谈重大事件对城市规划和发展的影响

谈重大事件对城市规划和发展的影响

A Brief Discussion on the Impact of Major Events on Urban Planning and Development

■ 展二鹏 ■ Zhan Erpeng

[摘 要] 围绕城市中心区的变迁与规划，研究重大事件的内在联系及其与城市发展的关系，分析影响重大事件发生及其效应的因素，以及城市规划在我国沿海地区城市空间结构变化与调整中的作用等，展开对城市化发展相关问题的讨论。

[关键词] 重大事件 城市发展 城市规划

[Abstract] In relation to the changes and planning of urban center, this article analyses the internal relations of the major events, their link with urban development, and the factors which affect the impact of these major events, in addition, by looking into the function of urban planning on the transformation and adjustment of urban spatial structure in the coast areas in China, it further discusses problems of urbanization.

[Key words] Major events, Urban development, Urban planning

一、对“重大事件”的一般认识

重大事件在广义上包括体制变迁、政策实施、内外战争、金融危机、罢工罢市、社会动乱、自然灾害、边境冲突、外交争端及重大环境生态事件、交通和生产事故等。在城市化发展进程中，重大事件往往对城市地区产生全面影响。改革开放以来，影响我国城市发展的重大事件很多。如深圳特区建立、香港回归和上海浦东开发、奥运会的举办、世博会和各类国家级或国际峰会筹备，物权法、城乡规划法等新法规的颁布实施，重大产业和基础设施项目建设，产业结构、消费市场、行政区划变化，人口、土地、环保、能源、财政、金融及产业政策调整等。重大事件是城市各方面因素长期作用的反映，包括社会经济、政治形势和理论思潮，城市体制及城市化发展及产业与重大建设项目等。显然，无论作为机遇还是挑战，重大事件都会对城市发展产生集中影响，甚至成为持久发展的动力因素，城市也必须对重大事件作出反应。

但人们对“重大事件”的认识往往存在误区：将并无内在力量的城市活动形式作为重大事件，却忽略了对城市生活和长远发展有重大影响的“小事情”；将应急的政策规定或规划对策作为重大事件，大谈“创新”，而忽略了自下而上、特别是社会弱势群体的长期诉求；把有市场效应的网络资讯或异常行为作为重大事件，而忽略了生存基本需求、日常生活质量、秩序和条件的结构性变化及其对城市的深刻影响；重视经济效益显著的项目建设，却忽视了有长远社会、环境效益的项目建设。我国城乡公共服务、基础设施配套建设的滞后以及持续加大的区域差别，证明了在市场背景下的快速城市化发展过程中，由于对城市发展内在基本规律的认知偏差，缺乏科学引导，已经出现结构性问题。

这些城市各层面的结构性问题或变化，既反映了重大事件的影响，其本身也不断成为新的重大事件。重大事件的发生似乎总表现出某种程度上的突发性、偶然性和戏剧性，其对城市发展的影响（或与城市发展的相互关系）却具有多层面的复合性、必然性，意义广泛而深远。重大事件往往涉及敏感、严肃、错综复杂的社会问题，需要长期观察和系统研究。和平时期与战争年代的重大事件，往往

具有不同的含义、条件和作用。由于边界条件的不确定，重大事件既成为城市发展和自主创新的重大机遇，也构成严峻的挑战。从城市化发展的阶段性看，重大事件必然导致城市社会经济发展基础方面的重大变化。以青岛为例，在一个多世纪的城市化发展过程中，经历了错综复杂的政治体制、经济结构、行政区划和城市形态的变迁，尤其是城市中心区的变迁或变迁规划，集中反映了重大事件与城市发展的内在联系，以及作为重大事件的城市规划对城市发展的深远影响，并为研究我国沿海地区城市空间结构的变迁和城市规划策略提供了重要参考。二、青岛：作为“重大事件”的城市中心区变迁及其与城市发展的内在连续性

青岛的城市中心区（行政中心或商业中心）在历史上曾有过三次重要的变迁或变迁规划，即1910年规划（向北，靠近大港）、1935年规划（继续向北，在芙蓉山与台东镇之间），以及1992年以来的东部开发（向东，在浮山湾畔及周边地带）。其中，1910年的规划由德国殖民地政府编制，因第一次世界大战期间的日德战争未能完整实施；1935年的规划由民国政府编制，因抗日战争爆发未能实施；而1992年启动的东部开发得以全面实施，其规模和范围远远超过最初的规划，使城市功能、产业布局、空间结构和人口分布发生重大变化，明显改变了青岛的城市形态，并对经济社会发展产生了重大和深远的影响，青岛的“东部开发”也因此成为近年来国内外城市规划与开发建设研究的典例。但从城市地区及其空间的长远发展来看，“东部开发”还没有跨过“门槛”，其战略局限性已逐渐显露。在此意义上，2002年提出的“西移战略”及2008年以来推进实施的“环湾保护、拥湾发展”战略，尽管背景条件不同，却都是对“东部开发”的结构性调整，是有深远影响的重大事件。

作为城市发展特定阶段经济社会基本特点与发展要求的集中体现，重大事件会直接影响城市规划，并根据当时、当地的条件，具有不同的意义和效应，形成空间发展、城市管理和制度建设的里程碑。如青岛1910年规划调整的根本原因，是日俄战争后的国际形势，中心城区“欧华分治”的管理体

作者单位：青岛市规划局（青岛 · 266071）收稿日期：2009-12-019

1 上海浦东沿江整体景观

制和“港城分离”的空间结构，已不能适应辛亥革命时期的社会变化和人口剧增，也严重制约了殖民地的经济发展；1935年规划、20世纪30年代的城市中心区变迁及大规模建设，主要与当时的“新国家建设”和“模范城市运动”及二战前的国际政治形势直接有关；1992年后的东部开发与改革开放时期的经济社会发展， 特别是土地市场和城市体制的改革密切相关，体现了经济社会快速转型时期的政策性干预，集中反映了促进城区均衡发展和提高土地资源效益的共同需求。

在城市规划框架内，重大事件的效应具有多元性、复合性及长期导向性。城市中心区是集中反映重大事件对城市发展综合影响的关键区域，它的迁移受到各方面因素的影响，也必然对城市发展各方面，特别是功能布局和空间结构产生重大影响。在城市中心区的调整中，作为重大事件的城市规划，对城市发展有长期和不可替代的作用。规划决策能否顺利实施的关键在于能否根据既定目标和动态变化，适时地作出正确、有效的选择，并不断调整完善城市规划框架。这反映了城市化发展的必然要求和不同发展阶段之间的内在联系，体现了重大事件与城市发展的内在连续性，也使重大事件成为引导、验证城市持续发展的重要标志。

仍以青岛为例，首先，尽管1910年、1935年规划的城市中心区变迁都因战乱未能实施，但1910年规划对第一次日占时期的“市街扩张规划”（港口和商业中心周边地区开发、纺织工业区形成）、1935年规划对第二次日占时期的“母市规划”（大港外围地区作为新火车站和商业中心区），均产生了重要影响，也得到不同程度的实施。再者，尽管1910年、1935年规划与1992年“东部开发”的社会经济条件、城市化发展基础有本质差别，但从规划本身对城市功能布局、空间结构变化的作用看，仍存在必然的内在联系。青岛城市化过程中长达近百年的城市中心偏离及对胶州湾东岸铁路沿线用地的大规模工业开发建设，导致严重的“南北差别”和社会空间分隔，使“东部开发”成为阶段性的“必然选择”。最后，“东部开发”作为当时城市发展的动力，固然获得了巨大成功，但从青岛的城市地理、资源条件和区域发展要求来看，却未能根本解决城市

发展的空间资源及相应的产业、交通、供应等问题。向西，还是向北“环湾保护，拥湾发展”战略的提出，对于青岛跨世纪的城市空间结构问题，作了符合青岛及山东半岛大城市总体发展目标的回答。三、重大事件效应的“差异性”及其主要影响因素

从城市中心区变迁及其对城市发展和规划的影响上看，重大事件的效应必然要受到当时、当地条件的支持或约束。首先，重大事件在相同城市的不同历史时期，受当时的社会经济条件、政治形势、理论思潮及城市体制和城市化发展方面因素的影响，会产生不同效应。例如，同样是城市中心区变迁，作为德国殖民地城市的青岛，其规划和建设直属德国海军部，1910年的规划选址必然有很大局限；1929年后青岛成为民国政府统治下的“特别市”，有相对优越的财政基础和行政地位，城市规划作出了更适应“大青岛”发展的选择；1992年，青岛作为沿海开放重要城市和副省级计划单列市，城市化发展加速，新的城市地位促使城市发展和制度变革，也赋予其相应的政治、经济条件。与此同时，城市总体规划修编、行政区划调整以及产业经济发展和重大建设项目，也都发挥了重要的协同、引导作用。如果说，1910年、1935年青岛城市中心区的迁移规划，主要是港口贸易和工业化发展建设要求，那么支持1992年“东部开发”的主要因素，不仅是城市空间拓展以及旧城改造和大规模住宅建设的需要，更重要的是产业结构调整、经济技术开发区建设及城乡经济转型和新兴产业（家电、金融、房地产）的迅猛发展。

再从相同历史时期的不同城市看，1910年规划是以青岛作为德国殖民地城市所面临的城市发展问题为主要依据，提出了包括人口、空间、土地管理制度在内的一系列规划调整。类似的规划调整在1905年日本占领后的大连也曾发生，制度上虽然不如青岛明确和完整，却获得了连续的实施。1935年规划可与同时期的上海、天津规划相比较（均受到同时期大连城市规划影响），都具有非同寻常的政治背景，并直接受到“新国家建设”思潮和欧美城市规划理论的影响，但只有大连的规划基于特殊的殖民

地条件而得以全面实施，形成了比较完整的城市框架。而1992年青岛的“东部开发”，在当时的国内并没有相同概念、尺度和模式的参照，是从邓小平同志南方视察和上海浦东开发获得重要启示，以此迈出了有历史意义的一步，取得了巨大成功。2000年广州战略规划以来，国内许多大城市都开展了城市中心区迁移、空间拓展及相关规划和开发模式的战略研究，其中有的规划已开始实施。从规划对城市功能布局、空间结构变化及经济社会发展的影响看，虽然具有相同的动机和实际要求，却面临着不同的挑战和问题、不同的背景和社会经济条件以及不同的城市化发展基础。

综上所述，重大事件效应的“差异性”，集中反映了城市化过程的复杂性，并严重影响规划实施的连续性，导致城市布局和空间形态的显著差异。尤其是在城市层面上，重大事件发生及其延续过程中各种利益集团竞争的附加影响，及行政区划（机构）调整和城市领导的相应变迁，都会直接影响规划的决策和实施，使偶然事件的特殊作用加大。由于城市政府和领导在重大事件过程中的重要作用，使政府换届本身就成为非常敏感的重大事件，也往往会成为重大事件效应变化的重要节点，甚至是“拐点”。四、对重大事件及其效应的拓展认识

城市政府或政策的特殊作用，反映了我国经济社会转型、城市化加速发展阶段的利益多元化及政府与市场的关系问题。由于法制建设仍不够完善，重大事件的效应会受到社会文化生态的更大影响，使政策和规划可能被作为“垄断性资源”，直接参与对社会经济运行的控制与引导。因此，重大事件往往会形成政府、市场、专家、社会和媒体的“博弈”，且重大事件产生的根源越深、体制方面的背景越大，与城市发展的内在关联就越强，其影响也越深远、越混合。另外，重大事件效应在体制、政策、管理、技术等不同层面的传递，会在特定条件下转换、抵消，也会发生共振、扩张或增强，甚至牵动引发新的重大事件。某些行业性的重大事件会产生全局性影响，而全局性的重大事件又往往会对某些行业产生更集聚的影响。如自然灾害和重大安全事故，会影响改变城市防灾体系、基础设施的规划建

10城市建筑|主题专栏|URBANISM AND ARCHITECTURE|FEATURE-THEME

设标准和监管机制；汽车工业、轨道交通和高速铁路的发展，正在迅速改变区域和城市发展的基本关系及相关空间概念和规划原理；区域规划、区划调整及相应的机构改革，会直接影响城市地区的财政税收、资源管理和各项经济建设等。

国内外不少专家和学者，习惯用“中国特色”来分析甚至概括评价现阶段我国城市规划与发展的基本特点，并以重大事件及其效应为例，加大了经济体制、行政干预在城市规划与发展决策中的权重。实际上，类似的“重大事件”及其效应在国外城市同样发生、也同样重要。值得关注的是欧美国家大城市地区、有近代殖民地背景条件的沿海城市、在后殖民地时代强行进入市场经济体制的新兴国家（如南亚、拉美地区）大城市，以及“冷战”后经济社会发生巨变的东欧国家大城市。应该指出的是，与发达国家相比，重大事件在发展中国家或地区的城市化发展初级阶段，往往具有更加直接、显著甚至爆发的效应；城市化发展相同阶段的问题（包括重大事件）可能具有更多的相似性，由于各国经济基础条件和社会文化背景不同，必然会采取不同的策略、方法和模式，也会有不同的结果、经验和教训。

由于我国前所未有的城市化发展速度和规模，使重大事件在影响或带动城市发展的同时，也会出现不同层面、不同程度的误导，甚至会在实施过程中发生整体“异化”。正如青岛东部开发、上海浦东开发一样，广州、哈尔滨、天津等城市的空间发展战略实施，都曾经或依然面临资源、环境、产业、交通、管理等方面的挑战，也存在与城市持续发展密切相关的亟需研究解决的重大问题（功能布局、城市交通、基础设施、行政区划等）。事物的发生和变化总是受到内在因素和外部条件的共同作用，只要有确定的内在必然性，一旦外部条件成熟，似乎已经过去的“重大事件”，又会产生巨大的效应。人们会在不同时期，想起和引述那些作为故事、辞典和教科书的“重大事件”，研究它们的条件、特征和意义，作为对新事物进行评价的参照，或直接作为技术论证的依据。坚持协调可持续发展，维护公众利益，应是城市决策者和规划师最重要的信念，是富有社会责任感的职业精神。城市的健康发展，需要更加开放、协调并不断完善的理论体系、规划思想和制度设计。

所以，城市决策者和规划师应该用哲学的观点，理解和正确对待重大事件。要能“大而化之”、举重若轻、适当超越，坚持信念和原则，不随波逐流、顺水推舟，促进谐调发展；要有足够的敏锐性，见微知著、叶落知秋，在变化中认识事物的内在规律，把握时机、走向和趋势，积极化解矛盾，引导合理发展；要善于“小题大做”，洞察事物发展的必然性，从点滴做起，坚持不懈，完善机制，确保实现长远目标；要善于学习，开拓思想境界，史地经文与现代科技并重，能触类旁通、举一反三，充分发挥重

大事件的积极效应，带动全面发展；要加强系统研究与评价，建立应对重大事件的政策、法规体系和管理机制，有效控制风险，引导科学发展。改革开放三十年，我国发达地区的城市日益现代化，管理也更加成熟，但发展模式仍需调整。不应把发展过程中的正常现象或城市生活的普通内容当作重大事件，也无须期待甚至制造所谓“重大事件”来引导或刺激城市发展。城市应按自身的发展规律作出应有的选择。城市需要活力，也需要更多的平和与均衡，这样才能更加协调的可持续发展。

五、思考：从重大事件看新时期我国大城市的规划与发展

城市规划是城市建设与空间结构调整的重要依据，并能强化重大事件对城市发展的连续性影响。透过重大事件及其与青岛城市规划与发展的相互关系，反思新时期我国沿海地区大城市的规划与发展，有几点认识：

其一，对1910年、1935年和1992年青岛城市中心区三次变迁（或变迁规划）内在连续性的研究，对于青岛新时期的城市发展，特别是“环湾保护，拥湾发展”战略的深入研究和全面推进，有重要的参考意义。应该认真思考的是如果说城市规划具有内在连续性，为什么在1990年前后会选择向东拓展？同样，近年来沿海地区，特别是所谓“经济洼地”区域若干大城市以战略规划为依据引导启动的功能布局、城市空间结构调整，也会在青岛城市中心区的变迁及其与城市发展的相互作用中得到有益的启发。

其二，与城市中心区变迁密切相关的，以改善社会低收入家庭和劳工阶层生活环境为主要目标的大规模旧城改造，虽然使局部生活环境条件明显改善，却几乎总是有计划（或有规划）地使城市社会低收入家庭和劳工阶层长期或继续在旧商业区、老工业区、铁路沿线和城市边缘区聚居，造成了城区发展的严重不均衡。这反映出城市功能布局、居住区规划建设的政策连续性及其对城市社会空间分隔的深远影响，值得反思、研究并作出策略性调整。对于正在进行大规模棚户区改造的许多内地城市，应具有特别重要的借鉴意义。

其三，城市规划与发展会体现当时当地的自然环境和经济社会基本条件，并受到重大事件的影响——重大规划本身就是对城市发展最有长远影响的重大事件。正如“环湾保护，拥湾发展”战略，生态环保、节能减排、城市安全均是规划师必须面对的、影响城市长远发展的重大事件。实践证明，并非一切都是可以规划的，更不是一切都会按规划实现的，也不是一切都按规划实现就是好的。城市化发展中的问题，特别是涉及资源、生态、文化保护时，只有通过更加符合自然和经济规律的发展，才能逐渐解决和完善。城市决策者和规划师要认识、

把握好这个基本规律，才能在重大事件中正确定位，积极地适应发展，发挥应有的作用。

总之，规划师会提出、讨论和不断面临城市化发展中的新问题，却永远不能彻底回答和完全解决所有问题。正如对待城市发展的所有需求一样，对重大事件及其与城市发展相互关系或作用的把握，需要规划师有相应的良知、敏感性、基本素质和社会责任感，需要在技术、文化上体现更多的地域性，需要更多理解、也能被理解的真规划。基本的需求依然是人与自然的和谐，根本的变化依然是人的发展需求及人类与自然关系的变化。规划正是要满足基本需求，适应根本变化。仇保兴副部长在2009年城市规划科学研究会报告的结束语应该给我们很深的启示：“做符合当地条件的规划，是规划师的良心和责任所在”。 邹德慈院士的总结提示也很精辟：“规划的灵魂在于从实际地点的实际情况出发，做实际的规划”。从这个意义上讲，真实的规划，小却有用，虽小也大；虚假的规划，大而无当，虽大也小。重大事件及其对城市发展影响的大小，取决于其内在必然性、相关要素在时间过程中的变化，而永远存在和真正有意义的始终是城市生活和生活在那里的人，所有的人。■

本文根据作者在2008年中国城市规划年会（大连）自由论坛的发言提纲整理完成。论坛主题为“重大事件：机遇和创新”，由同济大学吴志强教授主持；感谢英国剑桥大学土地经济系哲学硕士Z. Mina女士对本文提出的建议。

参考文献

1 青岛市民政局编志办公室．青岛民政志．北京：新华出版社，1995

2 青岛市城市总体规划（1984年～2000年）（批准实施）

3 青岛市城市总体规划（1995年～2010年）（批准实施）

4 王新文主编．名家谈规划．北京：中国建筑工业出版社，2009

5 Zhan Erpeng. Entstehung, Wandlung und Sanierung der Huettenviertel in Qingdao （Tsingtau） -Siedlungsbau und Veraenderungen der Stadtstruktur als soziales Problem in den Kuestenstaeten der VR Chinas, Berlin: Logos Verlag，2002（展二鹏．青岛城市棚户区的形成、变迁与改造——中国沿海城市的空间结构变化与社会住宅建设．柏林：逻辑出版社，2002）

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