的技术筛选与评估、示范与推广工作体系。

我国环境保护事业经过30多年的发展，目前已经建立起相对完善的环境管理政策、法规体系、环境标准体系，实施了一系列环境管理制度。而环境管理政策、法规和制度的有效实施，均需要环境保护技术作为支撑。相对行政管理制度，我国环境技术管理相对薄弱。已经开展的主要工作是:最佳实用技术的筛选和发布；污染控制工程管理运营资质认证；工程示范；环保产品认证和少量技术政策、技术规范的编制等工作。

虽然通过上述工作的开展，在环境管理中发挥了重要作用，推动了环保事业的发展，但是环境技术管理工作尚未形成完整的、科学的、系统的环境技术管理体系。环境技术管理仍处于分散、无序和相对落后的状态，远远不能满足不断提高的环境管理、科技进步和产业发展的要求。具体表现在:

第一、排放标准的制订缺乏系统的技术支撑。

污染物排放控制标准是执法监督的依据，也是改善环境质量的重要措施与管理手段。但长期以来我国排放标准的制订工作由于时间紧，标准编制的经费和人员有限，难以对污染控制技术做全面和深入的论证，标准制订缺乏前期对控制技术系统科学的评估，常常是依靠标准编制组少数专业人员进行判断，科学性和技术可行性参差不齐，难以保证所编制的排放标准达到污染控制要求和技术可行的统一。从而影响了排放标准的科学性和严肃性，进而影响了对污染源控制的有效性，影响了排放标准的权威性。

另外，由于没有建立污染控制技术的常规评估机制，排放标准的制订进度缓慢，为实施达标排放的配套技术政策和管理标准、技术指南、规范不完善，造成环境管理目标难以实施。一方面，治污企业找不到有效的最佳环保技术；另一方面，各类劣质环保技术和产品充斥市场，使企业无所适从。而各级环保部门在环境管理和环保设施建设的决策和监督执法中又缺乏技术依据，难以实现科学管理，管理不到位。

第二、企业的污染治理缺乏技术指导。

污染治理技术及工艺的选择不同于一般技术，企业一般不会选“最好”，只选“够用”就行。另外，由于政府缺乏对技术选择的指导和要求，加上环境工程设计单位技术能力良莠不齐，对污染控制技术的选择各显神通，随意性大，致使能否稳定达标，在设计时也心中无数，造成企业虽然建有污染治理设施，但运转不起或企业达标困难等现象。很多污染源污染控制效果不佳、不达标的原因就是技术路线选择错误引起的，严重浪费了宝贵的财力和时间，挫伤了企业治理污染的积极性。关键原因是，环保部门长期以来重视法规、标准等规定性要求，却缺乏对达到要求所需技术途径的指导，在科学行政、服务企业方面存在差距。

第三、治理工程建设缺乏有效的监督管理。

目前政府的环境管理仍停留在粗放型的行政管理层面，没有深入到环境污染防治技术管理和工程设施建设、运营监管的层次，使许多环境管理政策和措施失灵。

一方面，企业在实施环境保护治理工程的过程中，环保部门“重结果、轻过程”，“重事前审批、轻事后监督”，对污染防治设施的管理主要限于初期的环评和工程建成后的检测验收等有限措施，缺乏保障工程设施持续、稳定达标的技术支持和过程控制，缺乏相关

的工程技术规范；另一方面，环保产品的质量无人监管，设计单位和企业都愿意选用廉价的环保产品，至于能否长期稳定运行，是环保部门的事，往往造成污染治理设施无法达标运行，或运行短时间就陷入开开停停的状态，亦即环保部门来人检查时就运行，环保部门的检查人员一走就停运的状态。

第四、未来的非常规污染物缺乏技术储备。

目前，我国对污染源的控制基本上还处在常规污染物控制阶段，与实际环境污染现状和必须采取的控制措施还有很大差距。由于我国环境具有结构性、复合性和压缩性污染的特点，必须采取有效的技术措施控制有毒污染物的排放、温室气体的排放等。但就全国而言，还缺乏足够的技术产品储备，导致环保部门迟迟下不了决心，要求企业对有毒污染物排放进行控制，其结果造成了环境质量状况改善不能令人满意。

目前，我国环保系统在环保技术开发、示范和产业化过程中，由于没有经费保障和投入已经逐渐失去话语权。在新技术转化、示范、推广等工作中基本没有相应的机制和体系，各级科研院所较少组织环境技术开发、新技术验证、示范和推广。各级产业协会、学会在环境技术创新，协调行业发展等方面能力明显不足，没有发挥行业组织、学术团体的应有作用等。

(三)加强环境技术管理体系建设的重要性

上述环境技术管理方面问题的存在，主要原因是，多年来我国环境管理中对技术管理未能引起足够的重视，各级环保部门的环境监督管理大都停留在行政管理层面。近10年来，我国环境污染治理投入不断增加，污染治理工程高速上马，对遏制污染扩大起到了至关重要的作用。但一个不争的事实是，大量的投资并未达到相应的环境效益，污染治理设

施建了不少而能稳定达标运行的不多。以脱硫工程为例，近两年我国建设的脱硫工程装机容量是很多发达国家十几年的总量，在大量快速建设的情况下，工程隐患突显，已引起业内专家担忧。

在各种技术手段中，国家对污染控制技术引导和适当干预，是运用技术手段的主要方面。实践证明，环境污染控制技术的发展不可能仅仅依靠市场等原动力，因为污染控制的技术自发应用并不能直接为企业带来经济效益，相反会增加成本降低企业的市场竞争力，这就是所谓的环境保护内部不经济性。因此，污染控制技术的发展动力必须来自政府的法规要求，但政府制订法规标准的依据是适当的污染控制技术。同时，污染的治理、环境产业的发展也主要来自于政府的管理要求，环保产业不是一个纯粹的市场经济。为了解开“鸡”和“蛋”的死结，必须采取政府推动和引导的策略，调动社会力量发展污染控制技术。这就需要系统设计一套符合我国当前和今后一定时期内的环境保护形势和市场发展阶段规律的比较有效的技术管理体系。

二、借鉴国外先进经验推动我国环境技术管理工程实施

(一)发达国家的环境技术管理经验

国内外的实践告诉我们，环境技术管理体系是实现环境保护目标的重要支撑，是联系经济——环境——社会发展的纽带。建立与完善环境技术管理体系，是实现历史性转变的必然选择。

发达国家十分重视环境技术管理在环境保护工作中的重要作用。例如，美国于20世纪70年代提出的针对现有污染源和非常规污染物的控制技术管理体系，日后被欧盟乃至国际上所广泛采用，并通过立法加以明确。

美国环境保护局通过针对不同的行业制定不同的技术指南，并以此为基础再颁布各自相应的排放限值指令(排放标准)，从而实现对污染物排放的有效控制。在美国《清洁水法》中规定，对于直接排放的常规污染物执行以现行最佳控制技术(BPT)、最佳常规污染物控制技术(BCT)为基础的排放限值；对于毒性污染物，执行以最佳经济可行技术(BAT)、现有最佳示范技术(BADT)为基础的新排放源执行标准(NSPS)。目前，美国环境保护局已经建立起了50多个不同行业的技术指南，作为制定污染排放限值标准和环境管理的技术支持文件。

1996年，欧盟在综合污染防治(IP－PC)指令96/61/CE中提出了建立最佳可用技术体系要求，并着手由欧盟委员会工作小组和各成员国共同起草BAT参考文件(技术指南)，从1999年开始用于新建污染防治设施，并规定到2007年所有现存设施都应达到其要求，届时大约会有6万个设施采用BAT技术。

此外，为促进环境技术的发展，美国、加拿大和日本等国的环境部门先后建立实施了环境技术评估制度(ETV)。通过对环境新技术的验证评估，引导企业采用先进、高效、经济的新技术。我国要实现“十一五”环境保护目标，必须对污染源实施全面管理，保证其长期、稳定、可靠达标排放，而不是环保检查时、执法行动时的“一时达标”。要实现真正意义上的达标排放，必须借鉴国外先进经验，全面实施以建设环境技术管理体系为核心、以实现环境保护目标为目的的国家环境技术管理工程。

(二)我国环境技术管理体系的构成

参照美国和欧盟的经验，结合我国环境保护的实际，确定我国环境技术管理体系的作用和定位是:为环境管理服务，为环境污染防治全过程中的各个环节提供技术支持，对环境管理者、污染治理企业进行技术指导，从技术上保证环境保护目标的实现。

环境技术管理体系的构成应从环境污染防治全过程对技术支撑的需求分析入手。我国的环境污染防治是以《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物环境污染防治法》、《噪声污染防治法》、《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》等为主要依据，主要制度与管理手段有:环境影响评价、“三同时”建设、污染物达标排放、总量控制等。

从污染防治全过程分析可知，要实现环境污染防治的目标，需要制订:污染防治最佳可行技术导则、污染防治技术政策、污染治理工艺技术规范、重点污染源治理工程技术规范、污染治理设施验收、运行管理技术规范，对污染防治的全过程进行技术指导。这些必须以先进的、成熟的、可靠的技术为依据，也必须有一个科学的技术评估系统和技术示范与推广系统予以保证。因此，国家环境技术管理体系应由污染防治最佳可行技术导则、技术评估系统、技术示范系统、污染防治技术政策、环境工程技术规范和环境技术发展报告构成。

(三)实施环境技术管理工程的指导思想、目标和任务

我国实施环境技术管理工程的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，适应环境保护工作历史性转变，健全环境管理体系。以解决环境管理制度实施中的技术支撑问题、提高环境管理有效性为目标，建立以污染防治技术政策、最佳可行技术导则、技术评估和技术示范与推广为核心内容的国家环境技术管理体系，为污染源稳定达标排放、污染物总量削减和环境保护目标的实现提供可靠的技术保障。

主要建设目标为：到2019年，制订与《国家环境保护“十一五”规划》确定的重点任务、重点行业和重点工程配套的最佳可行技术导则、技术政策和工程技术规范等；加强与环境技术管理体系相关的基础研究，初步建成与社会主义市场经济相应适应的环境技术评估、示范和推广机制，使环境技术管理成为国家环境管理体系的重要组成部分。到2020年，基本建成以污染防治技术政策、最佳可行技术导则、技术评估和技术示范与推广为核

心内容的国家环境技术管理体系。

为了实现以上目标，需要完成以下主要任务：一是建设国家环境技术管理体系基本框架。二是构建污染防治最佳可行技术体系，对全社会污染控制给予技术指导。三是建立科学的环境技术评估系统，包括最佳可行技术评估、新技术与引进技术评估等。四是建立国家环境技术示范与推广体系，促进环境技术进步、发展和成果转化。五是完善污染防治技术政策体系，针对污染严重行业提出的全过程控制污染的技术原则和技术路线。六是制定环境工程技术规范，包括清洁生产技术规范和环境工程技术规范等。七是编制发布环境技术发展报告书，引导环境技术和环保产业的发展，为国务院有关部门制订相关技术、经济政策提供依据。