三江源生态保护中需要处理好的几个重要关系

作者：才让太

来源：《农村-农业-农民·下半月》 2019年第7期

三江源国家级自然保护区是我国最大的自然保护区,生态地位极其重要。党的十八大以来,青海省结合实际,提出了“一优两高”的发展战略,把生态文明建设提高到前所未有的高度。三江源生态文明建设也经历了由点到面、由低到高、由摸索经验到遵循规律、由量变到质变的发展历程,生态保护的成效十分显著,保护建设发展共同推进的格局初步形成。

三江源生态文明建设是一项复杂的系统工程,也是一项长期的战略任务。笔者认为,在实践过程中必须处理好政府与农牧民、禁牧与利用、现实与长远、保护与建设、传统与现代、中央与地方、政府与市场、国家公园内外、保持中国特色与借鉴国际经验的关系及其连带问题。基于玉树州在三江源生态文明建设的实践,笔者提出了解决问题的相应措施和可能方向,为更好地开展三江源生态文明建设提供一些新的方法路径。

发挥党委政府主导作用与农牧民主体作用的关系

党委政府在生态文明建设中起主导作用,特别是像玉树州这样一个经济发展水平较低、社会和市场力量发育滞后的地区更是如此。合理的职能界定和权责分工十分关键和必要。自然资源资产所有权确权与管理、生态红线划定、生态法治体系建立、重大规划制定落位、基础设施配套完善、补偿体系建立、公共服务供给、产业政策制定及落实、良好社会秩序建立等,这些工作都带有制度性、政策性、全局性,是党委政府职责所系,必须切实承担起来。

作为生态区活动主体的农牧民,不能只是被动的接受者,也应该发挥积极的能动作用,如承担生态巡护巡查的职能,开展种植养殖结构的调整,实施种草种树灭鼠等工程,保护野生动植物种群,开展垃圾的减量及回收,参与生态设施的运营维护等。这些职能经过培训和组织,完全可以由农牧民承担并从中受益。只有把群众的主体地位确立起来、积极性创造性调动起来,形成长远的利益同盟,生态文明建设才会激发出不懈的动力和无限的活力。

草原禁牧减畜与适度科学利用的关系

经过漫长的自然演进,草原和牲畜已经是三江源生态圈中不可分割的重要生态链条,草离不了畜、畜不能没有草。笔者认为,要因地制宜,将适度适时禁牧、季节性禁牧、划区轮牧、适时转场轮牧、重点区域休牧等多种方式结合起来推广利用。政府引导并与群众建立约定,确定载畜量上线,严禁过牧超载。通过充分协商后达成共识,以村社为单位设定放牧和转场时限,拆除分割过细的围栏,对无畜户、弃牧户的草场制定合理流转和利益分配机制。实施畜种改良、畜群结构调整,培育绿色和有机产品,提高畜牧业效益。总之,要将适度适时休牧和科学利用草原资源有机结合起来,合理把握力度和节奏,使草原生态资源得到良性循环和永续使用。

农牧民现实利益与长远利益的关系

在三江源生态保护过程中,对农牧民的利益政策十分优惠,如禁牧减畜生态补偿、天然林和公益林补偿、生态公益岗位补助、草畜平衡补助等,已经在农牧民收入中占很大比重。尽管目前的补偿标准不是很高,但如果没有这些生态补偿政策,许多牧民特别是放弃畜牧业的群众生计是较难保障的。因此,随着国家对重要生态保护区财政转移支付的增加,还要逐步提高生态补偿标准,细化补偿办法,扩大纳入补偿的自然资源范围,增加牧民的政策性收入。

与此同时,对类似三江源这样的特殊区域,国家在教育、健康、能源、就业、社会保障等方面给予政策性支持,保障生态区群众的长远利益。如加大对民族教育的政策调整,扩大理工科教育,加强高中教育,提高本科升学率等;开展流域发达地区对源头区的社会公益性补偿;对农牧民地方病和传染病救治开展国家行动,培养本土医疗人才;对源头地区电力建设和经营方式给予差别化特殊政策;开展进城农牧民全覆盖技能培训和就业救助等。三江源地区农牧民是一个特殊的群体,即使绝对贫困现象消除之后,相对落后依然是必须长期面对的现实。因此,对眼下由于保护生态而影响的利益给予补偿,并不断完善补偿体系,实属必要,但还不够。笔者认为,要更加着眼于长远,帮助解决教育健康就业等困难,把增强源头地区农牧民特别是下一代融入现代文明的能力提上重要日程并规划落实,方为长远根本之计。

保护生态与改善基础设施的关系

三江源地域辽阔,很多地方属无人区,但保护区内大量牧民生产生活仍是客观现实。尽管实施了大批的生态移民,减轻了生态区人类活动压力,但大多数农牧民仍然离不开土地草场林区。因此,保护自然生态的同时,也要保证区域内的交通、电力、通信、水利和住房、必要的教育卫生等设施。笔者认为,只要有人类生活、只要具有生态环境教育体验功能和目的,基础设施特别是交通电力通信设施应规划建设到位。要做到科学严谨规划和高标准建设,避免因反复而造成资源浪费和环境破坏。

另外,基础设施的完善不仅对当地群众条件改善、扩展产业有益,而且对灾害处置、应急救援、巡查巡护等都会带来极大便利。在建设时,关键是有人区与无人区要区别对待,基础设施的技术路径选择上要慎重,基础设施作用的发挥要科学评估。对有的已建设基础设施,其历史使命已完成且对生态有影响的,如水坝、小型电站等,要有序退出。要按生态文明建设的新要求,并借鉴国际经验,对保护与建设划定法律边界,从法理和政策层面保障生态保护区群众享受基本的公共服务,改善生活质量,提升文明水平。

发挥传统理念价值与运用现代科技的关系

三江源地区之所以能留存一方净土,与长期的保护、独特的海拔气候与通达条件限制等有关,也与当地群众虔诚的信仰体系及其包含的人与自然共生观、平等观等朴素生态思想的影响有关。自觉保护、共生共存的主导思想,对三江源完整生态系统形成持久保护,至今仍然发挥着十分重要的作用。对于这种传统的、自觉的、持久的力量,要引导好、利用好、发挥好。

与此同时,现代科技特别是信息技术的发展,为保护三江源提供了广阔空间,在卫星遥感、土壤分析、气象水文、水土流失、污染控制、物种基因、人类活动影响等诸多领域开展技术攻关和运用,通过大数据对三江源生态指标进行系统科学的分析都需要逐步推进。应整合分散的科研力量开展重大科技攻关,加强国际交流合作,形成比较完备的三江源生态科学研究与成果运用转化体系,并通过长期开展对当地群众的技术培训,提高生态保护的效益和水平。

体现中央事权与发挥地方积极性的关系

三江源国家公园作为我国第一个国家公园试点,极具典型和标志意义。国家公园事权归中央,由国家公园管理局来履行,既体现了党中央、国务院的极端重视,又与发达国家管理模式接轨,有效避免了事权分散、多头管理、互相掣肘等弊端,为实现国家公园资源的科学永续利用和保护提供了法理基础。要从立法执法、履行资源所有权、制定和实施保护利用规划、基础设施建设、资金保障、科技支撑、人员编制等方面,充分体现中央政府事权,树立起国家公园的至高地位。

另一方面,由于还有大量牧民在此生活,群众的管理又必须由地方政府承担起来,群众的生产活动、相应的公共基础设施、定居点建设,教育医疗和社会保障等均由地方管理。中央事权和

地方事权如何划分界定,在实际操作中如何避免矛盾,关系国家公园的长远发展。最关键的是目标同向,即不论履行什么事权,都要以有利于国家公园科学管理和健康发展为唯一目标。公园内牧民的生产生活要围绕这一目标展开,牧民也要在公园发展过程中真正实现受益。要通过长期的教育和培训,使牧民转变传统生产生活方式,融入公园的环境教育和资源保护中,在服务业发展中增加收入、改善生活、摆脱贫困,使之成为永远不离开的国家公园守望者。

政府职能与市场作用之间的关系

在三江源生态文明建设中,政府要积极有为、主动进位,切实承担起主要责任。保护好玉树这块人间净土,是地方政府的首要职责,如果三江源生态受到损失或影响,其他发展又有什么意义呢?所以各级地方政府都要依法履职尽责,细化生态文明建设任务,特别是在确立自然资源资产产权、国土空间开发保护规划、完善生态补偿制度、健全生态治理体系、落实生态文明绩效考核、环境质量监管等方面,切实确立政府主责意识、主体地位、主导作用。

同时,要重视发挥市场的作用,特别是在环保产业、生态修复、环境治理、污水垃圾处理、生态环境教育、生态体验服务、碳排放交易、水权和排污权交易、生态绿色产品开发、金融支持等诸多方面引入市场机制。通过市场力量,弥补政府作用,使三江源生态保护和建设更加充满生机与活力。在此过程中,让农牧民群众有获得感,实现长期受益。

保护传统产业与促进产业升级的关系

三江源地区一切工作都要围绕生态文明建设开展,农牧民群众的生产生活也要围绕有利于生态保护与建设谋划,怎样实现生态保护与改善农牧民生活质量的双赢是一个重大课题。

畜牧业是当地牧民赖以生存的根本,放弃这一传统产业既不现实也不可能。因此,对传统畜牧业进行改造提升是不二选择。要通过减少牲畜总量、改良品种、加快周转、草场合理流转、联户经营、发展家庭牧场、扩大粮改饲、开发高端绿色有机品牌等多种行之有效的举措,提升畜牧业的比较效益,使三江源生态资源有效转化为高品质、稀缺性特色畜产品资源,增加牧民收入。充分利用当地传统手工业技艺,保护传承唐卡、藏医、歌舞、服饰等文化资源,培育市场主体,吸纳农牧民就业。要发挥当地的旅游优势,在控制强度的前提下,开展高端生态教育体验。通过精心谋划,积极探索,使传统产业得到保护传承和优化提升,新兴服务业健康发展,当地群众的生活质量得到改善,更加积极地参与生态文明建设,真正实现良性共赢发展。

科学处理国家公园内外部的关系

三江源国家公园跨玉树、果洛两州,公园所包括的12万平方公里区域,大多数为高海拔的荒野、湿地、高山、湖泊等,植被覆盖相对较差,景观相对比较单一,大部分无人区自然条件相当严酷,开展相应的生态教育体验活动极具风险和挑战性。而国家公园外围地区的澜沧江大峡谷、通天河大峡谷等地区,海拔低、易通达、植被条件好,有数万平方公里的天然林区,是生物多样性最集中的区域。但由于距离河流正源较远,除昂赛地质公园外均未能纳入三江源国家公园规划范围。笔者认为,在三江源国家公园试点成功的基础上,可以研究考虑对现有公园进行扩面,将玉树州境内长江、澜沧江流域代表性大峡谷地区纳入公园范围,采取同样的保护政策确实十分必要。

如果通过扩面,在现有的基础上形成一园多点的格局,就可以建成面积更大、景致最为壮观和最具特色的国家公园,缩小与国外国家公园建设的差距。客观地讲,在国家公园建设方面,西方发达国家在一百多年发展过程中也走过许多弯路,通过不断修正完善形成了完整的管理和保护模式。我们建设国家公园,首先要突出自己的特色,同时也要积极借鉴吸收国外的成功经验与做法,避免走他们走过的弯路,甚至在许多方面实现后来居上,都是有可能的。从而使国家公园更好地造福农牧民、造福地方、造福子孙后代,真正成为向世界展示美丽中国的窗口。

总之,三江源生态保护是一项十分复杂的系统工程,在认真总结实践经验的基础上,把握发展中的重大关系,对解决实践中的各种矛盾,进而为国家提供更多的优质生态产品,以满足人民日益增长的优美生态环境需要,开创具有中国特色的生态文明发展道路,建设人类命运共同体,都具有十分重要的意义。

(作者系青海省玉树藏族自治州州长)