关于建筑央企ppp项目运营管理问题的分析及对策

经济与社会发展研究关于建筑央企PPP项目运营管理问题的分析及对策中铁一局集团有限公司 王治平

摘要：2014年国家大力推广PPP模式开始，经过五年的发展，截至2019年底，全国成交落地11093个项目，总投资16.35万亿元，按照建设期3年计算，2014年、2015年、2016年成交的3141个项目，48638万亿元的PPP项目已进入运营期，后续还将持续增加。进入运营期，项目公司作为PPP项目的法人主体，通过对项目公共产品的运营服务，提供达到公众满意度、公共服务质量及满足政府绩效考核标准的运营服务，绩效考核结果是社会资本方取得项目回报的依据，因此，PPP项目的运营管理对社会资本方（建筑央企）至关重要。关键词：PPP项目；运营管理；问题；对策

2014年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）规定，社会资本方负责PPP项目的设计、建设、运营、维护等工作，但未明确绩效考核结果与建设成本挂钩，只是与运营维护成本关联；《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92号文要求无运营内容的PPP项目清理出财政部PPP项目管理库，而且建设成本、运营维护成本与绩效考核挂钩，明确至少建设成本的30%与绩效考核挂钩；《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金〔2019〕10号文要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”，国家通过这些政策的发布，改变社会资本方，特别是社会资本方的主要参与者建筑央企“重建设、轻运营”的观念，如果不重视PPP项目运营管理，将势必影响建筑央企收回建设成本、运营维护成本及收益等，因此，重视运营管理、做好运营管理，对于社会资本方（建筑央企）至关重要。

一、建筑央企PPP项目运营管理面临的问题

的影响，PPP项目大部分采用表外运作的模式，为参股股东，对表外项目管理，存在制度障碍，而且，如果对PPP项目公司管理过于细致，被第三方审计机构认定为表内项目，存在推高企业资产负债率的风险；产业基金控股PPP项目，采用“明股实债”“小股大债”的形式，获取固定回报，无能力，也不愿意负责项目公司的运营管理；政府方出资代表负责政府出资部分、监督项目的实施、协助社会资本方从政府部门获得PPP项目所需所有批复文件，但不负责项目运营管理，因此，项目公司各股东对运营管理不重视，同时，项目公司股东包括设计院、建筑央企、产业基金（财务投资人）、政府出资代表、运营公司、材料设备公司等，股东数量较多，利益诉求不一致，协调难度大，运营期间，运营管理困难。

（三）建筑央企运营管理专业人才短缺建筑央企PPP项目的人员多为营销、报价、财务、法律、施工等转岗而来，精通融资经营又熟悉项目投资、法律、PPP合同、运营管理、运营维护的专业人才较少，通过高校招聘相关专业人才，缺乏实践经验，短期内无法形成战斗力，通过社会招聘专业对口、经验丰富管理、技术人才，存在薪酬、文化融合问题，这些单一措施都难以根本解决建筑央企运营管理专业人才短缺问题。

（四）建筑央企运营管理专业化程度低建筑施工企业在铁路、公路、城轨、市政、房建等领域成绩斐然，特别是施工、融资、履约能力强，信誉好，管理水平高，项目施工的成本、进度、质量、安全文明、合同等管理到位。但进入运营期，PPP项目运营内容包括市政道路、综合管廊、海绵城市、学校、医院、停车场、养老、高铁站综合体、酒店、公寓、写字楼等，运营业态繁杂，运营管理机构设置、运营对象的标准制定、制度建设及管理模式等对大部份建筑央企为第一次，而且缺乏运营管理经验和运营维护能力。

目前，部分建筑央企已意识到运营管理重要性，开始关注运营，重视运营，提升自身运营维护能力，但运营管理专业化程度的建设，非一日之功，短期难以提供公众满意的运营服务，将影响政府付费或可行缺口补助的支付，因此，提升运营管理专业化程度，为建筑央企迫切需要解决的问题。

二、建筑央企PPP项目运营管理有关问题的对策

（一）完善运营管理制度体系

建筑央企应编制运营管理办法、生产运营管理办法、资产管理办法、设施设备管理办法、财务管理办法、运营维护操作手册、PPP项目绩效考核管理办法、评价管理办法等管理制度，建立运营管理体系，明确各层级职责分工、清晰运营管理内容、强化监督考核体系，提高运营管理效率、降低运营管理成本，满足政府绩效考核标准。

（二）对于建筑央企PPP项目大部分采用表外运作模式，坚持表外项目表内管理的原则

建筑央企应摒弃重建设、轻运营的理念，坚持表外项目表内管理的原则，加强管理，主要措施：

一是加强与建筑央企年度财务决算的第三方审计机构沟通，表外项目表内管理，但采取的措施不能对PPP项目公司构成实质性控股，导致建筑央企负债规模增加，推高资产负债率。

二是坚持PPP项目运营管理月报制度，及时掌握每个PPP项目公司运营服务的公众满意度、公共服务质量及政府对PPP项目的绩效考核结果、政府付费或可行性缺口补助、使用者付费及运营维护费支付情况等，发现问题，及时纠正。

三是编制PPP项目绩效考核管理办法，使建筑央企派驻PPP项目公司管理人员的工

（一）建筑央企运营管理制度体系不健全目前，许多建筑央企对于运营管理制度体系没有深入研究分析，运营管理机构设置、人员招聘、运营维护标准、运营方案、运营风险的控制、运营维护成本的控制、政府的绩效考核等问题仍处于学习、探索阶段，相关制度也无法建立，因此，导致各层级对于PPP项目运营管理的职责不清、运行效率低，严重影响公众满意度和政府绩效考核。

（二）建筑央企PPP项目大部分采用表外运作模式，同时项目公司股东多，难以协调，运营管理困难

建筑央企受制于资产负债率、融资规模·120·

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训，改变他们传统施工思维，提升综合运营服务能力。

二是通过社会公开招聘急需的运营管理专业人员，解决短期人才紧缺问题。引进具有丰富经验的投融资、运营管理人员，以点带面，培养一批懂施工、会运营管理的人才。

三是通过高校招聘和定向委培相结合解决长期人才缺乏问题。通过高校招聘投融资、法律、运营管理专业的本科生、硕士生、博士生，同时，与大专院校合作，定向为建筑央企培养市政道路、综合管廊、海绵城市、学校、医院、养老、高铁站综合体、酒店、公寓、写字楼等的运营维护专业技术人员，为PPP项目运营管理储备管理、技术人才。

（五）通过成立专业运营公司、合资运营公司，解决建筑央企运营管理专业化程度低的问题

建筑央企根据PPP项目数量、区域、特许经营领域、行业发展前景，结合自身能力和资源，解决建筑央企运营管理专业化程度低的问题。

一是对于特许经营领域及发展前景好的运营服务行业，如：收费公路、城市轨道、水务环保、综合管廊等，建筑央企应成立专业运营公司，通过内部资产重组、选拔内部优秀管理人才结合市场招聘、市场薪酬，探索混合所有制，增强自身技术能力，提升运营维护核心技术，形成一整套国家、行业运营维护技术标准体系，形成相对垄断，将专业运营公司打造成设计、投融资、建设、运营管理、设备制造一体化的综合运营服务商，从根本上解决建筑央企运营管理的专业化问题，提升公共服务

水平，降低投资及运营维护成本，提高建筑央企参与PPP项目核心竞争力。

二是对于建筑央企参与的PPP项目地域分散、当地已有专业维护公司，而且该公司具有地方政府背景，应与地方专业维护公司成立合资公司，解决建筑央企专业化程度低的问题，建筑央企管理规范、融资能力强、成本受控，但运营管理经验少、专业技术人员短缺；地方专业维护公司运营管理经验丰富、专业技术人员多，但管理粗放、运营维护成本居高不下、创新意识差，双方成立市政道路、停车场、公寓、写字楼等合资运营公司，充分发挥双方优势，取长补短，借用地方专业维护公司经验总结，快速锻炼培养一批建筑央企的运营维护团队，同时与地方企业合作，增加地方就业和税收，利于与地方政府的沟通交流，对后续开拓市场极为有利。

三、结束语

资奖金与PPP项目的公众满意度、公共服务质量及政府对PPP项目的绩效考核结果等指标挂钩，充分调动派驻管理人员的主观能动性，提高运营服务质量。

四是是充分利用建筑央企集团管理规范、管理水平高的特点，PPP项目公司股东会的议题，经过建筑央企集团各部门评审后，股东代表才能出具正式意见。

五对进入运营期的PPP项目全部开展过程评价和后评价。通过PPP项目运营管理实施过程、实施结果及其影响程度进行全面调查研究和全面系统分析回顾，分析原因，总结经验教训，提出对策建议，对PPP项目的运营管理、运营风险和经济效益等方面进行全面的评价。

（三）通过规范法人治理，建立议事规则，解决项目公司股东多，运营管理协调难的问题建立由股东会、董事会、监事会、经理层组成的项目公司法人治理结构，做到各司其责、相互监督，并依据《公司法》《公司章程》，PPP协议等，编制股东会、董事会、监事会、经理层的议事规则，细化职责、权限，减少各股东的分歧，通过制度明确各方的责权利，保障法人治理结构的有效运转。

（四）采取多措并举的办法，解决建筑央企运营管理专业人才缺乏的问题

PPP项目运营管理和运营维护技术人才的需求具有门类多、专业性强、时间紧的特点，主要措施一是内部选拔一批施工技术、投融资、运营管理基础扎实及敬业的员工，通过聘请第三方培训机构、咨询机构、高校，进行突击培

建筑央企只有重视PPP项目运营管理，完善运营管制度体系，坚持表外项目表内管理的原则，多措并举解决人才问题，持续提升运营管理专业化程度，提供公众满意的高质量运营服务，才能收回成本和收益，实现PPP项目的社会经济效益目标，同时，PPP项目运营管理的做大做强做优，将助推企业转型升级，补齐短板促发展，完善企业产业链条，成为建筑央企新的利润增长点。

参考文献

[1]《2019年中国PPP市场年报》来源:明数数据,发布时间:2020-01-05.[2]钱涛.片区开发PPP项目中政府性基金安排合规性研究[D].合肥:安徽大学,2019.(上接第102页)

（三）加强管理团队合作意识

行政管理工作是一项系统性的工程，因此在加强行政管理工作的过程当中，并不能够一味地依赖单一的行政管理主体，需要的是行政管理各方的共同努力，加强行政管理执行力就需要全员参与共同来进行行政管理工作。针对部分高校行政管理方面存在的粗放性问题，需要向精细化的行政管理方法逐步转变，要倡导人人参与，人人都能够参与到行政管理的相关活动当中来。首先应当要不断地促进高校领导的思想观念的转变，要提高对于行政管理执行力的重视程度，在思想上起到带头作用，建立起相关的校内监督平台体系，对于行政管理工作要予以高度的支持，同时应当要深入到基层，与基层的工作者了解情况，相互交心。除

此之外，行政管理工作者也需要不断地改变自身的传统观念，在进行行政管理工作的过程当中，不仅要从自身做起，严于律己，同时也需要与相关的行政管理工作者展开有效的沟通，在相互合作当中共同推进行政管理工作的有效进行，当团队当中的其他成员遇到困难的时候，也应当要积极的施以援手。团队建设水平的不断提高是提升高校行政管理执行力的重要因素，整个行政管理队伍团结一心能够更好的面对更多的行政管理问题，也能够提高行政管理的执行效果与执行深度。

四、结束语

[3]

队，同时也需要在开展行政管理工作的过程当中，倡导合作式的工作方法，帮助行政管理工作者更好的处理工作当中的难题，提升高校的行政管理水平。

参考文献

[1]梁煜.高校行政管理执行力的提升路径研究[J].福建茶叶,2019(9):25.[2]梅素娟.新形势下高校行政管理人员执行力提升路径研究[J].教育信息化论坛,2019(3):96.[3]李鑫.新形势下高校行政管理人员执行力提升路径研究[J].产业与科技论坛,2019(19):277.[4]连慧白.新形势下行政管理人员执行力提升路径研究--以民办高校为例[J].人力资源管理,2018(3):120.·121·

在高校不断的提高行政管理执行力的过程当中，不仅仅需要从高校层面不断完善，也需要加强对于行政管理工作者的培育力度。不仅要树立起科学的理念，打造起一支高效的团