提高监管有效性

提高监管有效性增强监管执行力

２００７年，银监会根据银行业发展的新形势、新挑战和新要求，继续开展银行业监管有效性评估，大力加强监管法制建设和能力建设，不断增强监管的执行力，努力提高银行业监管的权威性、专业性和有效性。（一）持续有效的监管评估

为推进我国银行业监管能力建设，逐步缩小与国际监管标准的差距，实现与国际监管良好做法的接轨，银监会建立每两年一次对照《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）的自我评估制度。继２００３年、２００５年两次评估后，２００７年，银监会开展第三次《核心原则》的自我评估工作。这次评估是对照巴塞尔委员会２００６年１０月发布的新版《核心原则》进行的首次评估，为我国参加国际货币基金组织和世界银行的“金融部门评估规划（ＦＳＡＰ）”奠定基础（见专栏８）。专栏8：新版《核心原则》《核心原则》是银行业监管的国际标准。新版《核心原则》共25条，包括目标、独立性、权力、透明度和合作（原则1），发照和结构（原则2至5），审慎监管及要求（原则6至18），持续监管手段（原则19-21），会计处理与信息披露（原则22），监管当局的纠正及整改权力（原则23），并表监管和跨境监管（原则24至25）等七部分内容，基本上涵盖银行业监管的各个方面。新版《核心原则》变化主要体现在以下方面：一是增加全面风险管理、流动性风险、银行账户利率风险和操作风险管理相应原则，突出风险管理；二是增加对监管当局透明度、治理结构和问责制的相关标准，对监管当局的自身管理水平提出更高的要求；三是强调监管当局要具备对单家银行、银行集团和整个银行体系的分析能力，突出有效运用现场检查和非现场监管作为持续监管的两大手段的重要性。新版《核心原则》丰富了有效银行业监管的内涵，在一定程度上也提高了《核心原则》的达标难度。银监会作为非巴塞尔委员会成员国代表，自始至终参与新版《核心原则》的修订工作，在国际标准的制定过程中发挥积极的作用。第三次自我评估结果反映出我国银行业监管在以下方面取得明显成效：一是审慎银行业监管法规框架初步建立，为促进银行业审慎经营，提高风险管理能力，创造有利于竞争和创新的制度环境提供保障；二是市场准入政策日趋规范透明，改进了银行业市场准入管理方式和程序；三是非现场监管开始发挥重要作用，初步建立起以非现场监管为主导，非现场监管和现场检查适当分离又有效衔接的新监管体系；四是跨境监管合作和信息交流得以加强，信息交换机制逐步做实；五是初步建立专业化人才的培养与激励机制。与此同时，自我评估表明我们在以下方面还需进一步完善：一是完善监管治理机制，提高监管部门之间合作和协调的有效性；二是完善审慎规章制度框架，对行政审批事项进行科学设限；三是完善风险监管方式方法和技术手段，建立健全并表监管框架；四是完善及时有效的风险纠正与处置体系。50CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

（二）银行业监管法制与环境建设

完善的监管法规框架是审慎有效银行业监管的基础。２００７年，银监会继续秉持依法行政理念，在改进法律工作机制，改善监管法制环境，推进依法监管等方面取得了较突出的工作成效。１．　　落实新型法律工作机制　为解决监管规则制定主体内部多元化、制定权力分散的问题，提高监管规则的内部一致性、协调性、系统性和操作性，银监会于２００６年２月开始实施《法律工作规定》，率先在国务院部委序列中启动新型工作机制。２００７年，银监会采取各项措施，努力落实这些工作机制，具体包括法律审查机制、法规评价机制、法律咨询机制、处罚审查机制、清理编纂机制。为落实上述五项机制，解决银行业法制建设中的突出问题，推动银行业依法监管，２００７年，银监会采取有力措施，狠抓立法、清理、汇编、规划、评估工作，取得了初步成效。（１）监管立法工作继续加强银行业监管立法工作，根据行业发展变化，制定、修改了一批规章、规范性文件，解决了银行业及其监管发展的现实需求。其中，制定规章８件，修改规章５件，颁布规范性文件６２件（详见附录三）。（２）法规清理工作２００６年开始，组织全系统力量，集中进行银行业法规清理。２００７年，对涉及银行业监管的５４１件规章、规范性文件进行了全面、深入清理；根据清理结果，制定、修改、废止一批监管规章和规范性文件。同时，通过清理，新制定规章、规范性文件５件，修改６件，废止５９件，决定不再适用１０１件。（３）法规汇编工作为增强法规的透明度与执行力，使监管者、被监管者以及社会公众，充分了解监管制度内容，提高依法监管、依法经营的意识和水平，在法规清理成果的基础上，银监会对在监管实践中有效适用的银行业监管法律、法规、规章和规范性文件进行汇编，完成《中国银行业监管法规汇编》，全面收录各类银行业监管相关法规文件近３００件，特别是囊括了银监会成立以来制定的全部３２件规章以及最主要的１３０余件规范性文件，并在此基础上形成银行业监管法规的电子文本库。CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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（４）立法规划工作由于种种原因，现有法律体系还无法满足银行业监管发展的现实需求，和国际监管标准相比还存在一定差距，突出表现在：存在立法空白、体系不统一、规则之间不协调、重复规则与过时规则偏多、部分规则缺乏操作性与前瞻性、审慎性经营规则模糊不清、规则透明度有待提高等。这要求我国银行业立法工作需要进一步提高前瞻性、规划性、系统性、针对性与操作性。２００７年，银监会加大银行业立法规划的工作力度，形成立法规划工作草案，取得阶段性工作成果（见专栏９）。专栏9：立法规划加强银行业立法规划是加强我国银行业法制建设，进一步促进我国银行业改革、开放和发展的重要手段。通过制定科学的立法规划，理清银行业法律体系的内部逻辑，分阶段构建层次清晰、内容完整、体系统一、开放透明的银行业法律体系。立法规划遵循依法、可行性、重点突出与科学合理四个原则，按照逐步推进方法，确定未来银行业监管立法的短期目标、中期目标和长期目标。立法规划短期目标是制定银行业监管实践急需的审慎监管法规，解决银行业监管“有法可依”的问题。立法规划中期目标是着力加强银行业金融机构的风险监管，建立完整统一的审慎监管规则体系，使银行业金融机构适应全面开放的大环境，防范金融风险，安全稳健运行得到充分保障。立法规划长期目标是为银行业金融机构提供公平的竞争环境和完善的市场基础制度，确保银行业金融机构的安全稳健运行，提高我国金融市场的国际竞争力。2007年，银监会制定立法规划草案，其中包括短期（二年以内）、中期（二年至五年）、长期（五年以上）三个层次的立法项目。内容上包涵了综合性管理规定立法、市场准入和监管立法、审慎经营规则立法、跨境银行业监管立法、风险处置和市场退出立法、监管行为规范立法等六个方面的立法项目。（５）法规后评估工作２００７年，银监会切实落实法规后评估机制，并做出有益尝试。对２００３年出台的《汽车金融公司管理办法》的执行情况进行跟踪和后评价，根据实际发展需要，启动对该办法的修改工作，拓宽汽车金融公司融资渠道，增加业务品种，为促进汽车金融公司发展提供更有利的制度环境。通过对《贷款风险分类指引》及其他监管文件的评估，结合小企业贷款服务的特别要求，制定专门针对小企业的统计制度和《小企业贷款风险分类办法（试行）》。进行类似评估并做出及时修改和调整的规章制度还包括：《金融许可证管理办法》、《商业银行资本充足率管理办法》、《关于进一步调整商业银行代客境外理财业务境外投资有关规定的通知》等。２．　　规范监管执法行为银监会成立以来，一直重视银行业监管执法工作，通过制定《行政处罚办法》、《行政许可实施程序规定》、《现场检查规程》等规章、规范性文件，加强规范执法行为，杜绝违法执法与不当执法，保障相关监52CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

管相对人的合法权利。２００７年，为进一步规范执法，增强监管权威，实现有效监管，银监会修改《行政处罚办法》、《现场检查规程》，制定《移送涉嫌犯罪案件工作规定》等规则。这些工作，有利于监管规范化、程序化和公开化建设，对推进依法监管产生了积极作用。３．　　加强银行业法制宣教，深入开展普法工作２００７年，银监会加强银行业法制的宣传、培训与教育工作，以提高全行业知法、用法、守法意识和水平。在制定规章、规范性文件后，立即公布相关新闻稿，进行法规释疑答疑，同时，还举办各类法律知识宣教班，加强法律知识和依法监管意识的培训工作。例如，召开全系统政策法规培训会议，对监管人员进行依法监管、合规监管培训；邀请专家学者开办讲座，对《物权法》、《企业破产法》等新法进行解读，增强监管人员对新法的理解和运用。此外，各派出机构也不断加大法制宣传工作力度，通过法律知识竞赛、培训等形式，加强法律法规知识学习，提高依法监管水平。４．　　推动并参与国家立法，改善监管宏观法制环境２００７年，银监会立足监管实践，积极推动并参与国家立法，为银行业监管营造了良好的宏观法制环境。推动并参与《物权法》、《反垄断法》、《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》、《行政复议法实施条例》、《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》等法律法规的制定、修改工作，认真负责地提交了立法建议、意见和草案。CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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（三）监管方式方法

１．　　市场准入银监会对银行业金融机构实行审慎的市场准入监管。对拟设银行机构的所有权结构、股东资格、资金来源、董事会整体素质、高级管理人员资格、内部管控制度、财务信息等进行严格审查和评估；在审查外国银行设立分行或附属行的申请时，事先与母国银行监管当局沟通征得其同意。银监会依法有权拒绝不符合标准或信息不充分的申请，有权对提供虚假信息的银行机构实施制裁直至吊销执照。已设银行业机构转让股权、变更高管人员和业务范围，以及进行大笔收购或投资，均需获得银监会批准或向银监会报告。在对银行变更业务范围和对外股权投资进行审批时，银监会通过设立明确的行政许可制度对审查标准进行规范，审查原则和审查标准的核心是银行业机构的经营状况和管控能力等。２００７年，银监会为引导和鼓励金融创新，继续积极针对审批环节实施一系列改革举措，按照《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》，及时研究并调整相关准入政策，进一步简化准入审批程序，取消电子银行业务、银行借记卡业务、社保基金和企业年金托管业务、保证类理财产品等１６个行政审批项目，同时将农村商业银行、农村合作银行的设立（开业）以及农村信用社开办银行卡业务等审批权限下放至派出机构（详见附录三）。２００７年，银监会机关共办理各类行政许可事项１，２９４件（中资金融机构７０１件，外资金融机构５９３件），其中涉及机构设立、变更和终止审核事项５２１件（中资金融机构３８２件，外资金融机构１３９件），业务审核事项３０７件（中资金融机构１３３件，外资金融机构１７４件），董事和高级管理人员的任职资格审核事项４６６件（中资金融机构１８６件，外资金融机构２８０件）。２．　　持续有效的非现场监管和现场检查体系２００７年，银监会以建立“主监管员”和“主查员”制度为契机，进一步加强非现场监管信息及各类综合信息的运用，深化以风险为本的非现场监管体系的建设，加强非现场监管对现场检查的指导，根据机构业务风险状况和区域经济差异科学合理地安排现场检查项目，实现非现场监管和现场监管有效联动。同时，进一步探索与现代商业银行发展相适应的现场检查流程和体系，不断提高现场检查的针对性和有效性。（１）非现场监管一是法人机构非现场监管信息系统于２００７年１月正式运行，共采集非现场监管信息系统有序推进。各类银行业金融机构上报的基础报表、特色报表５０余万张，系统生成汇总、分析报表约６０万张（见专栏１０）。二是分支机构非现场监管信息系统于１１月份投入试运行，２００８年１月正式运行。三是客户风险监测预警系统于２００７年１月全面升级，在扩大客户风险信息监测范围、体现企业间的关联风险、体现大额授信行业风险等方面发挥了重要作用。四是积极推动各部门第二期的数据集市系统开发项目。54CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

专栏10：非现场监管报表体系简介《非现场监管报表指标体系》是非现场监管信息系统的一项核心内容，指标体系涵盖银行业金融机构的财务状况、信用风险、市场风险、流动性风险和资本充足率等多方面内容，并表范围包括境内、法人和合并报表三个口径。具体报表种类及名称如下：种 类资产负债表基本财务报表损益表新业务表 *报 表 名 称资产负债表及其附注各项资产减值准备情况表利润表利润分配表衍生产品交易业务情况表个人理财业务统计表贷款质量五级分类情况表贷款及资产质量贷款质量迁徙情况表抵债资产账龄情况表最大十家关注类贷款情况表信用风险风险集中情况最大十家次级贷款情况表最大十家可疑类贷款情况表最大十家损失类贷款情况表最大十家集团客户授信情况表最大二十家关联方关联交易情况表信用风险银行卡银行卡业务情况表流动性期限缺口统计表流动性风险流动性风险流动性风险监测表最大十家存款客户情况表最大十家金融机构同业拆入情况表有价证券及投资情况表市场风险操作风险资本充足其他利率风险及市场风险统计表案件情况资本充足情况表小企业授信外汇风险敞口情况表利率重新定价风险情况表案件情况统计表资本充足率汇总表表内加权风险资产情况表表外加权风险资产情况表小企业授信情况统计表*　注：新业务表从２００８年开始报送。一是按照《非现场监管指引（试行）》的有关要求，明确一套完整初步实现非现场监管的流程再造。的非现场监管流程，包括制定监管计划、收集监管信息、日常监管分析、风险评估、现场检查立项、监管评级和后续监管七个阶段，并按照非现场监管流程调整组织机构及职责分工，基本确立以法人机构监管为核心的主监管员制度。二是实行属地监管和联动监管，进一步扩大属地监管机构的范围，梳理负责属地监管的派出机构的权限和职责，抓紧建设相关的监管信息交流平台。CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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一是加大非现场走访不断完善日常的非现场监管工作。频度和信息收集力度。二是改进银行业资产负债比例管理的考核指标及有关规定，加强对银行业金融机构的风险水平、风险迁徒和抵补情况进行监测、分析和评估。三是强化以风险为本的监测分析，确定重点监管机构和重点监管领域，提升风险点的预警和评估能力。２００７年５月２２日，朱李美仪顾问参加银监会信息科技人员能力拓展培训并讲课。一是统一对银行业金融机构法人使全面开展监管评级。用“骆驼﹢”（ＣＡＭＥＬＳ＋）评级，开展同质同类比较分析，有针对性地采取监管措施，将监管评级的最终结果与市场准入政策、监管资源分配等密切挂钩，落实分类监管，健全市场化的正向激励机制。二是在充分吸收商业银行监管评级标准的基础上，针对农村信用社实际，制定专门的评级方法，首次对农村合作金融机构进行监管评级。三是统一对商业银行分支机构风险评估标准，并率先在股份制商业银行的分支机构中试行。一是在定期与被监管对象书面交换监管意见的基础上，专完善审慎会谈、三方会谈和风险提示制度。门与董事会、高管层和监事会成员进行会谈。二是建立与被监管对象、外部审计师之间的三方会谈机制。三是改进窗口指导和风险提示机制，对银行贷款增速、“两高一资”行业贷款、房地产贷款、资本市场融资、次级债及境外投资等业务进行窗口指导，并有针对性地对潜在风险较大的商业银行进行诫勉谈话。一是动态跟踪各类贷款的迁徙率变化，严密监测贷款偏离度，密切关注同质探索建立风险预警体系。同类机构不良贷款余额和比率的变化，强化风险分析和预警能力。二是在总结各国监管当局银行风险预警实践经验的基础上，对风险早期预警系统设计思路、预警系统体系框架与运作流程等主要问题进行深入系统的研究，形成银行风险早期预警综合系统方案初步框架。一是进一步健全贷款集中度、关联交易和零售违约风险的监控制度，提高非现场监控深度和广度。特别是加强对企业集团客户重大风险的监控，改进违约信息在银行业金融机构的共享方式。二是建立与银监会及其派出机构工作人员开展日常工作。56CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

信贷集中相适应的大额不良贷款监管制度，对单户贷款余额超过５，０００万元且不良率超过５０％的大客户贷款实行逐户监控。（２）　现场检查２００７年，银监会为进一步提高现场检查有效性，着重从科学立项、严格程序、狠抓整改、创新手段、队伍建设等环节抓好检查工作，努力构建持续、有效的现场检查体系。２００７年，银监会及其派出机构共派出检查组１４，９３１次，检查工作量累计１，２７９，５０６人天，检查金融机构７．９２万家，比上年增加１万个，检查业务金额１．４万亿元。２００７年，随着非现场监管信息系统正式运行，现场检查的立项计划科学合理地安排现场检查项目。更多的开始依据非现场监管结果，按照高风险高密度检查、低风险低密度检查的原则，最终确定现场检查的重点机构、重点地区和重点业务，并按照立项，合理安排检查任务和配置资源，提升现场检查“准确制导”和“精确打击”的能力（见专栏１１）。一是在现场检查程序方面，尝试　“风险为本”的现场检查，结合规范和完善现场检查程序和方法。关键业务开展查前调查，了解和评估被查机构的风险管理体系和内部控制状况。二是按照《中国银行业监督管理委员会现场检查规程》，要求检查人员在检查准备、检查实施、检查报告、检查处理和检查档案整理等各个环节规范操作，检查组组长和主查人对现场检查的合规性负全责。三是尝试引入现场检查分析和管理软件，提高现场检查的针对性和检查信息交流的及时性。针对现场检查中发现的各种问题，一方面要求被查机构必须依照内部管理加大现场检查处罚力度。制度对有关责任人实施经济和行政处罚，处罚结果报银监会备案；另一方面严格对被查机构的违规行为进行行政处罚，包括暂停业务、行政罚款等，有效地促进被查机构的整改工作。注重对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况进行后加强对整改效果的持续跟踪和后评价。续的跟踪检查，对整改效果进行后评价，狠抓问题整改落实。通过持续跟踪和后评价，对每次现场检查的信息进行深入挖掘和充分利用，大大提升整改效果。随着被查机构业务范围和产品拓展，现场检查范围逐步由传统业务检查范围拓展到创新业务领域。加大。２００７年，银监会除对法人机构公司治理、内部控制、信贷资产质量等仍作为重点检查内容外，还对有关机构的信息科技风险、市场风险、风险处置、新业务等进行专项检查。CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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专栏11：2007年重大现场检查项目2007年度实施的重大现场检查活动包括：1. 对大型商业银行的现场检查（1）对五家大型银行大额不良贷款现场检查。（2）对五家大型银行对公存款账户和票据业务风险全面排查。（3）对五家大型银行分支机构常规现场检查。（4）对工商银行部分分支机构关注类贷款、投资类业务、法兰克福分行现场检查。（5）对农业银行银行承兑汇票业务、涉外企业授信业务、内部控制情况现场检查。（6）对中国银行市场风险、操作风险、个人理财业务、纽约分行现场检查。（7）对中国建设银行内部审计独立性和有效性检查。（8）对中国建银投资有限公司实施后续跟踪检查。（9）对交通银行贷款五级分类及偏离度、市场风险现场检查。2. 对中小商业银行的现场检查（1）对华夏银行风险管理和内控状况全面现场检查。（2）对民生银行公司治理及关联交易现场调查。（3）对兴业银行的信用风险检查。（4）对广东发展银行存在重大风险的贷款项目专项现场检查。（5）对沈阳市商业银行的现场核查工作。（6）对吉林市商业银行、长春市商业银行、辽源城市信用社和河北省邯郸市城市信用社专项现场检查。（7）对徽商银行落实宏观调控情况现场检查。（8）对中信银行、北京银行等机构2006年度信息科技风险工作巡查。 3. 对政策性银行、邮政储蓄银行和资产管理公司的现场检查（1）对国开行贷款及表外业务现场检查。（2）对农业发展银行商业性业务现场检查。（3）对农业发展银行低风险业务专项检查。（4）对进出口银行表内业务现场检查。（5）对进出口银行外国政府转贷款业务专项检查。（6）对邮政储蓄银行操作风险及案件专项治理情况专项检查。（7）对邮政储蓄银行资金运用及小额质押贷款情况专项检查。（8）对资产管理公司部分办事处内部控制和整改落实情况现场检查。4. 对农村合作金融机构的现场检查（1）对农村信用社贷款风险分类偏离度现场检查。（2）对18省农村信用社不良贷款现场检查。（3）对14省农村信用社新增贷款投向及合规性现场检查。（4）对农村信用社案件专项治理（包括千万元以上大要案、票据业务、假借冒名贷款、债券风险） 现场检查。58CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

（5）对12省农村信用社利润真实性现场检查。（6）对科技信息风险现场检查。

（7）对农村商业银行、农村合作银行资本充足率及拨备现场检查。（8）对农村商业银行、农村合作银行贷款分类偏离度现场检查。（9）对农村商业银行、农村合作银行新放贷款专项现场检查。（10）对农村商业银行、农村合作银行债券投资现场检查。（11）开展农村合作金融机构流动性风险压力测试。

5. 对非银行金融机构的现场检查

（1）对45家信托公司的全面检查或专项检查，其中全面检查8家，专项检查37家。（2）对36家企业集团财务公司开展现场检查。

（3）对东风标致雪铁龙汽车金融公司、戴姆勒-克莱斯勒汽车金融公司全面检查，对丰田汽车金融公司后续检查，对大众、沃尔沃汽车金融公司异地业务专项现场检查。

6. 对外资银行业金融机构的现场检查（1）对花旗银行（中国）全面现场检查。

（2）对首批四家申请转制银行的模拟财务报表及增资计划现场核查。

（3）对31家外资银行的相关分行进行了14次全面现场检查，43次专项检查（涉及信贷管理、理财业务、中间业务、计算信息系统、市场风险、操作风险、内控、合规、内审、业务外包等）。

整合现场检查人力资源，在现场检查中统一调度监管资源，银监会系探索现场检查组织管理新方式。统内进行联动现场检查，提高现场检查的有效性。２００７年，现场检查系统的开发项目完成了前期准备工作，银监会将在２００８年积极开发现场检查系统。集中力量完成现场检查系统的开发，积极运用信息科技手段，实现监管的全面信息化。专栏12：并表监管并表监管是指对银行集团在并表基础上的审慎监管，即在单一法人监管的基础上，对银行集团的资本、财务以及风险进行全面和持续的监管，以识别、计量、监控和评估银行集团的总体风险状况。目前，并表监管已经成为巴塞尔委员会以及各国监管当局最为关注的内容之一，并纳入到各国监管实践的基础设施建设重点议程，不断得到探索和完善。近年来，我国大型银行根据市场竞争需求不断深化改革，股权结构日益复杂，大型银行在境内外开始设立控股公司，同时实施兼并收购，综合经营趋势越来越明显。银行集团的内部往来、内部交易、业务合作将大大增加，集团内部不同行业交叉渗透以及风险传递的可能性逐渐增大，实施和加强并表监管已是势在必行。银监会成立以来高度重视并表监管问题，对并表监管的理论研究和政策制定进行了多方面的探索和尝试，2004年，印发《资本充足率管理办法》对商业银行资本充足率计算提出并表统计范围和具体要求；非现场监管报表体系也对合并报表报送的频率、指标、计算方法进行了规范。为防范银行集团的金融风险，规范和加强银行及其母子公司的并表监管。2007年，银监会起草《银行并表监管指引（征求意见稿）》（以下简称《指CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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引》）。《指引》在借鉴国际监管实践的同时，结合我国的并表监管实践，进一步丰富和完善了我国的并表监管体系。同时，《指引》把分散于各监管规定中的并表监管要求进行有效梳理和归纳，规范并表监管的统一要求，推进了监管能力和水平。

《指引》全面涵盖并表监管各个重要环节，明确并表监管的概念；遵循“以控制能力为主，兼顾风险相关性”的原则，确定并表监管范围；结合国际并表经验，针对资本充足率、大额风险暴露和内部交易等并表监管的要素，依据各要素的特点来规定监管指导要求，并就跨业、跨境风险以及监管措施等几个方面着重论述不同风险的并表监管要求。

３．　　市场退出与风险处置２００７年，银监会继续大力推进高风险城市商业银行风险处置督导工作、城市信用社风险处置工作和市场退出工作。通过政策联动和多方督导，城市商业银行、城市信用社整体风险状况明显改善。在相关地方政府的支持和帮助下，分别对６家城市商业银行、１３家城市信用社实施了不良资产置换和剥离，共处署各类不良资产１３９．３８亿元；通过因地制宜地加强政策指导，加大考核力度，银监会探索多种方式推进处置城市信用社的风险处置及停业整顿城市信用社市场退出工作，取得了明显成效。２００３至２００７年，共完成３６５家待处置城市信用社整顿工作，完成２８９家停业整顿社市场退出工作。农村信用社撤销工作进展顺利，有关地区高风险农村信用社撤销工作顺利平稳。经国务院批准，新疆哈密市四家农村信用社和甘肃临夏解放路农村信用社分别于６月４日和６月６日实施撤销，目前，两地个人债权的兑付工作基本结束，当地社会秩序稳定。针对邮政储蓄代办机构违规经营严重、案件频发的问题，组织开展全国性邮政储蓄代办机构清理。２００７年，共清理邮政储蓄代办机构２３个，清理代办储蓄存款余额５．２１亿元，清退代办人员６２人、外部营销人员５９３人，向邮储银行印发《关于邮政储蓄代办机构清理情况的通报》，有效规范邮储银行营销人员管理。采取有效处置措施，化解非银行金融机构风险，严肃市场纪律。２００７年，６家停业整顿信托公司风险处置取得新进展；８家高风险财务公司的处置工作取得突破，其中２家已完成重组；４家停业整顿金融租赁公司处置和重组工作取得突破性进展，其中２家已进入破产清算程序，１家已重组成功并恢复正常经营。60CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

（四）审慎监管行动

１．　　资本监管２００７年，银监会继续贯彻落实“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的科学监管理念，遵循“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足”的持续监管思路。加强功能性监管，强化监管执行力建设，对银行业金融机构继续实施以风险为本的审慎监管。（１）强化资本监管、督促商业银行建立完善的资本约束机制和资本补充渠道银监会严格资本充足率监管要求，督促银行业金融机构不断强化资本管理，加强银行董事会对资本管理的责任，调整资产结构，适度控制风险资产增长速度。修订《商业银行资本充足率管理办法》，将“混合资本债券”补充列入附属资本，　对金融机构持有的“可供出售金融资产”中债券的资本要求作出规范，　增加有关商业银行持有我国其他商业银行发行的图10：2007年主要商业银行资本补充来源分布图 9%10%47%混合资本债券和长期次级债务工具的风险权重比例的规定；根据国家会计准则体系的变化，就银行业金单位：百分比上市融资政府注资利润转增发行次级债融机构执行《企业会计准则》后计算资本充足率作出相关调整和规定。银监会支持银行业金融机构通过增资扩股、自我积累、改革重组、境内外上市、引进机构投资者、加大次级债发行规模等方式，扩宽资本筹集渠道，使资本充足水平得到明显提高（见图１０）。28%6%其他（２）致力于推动新资本协议在我国的实施工作２００７年２月，银监会印发《中国银行业实施新资本协议指导意见》（以下简称《指导意见》），结合我国银行业的发展状况，提出分阶段与资本监管国际标准接轨的构想，明确我国实施新资本协议的目标、原则、范围、方法、时间表及主要工作措施，计划从２０１０年底开始，首先在几家国际化程度较高的大型商业银行中实施新资本协议（见专栏１３）。与此同时，银监会以“第一支柱三大风险”为重点，开展专业贷款管理、抵押担保处理、风险暴露分类等专题调研，对操作风险资本要求进行测算。着手起草《银行账户风险暴露分类指引》、《内部评级体系监管指引》、《专业贷款资本计提指引》、《信用风险缓释处理指引》、《资产证券化资本计提指引》、《操作风险资本计提指引》等配套监管文件。督促中资银行从数据基础、内部评级体系和风险计量模型的开发、风险管理组织体系和流程重组、管理信息系统建设、文档化水平、人才储备和培养等方面开展新资本协议的实施工作，跟踪外资法人银行母行实施新协议的进展情况。目前，国内大型银行已取得阶段性成果，成立以主要负责人（董事长或行长）任组长的新资本协议实施工作领导小组，组建专门工作机构或确定牵头部门负责新资本协议实施工作，建立项目实施工作机制；聘请外部咨询机构，并在境外战略投资者的支持下，投入充足资源，根据《指导意见》的要求和新资本协62CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

议的规定，对风险治理框架、政策流程、数据基础、技术手段、ＩＴ系统进行全面差距分析和诊断，并在此基础上制定切合本行实际的新资本协议实施规划。专栏13：银监会推动新资本协议实施的主要进展《中国银行业实施新资本协议指导意见》（以下简称《指导意见》）明确了我国实施新资本协议的目标、原则、范围、方法、时间表及主要工作措施。1. 目标：通过实施新资本协议，借鉴先进风险管理理念和方法，促使商业银行改进风险计量手段，健全风险管理组织体系，全面提升风险管理能力，尽快缩小与国际先进银行的差距，增强我国商业银行的国际竞争力；同时完善商业银行资本监管制度，提高银行监管有效性，促进银行体系稳健运行和可持续发展。2. 原则：按照目前发展水平和外部环境，短期内我国银行业尚不具备全面实施新资本协议的条件，我国银行业实施新资本协议应坚持分类实施、分层推进、分步达标的原则。3. 范围：按照分类指导的原则，银监会将商业银行分为两大类，实施不同的资本监管制度。（1）新资本协议银行。在其他国家或地区（含香港、澳门等）设有业务活跃的经营性机构、国际业务占相当比重的大型商业银行应实施新资本协议。（2）其他商业银行。这类商业银行（含外国银行子行）可以自愿申请实施新资本协议；若不选择实施新资本协议，将继续执行现行资本监管规定。银监会将借鉴新资本协议的有关规定，对现行资本监管规定进行修订完善，供其他商业银行实施。4. 方法：商业银行应采取内部评级法计算信用风险资本要求，银监会鼓励商业银行实施高级内部评级法；商业银行应采取内部模型法计算市场风险的资本要求，如果届时商业银行未达到采取内部模型法的要求，可以采取标准法，但应制定向内部模型法的过渡方案； 商业银行应对操作风险计提资本。《指导意见》对新协议第二支柱和第三支柱也提出了明确的实施意见，包括商业银行应建立稳健的内部资本评级程序，应建立完善的信息披露政策等。5. 时间表：（1）银监会将于2008年底前，陆续发布有关新资本协议实施的监管规章、规则，修订现行资本监管规定，在业内征求意见。（2）银监会将于2009年进行定量影响测算，评估新资本协议实施对商业银行资本充足率的影响。（3）新资本协议银行自2010年底起开始实施新资本协议。如果届时不能达到银监会规定的最低要求，经批准可暂缓实施新资本协议，但不得迟于2013年底。（4）商业银行至少提前半年向银监会提出实施新资本协议的正式申请，经银监会批准后方可实施新资本协议。银监会自2010年初开始接受新资本协议银行的申请。（5）其他商业银行可以自2011年后提出实施新资本协议的申请，申请和批准程序与新资本协议银行相同。（6）其他商业银行自2010年底开始实施经修订后的资本监管规定。届时，若新资本协议银行尚未实施新资本协议，也将执行该资本监管规定。CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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２．　　风险为本的监管（１）公司治理银监会高度重视银行业金融机构的公司治理问题，将提升公司治理水平作为监管工作的重要内容和提高监管有效性的基础。银监会尤其强调董事会在公司治理中的核心地位，特别要求明确董事履职责任，提高董事履职能力。根据《国有商业银行公司治理及相关监管指引》，继续督促四家股改国有商业银行建立健全董事会会议制度，发挥监事会的内部监督功能，促进建立对高管层的授权管理，形成相互制衡、协调发展的管理机制；指导、推动四家股改国有商业银行与境内外机构投资者开展多载体、多路径、多方式的深入合作。继续督促中小商业银行建立健全公司治理规范运作的长效机制。选择有条件的中小银行开展首席官制度试点，督促中小商业银行推进流程银行建设，加快组织流程、业务流程和ＩＴ流程再造；督促中小银行进行准确的市场定位，制定清晰的发展战略；推动中小银行完善激励考核机制，加强科学长效的激励约束机制建设，审慎科学安排股权激励等措施；研究督促中小银行引进优质股东和优秀人才。进一步完善农信社法人治理结构和加强内部管理，提高公司治理水平。推进非银行金融机构公司治理改革。２００７年１月，印发《信托公司治理指引》，加强对股东行为的监管，并在修订的《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》中，加大对关联交易的监管力度，引入信托受益人大会制度，督促信托公司保障股东、受益人及其他利益相关者的合法权益，强化风险管理，完善激励与问责机制，提升公司治理成效。（２）内部控制银监会继续促进银行业金融机构建立健全内部控制。２００７年７月，印发《商业银行内部控制指引》，其他银行业金融机构参照执行。《指引》规定了内部控制的定义、目标和要求，将内部控制评价结果作为商业银行风险评估的重要内容和市场准入管理的重要依据，督促商业银行通过制定和实施一系列制度、程序和方法，建立对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。同时，通过开展市场风险、信用风险、内部审计和内部控制等现场检查，督促各类银行业金融机构根据自身业务特点，加快构建风险管理体系，加大对信用风险、市场风险等风险的评估、量化、监测力度，防范操作风险，建立合规风险管理机制，完善内部控制体系。３．　　信用风险监管信用风险是我国银行业最主要的风险类别，银监会成立以来一直高度重视对信用风险的监管。２００７年，银监会继续积极引导商业银行健全信用风险管理体系，完善贷款风险分类办法，加强对大额不良贷款的监管，持续监测不良资产变化趋势及不良贷款拨备覆盖情况，进一步完善银团贷款、节能减排授信、房地产信贷、小企业贷款和农村小额贷款业务授信机制。与此同时，银监会加强形势通报，辅导银行业金融机构防范信用风险。（１）不断完善不良贷款分类方法２００７年７月，银监会修订《贷款风险分类指导原则（试行）》，印发《贷款风险分类指引》，对贷款风险64CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

分类制度进行了全面的调整和完善。一是将制度适用范围扩大到农村合作银行和农村信用社；二是明确贷款风险分类应遵循的原则，强调贷款分类须遵循真实性、及时性、重要性、审慎性的原则，真实客观地反映贷款的风险状况；三是增加针对农户贷款和小企业贷款的分类方法——脱期法；四是增加贷款分类应考虑的因素，不仅要考虑贷款人的偿还能力，还应考虑贷款项目本身的风险。修订的《贷款风险分类指引》充分吸纳信用风险管理的新做法，更加符合我国银行业信贷风险管理的需要，更具备操作性和指导意义。同时，针对小企业贷款的特点，银监会印发《小企业贷款风险分类办法（试行）》，对科学评估小企业贷款质量、改善小企业金融服务具有重要意义。（２）加强对大客户信用风险的监管近年来，通过深化改革、强化监管，银行业资产质量持续改善，不良贷款持续“双降”。然而大客户大额不良贷款成为影响不良贷款“双降”的重要因素。２００７年，银监会修订《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》，强调银监会可以根据审慎监管要求，调低单个商业银行单一集团客户授信与资本余额的比例，强调对集团客户授信风险统计和分析，并视情进行通报。２００７年８月，银监会印发《关于加强大额不良贷款监管工作的通知》，综合运用非现场监管、现场检查、相关调查、责任追究和核销重组等措施，加强大额不良贷款风险防范和化解工作，从２００７年８月开始，银监会部署３６个银监局开展大额不良贷款现场检查，加大查处力度，使大量拖欠多年的不良贷款得以偿还，收效明显。（３）督促银行业金融机构改善信用风险管理银监会继续督促银行业金融机构提高信用风险管理能力。一方面，通过推动实施新资本协议，提高商业银行信用风险计量和化解能力；另一方面，通过发布有关监管规章，指导银行业金融机构信贷活动，提高风险管理能力。２００７年２月，印发《农村信用社不良资产监测和考核办法》，促进农村信用社完善信用风险管理制度；８月，印发《银团贷款业务指引》，促进和规范银团贷款业务，分散授信风险，提高信贷业务管理能力，改善信贷结构；１１月，印发《节能减排授信工作指导意见》，督促银行业金融机构把调整和优化信贷结构与国家经济结构调整紧密结合，有效防范信贷风险。另外，银监会还就房地产信贷、小企业贷款、农村小额贷款业务等制定和发布了相关监管文件。４．　　市场风险监管随着国际国内金融市场不断融合，利率、汇率市场化形成机制不断完善，我国银行业面临的市场风险正在显著上升。一是人民币升值增加了银行外汇资产发生汇兑损失的风险，二是存贷款利率及市场利率的变化频率和幅度加大，利率风险上升；三是国际金融市场变动对我国银行业的影响日益扩大。２００７年，银监会逐步加大市场风险的监管力度。（１）督促银行业金融机构加强市场风险管理基础设施建设督促各银行业金融机构贯彻落实《关于进一步加强商业银行市场风险管理工作的通知》，明确董事会和高管层在市场风险管理工作的首要职责，明确专门部门统一负责掌控全行总体市场风险状况，配备专业人员，明确划分银行账户和交易账户，建立市场风险管理体系的内控机制与审计机制，市场风险管理能力得到进一步的提高。CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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（２）建立银行业金融机构市场风险管理计量参考基准２００７年，银监会印发《关于建立银行业金融机构市场风险管理计量参考基准的通知》，积极推动形成人民币债券收益率曲线基本标准。《通知》要求银行业金融机构应关注资产价格波动、汇率变动、利率调整等市场变化，对银行业金融机构选用的收益率曲线的合理性、稳定性、可比性、应用范围等做出具体规定。《通知》的印发标志着我国银行业人民币交易业务市场风险管理计量参考基准的正式确立，为有效实施和落实各类市场风险管理措施和模型奠定了基础，显著提高了银行业金融机构市场风险管理水平。５．　　操作风险监管近年来，银行业操作风险逐渐暴露并成为影响银行业稳健运行的重大隐患。２００７年，银监会继续加强对操作风险的监管，尤其是加大了对信息科技风险和大要案的监管力度。（１）完善操作风险管理法规建设及日常监管２００７年５月，银监会印发《商业银行操作风险管理指引》，进一步加强商业银行的操作风险管理，推动商业银行制定操作风险管理战略和总体政策，完善各部门职能，落实操作风险职责，提升风险管理能力。《指引》的发布，有助于进一步完善银行业审慎监管的规章体系，提高监管的有效性，推进我国银行业监管标准与国际银行监管标准接轨。与此同时，银监会根据日常监管中发现的问题，及时向银行业金融机构发布风险提示。针对银行卡业务印发《关于加强银行卡发卡业务风险管理的通知》等一系列文件，针对电子银行业务印发《关于商业银行电话银行风险提示的通知》等，对相关风险提出了具体的监管要求。（２）信息科技风险监管全面启动２００７年，银监会继续督促商业银行落实信息科技风险管理责任制，扎实推进信息科技风险内部和外部审计工作。印发《关于做好网上银行风险管理和服务的通知》，首次对网上银行的身份认证管理提出统一的政策要求，建立电子银行风险管理制度。为确保２００８年奥运会期间支付安全和各项银行服务质量，银监会统筹安排，督促银行业金融机构加强信息系统专项检查和压力测试工作，确保满足奥运金融服务需求。信息科技风险监管工作的开展，使商业银行进一步提高了对信息科技风险管控工作的认识，商业银行正逐步将信息科技风险管控工作列入总体风险管理框架之中。（３）建立突发事件应急机制，妥善处置突发事件２００７年，银监会大力推进应急管理工作，建立银行业风险应急预案体系。全面落实《突发事件应对法》，制定工作责任制，加强考核，完善应急管理机制；建立较完整的应急平台和应急指挥体系，大幅度提高应急反应能力。银监会全系统共制定应急预案３７６个，实现“纵向到底，横向到边”的应急准备。左：２００７年８月２８日，福建银监局联合公安部门在莆田举行“福建银行业反抢劫应急实战演练”。中：２００７年１１月２３日，重庆银行业突发事件应急演练。右：２００７年９月２４日，山东银监局开展银行业应急预案演练。66CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

（４）继续加大案件专项治理工作２００７年，银监会继续把案件防控工作作为一项常规性和基础性任务。督促银行业金融机构落实案件专项治理１０个联动措施，并将有关措施细化到日常经营管理和业务操作中。对发生１００万元以上案件的银行，深入现场，开展现场督导跟踪工作。对发生案件的银行实行暂停机构业务准入，待对其整改成效评估达标后才予以“解禁”等联动监管措施。指导属地银监局和有关商业银行“举一反三”，开展案件查防工作，有效排查风险隐患，银行业金融机构案件防控形势较上年明显好转。２００７年，银行业金融机构发生的全部案件数量、百万元以上案件数量明显减少；涉案金额、风险金额大幅下降；成功堵截大案要案能力增强。银行业金融机构累计发生各类案件４４５件，降幅５８．４％；百万元以上案件１３１件，降幅５０．３％；全年银行业金融机构累计成功堵截百万元以上案件１６９件，增幅１９．９％；相应挽回案件资金损失１６．４亿元，增幅２４％。案防工作完成“双降２０％”的预期目标，案件治理工作取得明显成效。专栏14：治理商业贿赂2007年，银监会持续推进银行业治理商业贿赂工作，取得新的成效。一是召开银行业商业贿赂案件查处情况和典型案件通报会，向媒体通报银行业金融机构10起商业贿赂案件。二是采取自我评估、重点核查和抽查方式，全面布置开展银行业不正当交易行为自查自纠检查评估工作，检查面达39％。三是加大案件线索排查和案件查处工作，深入排查贿赂案件27件，重点核查信访举报件47件。四是开展政策研究，召开银行业反不正当交易行为政策研讨会，并组织起草银行业反不正当交易行为若干禁止性规定。五是抓紧自查自纠和信访核查中发现问题的整改。就商业银行电子设备和软件采购过程中存在问题的整改做出部署，督促实施。六是做好代理保险、代理基金业务和市场诚信体系建设等问题的调查研究，督促完善代理保险、代理基金业务相关规章制度，研究建立防治商业贿赂长效机制。截至2007年底，银行业金融机构自查自纠不正当交易问题1,296个，涉案人员705人；受理相关信访举报件4,028件；查处商业贿赂案件106件，涉案金额1,382万元，涉案人员112人。２月１２日，杜俭同志主持召开会议，研究２００７年案件治理工作目标落实问题。６．　　流动性风险监管　２００７年，受资产价格持续上涨和存款准备金率频繁上调的影响，银行存款短期化、活期化和贷款长期化加剧，银行业金融机构流动性风险进一步增加。一些经营状况欠佳和主动负债能力较弱的中小银行，在出现流动性紧张时，需要通过同业拆借、债券回购等方式，支付高额成本从货币市场融入资金来补充流动性缺口。大型银行资金头寸波动也明显增强。由于历史原因，大部分银行缺乏在经济周期不同阶段管理流动性的经验，管理技术也较为落后，多数中小商业银行没有进行过流动性压力测试，银行业金融机构，尤其是中小银行的流动性管理面临挑战。２００７年，银监会高度关注在全社会总体流动性充沛的情况下，银行业金融机构从流动性过剩向流动性紧张的转变，对银行业金融机构的整体流动性水平、不同类别机构的流动性水平和单个机构的流动性水平进行密切分类监测，通过定期的经济金融形势通报会和非现场监测报告，及时向银行业金融机构提出CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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风险警示。同时，督促银行业金融机构、尤其是商业银行定期进行压力测试，综合考察流动性风险。２００７年１２月２７日，银监会印发《商业银行压力测试指引》，要求商业银行开展流动性风险压力测试，并在压力测试的基础上，制定风险管理预案，提前做好安排和计划。目前，银监会正在抓紧建立统一的流动性风险监管框架。专栏15：创新业务的功能监管银监会成立以来，实施功能监管的理念逐步清晰：对市场风险和衍生产品开展专业化的监督检查，对电子银行业务进行专业测试评估，对资产证券化、银行代理基金和保险业务进行专业风险提示，并将功能监管意见融合到日常监管活动中有效发挥功能监管与机构监管的合力，提高矩阵式监管的协调性和一致性。2007年，银监会积极引领和扎实推进银行业金融创新，同时注重防范创新风险，进一步探索创新业务的功能监管模式，创新监管能力逐步增强，监管有效性不断提高。1. 正确引导商业银行树立创新主体意识，履行社会责任。在金融创新服务过程中充分维护金融消费者和投资者的权益是商业银行应尽的社会责任和义务。银监会要求商业银行向客户准确、公平、无误导地进行信息披露，充分揭示与创新产品和服务有关的权利、义务和风险；为客户提供专业、客观和公平的意见，确保提供给客户的金融产品符合其真实的需求；建立有效的受理客户投诉渠道和处理机制，妥善解决与客户之间的纠纷，切实履行社会责任。2. 推动银行业金融创新长效机制建设，促进金融创新的稳定和可持续性。督促银行业金融机构加强内部管理体系建设，促进商业银行董事会和高级管理层，保障创新战略决策的科学性，积极推动商业银行在战略决策和客户细分、工作流程优化、后台系统支持以及与创新风险相匹配的内控管理系统等方面的建设，探索建立适应金融创新特点的一系列管理体系，整合内部资源，调动各方面的创新积极性，形成持续的创新力和竞争力。3. 灵活调整监管政策,着力促进跨境监管协作,推动商业银行代客境外理财业务取得良好发展。根据商业银行对扩大代客境外投资范围提出的新需求，综合考虑我国宏观经济形势和代客境外投资收益等因素，2007年5月，银监会适时调整商业银行代客境外理财业务监管政策，印发《关于调整商业银行代客境外理财业务境外投资范围的通知》，将境外投资范围从固定收益类产品扩大到股票和基金等非固定收益类产品。此项政策调整对于推动该项业务发展起到了转折性作用，为商业银行代客境外理财业务开辟更为广阔的发展空间，对提高商业银行国际资本组合投资和风险管控能力提供实践机会。同时，加强与境外监管机构合作，先后与香港证监会、英国金融服务局等境外证券业监管当局签署监管合作谅解备忘录，开展代客境外理财业务的联合监管，有效防范风险。4. 积极探索银保资本层面合作模式，促进银保合作深入发展。为提升我国银行业和保险业的国际竞争力，满足国内消费者日益丰富多样化的金融需要。银监会一方面积极推动银保合作险种的开发和创新，增加产品类型；另一方面积极探索银保在资本层面上的合作与创新，对商业银行投资保险公司股权问题深入开展研究。2007年，银监会联合保监会上报国务院《关于商业银行投资保险公司股权的请示》，有关部门参加了国务院领导专门召集的协调会，推动该项工作的落实。5. 加强对资产证券化试点工作的专业化监管。美国“次贷危机”爆发为我国资产证券化业务监管及时提供了启示。为防范风险，促进资产证券化业务的稳健发展，提高市场稳定性，银监会注重加强专业化监管。一方面加强准入监管。根据试点阶段业务特点，侧重从项目整体的风险管理、项目参与方（重点包括发起机构、信托公司、服务商、投资该产品的银行业金融机构）的风险管理、合法合规、投资者利益保护、中介机构的勤勉尽责角度进行审核，深入研究项目创新及主要风险点。另一方面积极开展证券化业务的制度研究，推进制度建设，为国内信贷资产证券化试点业务以及证券化主导的企业资产证券化业务的统一立法提供前期准备。68CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

（五）监管执行力建设

监管执行力建设是提高监管有效性的关键。加大执行力建设，一是加大责任追究和整改力度，在严肃查处违法违规行为及相关责任人的同时，对出现重大问题的银行业金融机构要依法果断采取强制性的监管措施。二是实行现场检查信息的适度披露制度，对于现场检查中发现的各类问题，择机向银行董事会、股东大会、相关主管部门和向社会公开披露。三是加大案件移送力度，对于检查发现的各类案件线索，包括行使相关调查权过程中发现的相关企业和个人的犯罪线索，都及时移送公安部门和司法机关，坚决纠正消极与姑息的不正之风，严厉惩处损害银行与群众利益、破坏金融稳定的犯罪分子，严厉打击各类金融犯罪活动。四是推动监管问责制度，对监管者进行“自我问责”，提高监管的公信力和权威性。１．　　推动实施银行业董事及高管人员履职监管履职监管是提高银行业监管有效性的有力措施。加强对高管人员的履职监管，不仅可以为董事和高管人员树立履职标杆，正面规范并引导董事和高管人员行为，而且，通过建立履职监管档案记录、责令商业银行调整其职务等措施可以加大其违规成本，强化其依法合规意识，推动银行内部问责制度的严格落实，改变以往风险防控治标不治本的局面。目前，银监会正在研究制定银行业金融机构董事、监事和高管人员履职监管办法，切实维护银行存款人和其他利益相关者的合法权益，提高我国银行业的整体管理水平和竞争能力。２．　　将存在问题与市场准入紧密挂钩２００７年，银监会继续坚持将监管评级、案件发生、合规经营等与市场准入挂钩，实施差别监管和审慎监管。一是对各类银行业金融机构印发监管意见，进行审慎会谈和监管谈话，督促根据国家宏观调控政策要求，合理调整信贷结构和优化信贷的行业投向，加强贷后资金管理，严控“两高一资”行业授信。二是创新市场准入、日常监管与落实宏观调控政策效果挂钩措施。对于信贷风险过高、资产质量较差、信贷增速不合理且持续上升的银行，予以严格风险监管措施，促使其纠正整改，有效控制授信风险。三是采取监管通报、风险提示、罚款、叫停业务和机构准入等多项措施，对部分股份制商业银行信贷资金被客户违规挪用进入股市、房市问题进行处理。３．　　提高对现场检查发现问题的查处力度狠抓问题整改落实，巩固现场检查成果。一是严格执法，加大处罚力度。２００７年，重点加强处罚机制的建设工作，先后对现场检查中发现的违规行为进行行政处罚，包括暂停业务、行政罚款等，被处罚机构受到了较大的震撼，有效地促进了各类银行加强整改工作。二是要求被查机构落实问责机制。对于现场检查中发现的各种问题，要求商业银行必须依照内部管理制度对有关责任人实施经济和行政处罚，处罚结CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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果报银监会备案。三是安排后续跟踪检查，对被查机构是否落实整改意见进行再检查再评估，直至完全改正。２００７年，通过各类现场检查，共查出银行业金融机构违规金额８，５５５亿元，提出整改意见５９，８３２条，处罚违规银行业金融机构１，３６０个，处理违规人员１２，６８７人，取消高级管理人员任职资格１７７人。现场检查的平均机构覆盖率为４１．５％，后续跟踪检查确认的平均整改合格率为９０．３％，比上年提高０．２个百分点，检查深度、强度以及检查的效果显著提高。４．　　严肃查处大额不良贷款的责任银行和借款人２００７年８月，银监会充分运用全国人大赋予的相关调查权，对银行、借款人、担保人进行了有针对性的现场检查，发现银行大客户的大额不良贷款中，企业骗、套、挪、废银行贷款问题严重，银监会对此进行了严肃查处。在第一阶段检查中，已将１２户骗贷借款企业移送公安机关立案查处；将２户存在问题的中介机构提请主管部门核查处理，列入禁入银行业名单，并通报全国银行业金融机构；对１１户大额不良贷款，督促商业银行严格追究相关高管人员责任。对相关责任人和机构的严肃查处，起到了强大的威慑作用。通过查处，发现的１９８亿元不良贷款中，拖欠多年的４５亿元已迅速得到归还。５．　　公开处理重大违规事件２００７年６月１８日，银监会公开查处被企业挪用信贷资金的８家银行，并在官方网站通报查处结果。对涉及中国核工业建设集团公司挪用短期贷款进入房地产市场、证券市场和其他渠道的交通银行北京分行和北京银行等２家机构，给予罚款和其他行政处罚；对涉及中国海运（集团）公司挪用贷款资金申购新股的招商银行、工商银行、中国银行、兴业银行、中信银行和深圳发展银行等６家银行驻上海部分分支机构，给予罚款、暂停部分业务和拟取消高管任职资格的处罚。通过公开查处，加大对银行信贷资金违规流入股市的查处力度，督促银行业金融机构坚持科学发展观，坚持审慎合规经营，切实加强信贷贷前、贷中、贷后管理，完善风险控制，提高金融服务水平，确保我国银行业的稳健、高效、安全运行。70CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

（六）监管交流与合作

随着我国银行业对外开放的进一步扩大，我国银行业“引进来、走出去”，对外交流与合作进一步加深，对监管当局跨境、跨行业监管提出了更高的要求。２００７年，银监会进一步推进国内和境外的多维度、多种形式的监管合作与交流，力求创造一个良好的外部监管环境。１．　　国内监管协调机制　（１）加强同国内宏观经济部门的政策协调　与财政部门紧密协作，对银行业金融机构执行新会计准则后的资本充足率问题进行研究；与税务部门初步建立银税合作和信息共享的制度性安排，为解决长期以来银行业授信管理和风险监管中的信息不对称和信息失真问题提供新的条件；与发改委、环保局等部门就落实宏观调控政策中有关信贷结构调整和节能减排等政策充分协商；会同振兴东北办公室等部门研究提出在东北地区先行试点不良贷款处置新机制，科学、自主、及时地处置不良资产，推动实现不良资产处置上的重大突破。（２）加强与国内其他金融监管部门的监管合作　近年来，银行业与保险业、证券业的合作和综合经营趋势日益增强。同时，信托公司、企业集团财务公司和金融资产管理公司等非银行金融机构目前已投资参股于商业银行、证券公司、基金管理公司、保险公司等各类金融机构。２００７年，银监会继续推动完善银行、证券和保险监管协作机制，推进机构监管与功能监管的有机结合，提高国内监管协作机制的工作效率，加强与人民银行、证监会、保监会、国家外汇管理局等的沟通与协调，推动建立对金融机构综合化经营和跨业金融创新活动的跨部门监管协调机制，加强协调和信息共享。２．　　　境外监管交流合作和监管协调机制银监会自成立以来高度重视跨境监管合作机制的建设，持续开展和深化与境外监管机构之间的交流与合作，加强不同层面的监管对话与沟通，在不断提高跨境监管能力的同时，也加深了国际社会对中国银行业改革及监管发展进程的认识。（１）积极发展双边监管合作关系　截至２００７年底，银监会与美国、英国、澳大利亚、俄罗斯等２９个国家和地区的金融监管当局签署了双边监管合作谅解备忘录或监管合作协议。备忘录涵盖信息交换、市场准入、跨境现场检查合作、人员交流与培训、监管信息保密以及监管工作会谈等多项内容。CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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（２）落实双边和多边定期磋商和会议机制　为进一步加强双边信息交换，共同探讨国际监管热点、难点问题及最新趋势，银监会与部分国家和地区的金融监管当局建立定期磋商机制。２００７年成功举办第二次中美监管磋商、第二次中新（新加坡）监管磋商、第三次中加金融政策对话、第七次和第八次银监会／香港金管局监管磋商、第一届和第二届中美银行业监管研讨会以及第一届中吉（吉尔吉斯斯坦）银行业监管研讨会。此外，银监会派代表参加在日本东京举行的第二届中日韩三方监管研讨会，派员参加在韩国首尔举办的中日韩监管合作会议以及亚洲有效监管战略对话会议。（３）参加国际和地区性监管交流活动　继续保持与世界银行（Ｗｏｒｌｄ　Ｂａｎｋ）、国际货币基金组织（ＩＭＦ）、巴塞尔银行监管委员会（Ｂａｓｅｌ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ　ｏｎ　Ｂａｎｋｉｎｇ　Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ）、环太平洋中央银行组织（ＥＭＥＡＰ）、东新澳中央银行组织（ＳＥＡＮＺＡ）等国际或地区性监管组织或金融机构的联系；积极参加巴塞尔银行监管委员会、环太平洋中央银行组织和东新澳中央银行组织下设的一些银行监管工作组的研究工作和会议。（４）继续开展银行业监管国际咨询工作　２００７年６月２７日至２８日，银监会国际咨询委员会第五次会议在北京召开。会议讨论了中国农村金融改革、提高银行业监管有效性、大型银行改革的最新进展、非现场监管信息系统建设、中国银行业对外开放、邮政储蓄银行改革、巴塞尔新资本协议的实施以及建立存款保险体系等一系列议题。会议期间，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝同志亲切接见全体与会委员并认真听取了各位委员的建议。国际咨询委员会会场照片。（七）处置非法集资工作２００７年，处置非法集资部际联席会议工作机制正式运转。银监会认真贯彻落实党中央、国务院的要求，切实履行牵头部门职责，与有关部门和地方政府共同努力，有力推动处置非法集资工作全面开展。１．　　建立中央和地方工作机制，初步形成上下左右联动的格局　多次召开部际联席会议和联络员扩大会议，研究议定重大案件处置、政策法规、宣传教育等工作。通过发督促函、风险提示、电话沟通和现场督导等方式，督促和推动地方和部门工作。２００７年，全国３１个省（区、市）建立工作机制，一些地方与中央层面已经形成良好互动。部门工作力度进一步加大，一些地方工作成效显著。一些重点案件查处工作取得重大突破。２００７年１１月２９日，处置非法集资部际联席会议宣传教育工作经验交流会在银监会召开。中宣部、２．　　制定出台有关政策和措施，为处置工作有　　　　　　序开展奠定基础公安部、国务院法制办、国务院新闻办、部际联席会议办公室及银监会有关负责同志与会；王华庆纪委书记出席并讲话。代拟起草《国务院办公厅关于依法处置非法集资有关问题的通知》，对处置工作进一步提出要求，并从政策层面明确非法集资的主要特征和表现形式，一定程度上弥补了现行法规标准的不足。经国务院同意，印发《处置非法集资工作信息统计和报送办法》，推进部门和地方信息报送工作。对案件多发行业有关规制进行梳理，提出补充完善建议，督请行业主管监管部门制定有关政策，与工商总局、广电总局、新闻出版总署联合印发《关于处置非法集资活动中加强广告审查和监管工作有关问题的通知》。３．　　协调开展对社会公众的宣传教育活动，营造良好的舆论氛围牵头起草全国人大常委会法工委、国务院法制办负责人答记者问及背景材料，在国内媒体全方位集中宣传报道；牵头设计制作防范和打击非法集资违法犯罪活动宣传画，发送到基层群众组织，取得良好的社会效果。督促、指导地方开展有针对性的宣传教育活动，在全国范围内营造了良好的舆论氛围。CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力73（八）政务公开与监管透明度建设

银监会充分认识增强监管透明度的重大意义，通过强化政务公开、规范和落实信息披露制度增强公众对银行业监管部门的了解和信任。１．　　积极推进政务公开２００７年，银监会加大政务公开力度，成立政务公开领导小组，建立健全政务公开保障机制，面向监管对象持续加大监管公开力度，不断提高监管透明度和公信力。重大政策措施或规章在制定过程中或颁布之前，广泛征求银行业及社会各界的意见。２００７年，银监会系统共向被监管对象公开银行业监管规章、规范性文件７５件，公开银行业监管法规和相关政策７，３４１项次，公开银行业监管行政审批程序、监管程序和处罚程序３，３８１项次，公开银行业监管行政审批和处罚结果２５，５７０项，公开相关统计数据和监管信息５，８５５次，公开银监会及派出机构自律性规定１，６１９个。全系统搜集社会公众意见２，２６４条，并认真研究和整改。与此同时，银监会加大接受社会各界监督力度。银监会及派出机构向社会公开办公地址、服务投诉电话；在银监会公众教育服务网上开设信息公开意见箱；及时听取公众对政务信息公开工作的意见和建议。２００７年，银监会系统共向社会公开社会监督、投诉、举报办法１，１１９个。２．　　加强信访工作银监会认真贯彻《信访条例》，建立信访处置机制，强化信访制度建设，维护金融消费者合法权益。２００７年，共处理群众来信５，９５４件，接待群众来访２，７８７批，解决了一批消费者重点关心的问题。通过协调银行业协会和相关银行业金融机构，调解处理银行业服务纠纷５，３７２起。上海银监局通过机构创新，将金融消费者投诉热线升级为呼叫中心，并充实人员力量，进一步有效保护金融消费者权益。３．　　　开通金融许可证信息网上查询平台为配合《中华人民共和国行政许可法》的实施，保障公民、法人及其它社会公众的合法权益，银监会自２００７年１１月１日起，在官方网站上公布全部被监管金融机构金融许可证信息。公众通过关注银监会公布的金融机构金融许可证信息，对银监会行政许可事项进行社会监督，同时提高对各类非法金融机构的鉴别能力。　４．　　发布监管信息２００７年，银监会系统继续利用各种信息载体，包括银监会官方网站、新闻发布会、专访、在线方谈及公报等途径，及时发布有关信息。共组织新闻发布（通报、通气）会６次；安排有关人员接受中国政府网在线74CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

访谈４次；受理媒体采访８０余次，采访受理率达到７０％，较去年增长１５％左右，特别是加强了境外媒体采访的接待，全年共接待境外媒体记者４０余人次。据不完全统计，在国内２０余家大型媒体发布新闻报道２，２００余篇，较去年增长２０％以上，其中在中央电视台“新闻联播”栏目播发新闻２４条，较去年增长２５％，在《人民日报》刊发新闻１５０篇，较去年增长４５％。银监会在官方网站发布各类信息２，８００余条，网站日均访问量１５，０００余次，２００７年总访问量５００余万人次，与去年同期相比，分别增加１．５和２．５倍。金融许可证信息查询页面截图。图片说明：银监会金融许可证信息数据包括被监管的金融机构总量信息，按机构性质、组织类别、不同地区分类的金融机构统计信息，同时突出单家金融机构的金融许可证信息。金融许可证信息平台提供以下功能：一是查询功能，公众能够在网上对关注的金融机构进行查询，了解该机构行政许可相关情况。二是统计功能，公众能够利用不同查询条件精确查询出某一类金融机构的统计信息。三是验证功能，在了解金融机构模糊名称、地址的条件下，通过网上验证，能够掌握金融机构的准确信息。（九）监管机构内部建设

２００７年，银监会在继续加强人力资源优化配置和深度开发的方面，充分借鉴国际先进经验，大力开展监管岗位绩效改革试点，为有效履行监管职责提供坚强的智力支持和人才保障，有力促进银行业监管有效性的提高。１．　　人力资源建设和优先配置为开展主监管员和主查员岗位绩效改革试点。加强监管能力建设，提高监管部门“单兵作战能力”和“团队作战能力”。２００７年，银监会选取同质性较强的中资大、中、小型商业银行和政策性银行监管岗位，在银行监管一部、银行监管二部、银行监管四部和北京、上海及山东银监局进行岗位绩效改革试点，共选聘　８４名主监管员和主查员；研究探索《银监会主监管员和主查员管理暂行办法》等相关制度办法，对现场检查主查员和非现场监管主监管员的岗位职责、任职条件、绩效期盼和薪酬待遇进一步明确。２００７年７月１３日，郭利根副主席会见到银监会机关挂职的北京市西城区政府工作人员，并与他们座谈。专栏16：主监管员、主查员介绍国际上，主监管员（Main Supervisor）一般按被监管的法人机构设置，以实现对某个机构或某类机构风险的全面监控，突出机构监管的理念。主查员（Investigator 或 Lead Investigator）一般按项目原则设置，以实现对同质同类机构高风险领域的专业排查，突出功能监管的理念。监管当局应对主监管员和主查员建立科学的考核问责和激励约束机制，以确保其能够有效履行岗位职责。监管资源的优化配置是加强监管能力建设的一项长期性基础工作。在整合人力资源，提高监管效能。总结实际运行效果的基础上，根据银行业改革发展的实际情况和监管工作的新要求，银监会对机关内部机构设置进行完善及调整，对部分地区监管办事处的人力资源进行整合和充实。为稳步提高领导干部综合素质和监管能力，银监会在总结全方进一步加大干部交流的力度和范围。位、多层次干部交流经验的基础上，进一步加大干部和人才上下、左右、内外交流力度。新调整的１３名银监局局长均为异地产生。在选派８名干部作为第二批人选到商业银行挂职的同时，继续扩大交流范围，启动与广西自治区、北京市西城区等地方政府的互派交流干部工作。76CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

在坚持已有的人才准入机制的同时，按照急用先行、优中选继续完善市场化人才选拔和录用制度。优、宁缺毋滥原则，通过专业考试委员会考试和电话测试等手段，创新考试考察方法，严把进人关。２００７年，完成信息中心５个岗位、两批共１１名博士后以及其它干部的招聘工作，组织录用派出机构人员３５２人，重点充实监管、政策法规、统计及信息科技等急需岗位，进一步优化银监会系统的人员结构。借鉴国际先进经验，在对会机关员工进行培训需求调查的基开展职业生涯培训，深度开发人力资源。础上，着手开展全员职业生涯设计和培训，培训监管人员５，０００多人次；与美联储、世界银行、香港金管局等境外机构合作培训６００多人次，选送２１名监管骨干到美联储、香港金管局、汇丰银行和星展银行等境外机构实习、参加新加坡淡马锡财富管理奖学金和英国志奋领奖学金等项目攻读学位；完成“三大模块”培训教材、２０个培训课件以及１５，０００道试题的学习测试系统的编写和上网共享。专栏17：银监会举办的部分重点培训班一览　　培训类别监管高层人员类培训监管中层人员类培训监管专业知识类培训新入会人员培训培训对象局级以上干部处级以上干部业务骨干新入会人员培训总人数 801,147 798 352培训总天数 20 80924 2培训主要内容监管问题研讨法规、风险管理、风险监管、新会计准则监管专业知识、英语监管基础知识　２．　　反腐倡廉建设２００７年，银监会系统紧紧围绕监管中心任务，深入推进党风廉政建设和反腐败工作，以加强领导干部作风建设为重点，以实施全员履职问责为抓手，为更好地履行银行业监管职责提供纪律和作风保证。通过个人述职述廉、任前谈话、询问质询等手段，加强领导干部作风建设与廉洁自律。通过案件查处与信访核查、执法监察、行风评议等手段，监管者权力的内部监督得到加强，监管的独立权威和高效清廉得到维护。（１）履职问责２００７年４月２５日，银监会召开贯彻实施《银监会工作人员履职问责试行办法》工作（电视电话）会议。２００７年，银监会系统共召开履职问责工作教育动员部署会７１０次，银监会机关和大部分派出机构成立了履职问责委员会及履职问责委员会办公室，有３１９家单位明确了工作人员岗位职责，２２９家单位制定了履职问责实施细则，以及相关整改措施３９６条，召开履职问责座谈会及开展调研等５８２次。全系统被问责领导CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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干部和工作人员２９人，其中受到诫勉谈话处理的８人次，责令作出书面检查的２０人次，取消当年评优、评先资格的２０人次，通报批评１１人次，调离工作岗位１人次。（２）党风廉政建设巡察２００７年，共完成对７个银监局的巡察工作，共发现涉及履行监管职责、贯彻民主集中制、干部队伍建设和内部管理等方面的各类问题６５个，向被巡察单位反馈整改意见４２条，并已限期整改。各银监局和直属金融机构都开展了巡察工作。（３）领导干部作风建设与廉洁自律２００７年，银监会系统共组织８７２人次局级干部、４，１８８人次处级干部和７，０３８人次科级干部进行个人述职述廉；各级纪委负责人同下级党政主要负责人谈话２，５７３人次，领导干部任前谈话２，７１３人次，询问质询１７９人次。（４）案件查处与信访核查２００７年，银监会系统纪检监察部门共立案查处各类违纪违法案件１１件，受理群众来信来访和举报１，６０９件，其中涉及银监会及其派出机构４９９件，涉及银行业金融机构１，１１０件，已办结１，５４４件，办结率９５．９６％。（５）执法监察２００７年，银监会系统共开展执法监察１６５次，发现问题１，１５４条，提出执法监察意见和建议８９６条，其中已落实的整改措施８６５条，已修订和完善规章制度５１９条。３．　　监管团队建设实施有效监管离不开一个强有力的监管团队。银监会成立以来，始终坚持以人为本，不断完善激励约束机制，注重监管团队建设。２００７年，银监会继续按照四项监管新理念、四个监管目标和六条良好监管标准，培育内部共同监管语言，建设良好监管文化。先进监管文化的构建，是一个系统性工程，需要通过提炼监管理念，学习借鉴国际良好监管标准，加强监管队伍建设，提高监管人员专业知识和业务技能，将先进监管理念融入到监管人２００７年４月２８日，辽宁银监局组织开展“唱响青春之歌”主题团日活动。２００７年９月１５日，海南银监局开展丰富多彩的体育活动。78CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

员的具体监管活动中。２００７年，银监会通过开展“监管标兵”、“监管文明单位”评选，以及各类监管培训，努力在系统上下用先进典型事迹教育激励干部职工，以促进形成具有自身特色的先进监管文化。通过开展“读书　• 实践　• 成才”、会领导“荐书寄语”、读书征文和名家讲座等活动，促进职工读书学习、统一思想、规范行为、实现银行业监管的战略目标提供理念支柱。通过丰富多彩、形式多样、适合银监会监管特点的文体活动，寓教于文、寓教于乐，培养职工的团队意识和进取精神，培育和弘扬健康向上的精神文化。坚持以人为本，增强干部职工奉献服务意识和社会责任意识。通过“送金融知识下乡”、“认识国情、感受历史”等主题活动和向受灾地区“送温暖、献爱心”和“支持残奥运动”捐助活动，提升精神力量及和谐氛围。４．　　财务资源配置根据财政部的规定，银监会自２００４年起实行中央部门预算。支出预算分为基本支出预算和项目支出预算，其中，基本支出预算资金主要用于保障银监会各级机构正常运转、完成日常监管工作任务。项目支出预算主要用于完成办公用房租赁及修缮、办公设备和车辆购置、电子化建设和稽查办案等特定工作任务。在财务预算资金使用上，银监会严格执行《中国银监会　中国证监会　中国保监会财务管理暂行办法》的规定，通过完善财务规章制度，建立成本核算机制和预算绩效评价体系，有效控制费用标准，降低运行成本，最大限度地发挥财务资源效用。２００７年，银监会继续坚持“高效、节约地使用一切监管资源”的办会方针，按照统筹兼顾、保证重点的原则，合理配置和使用财务预算资金，有效保证银行业监管工作的顺利开展。在安排各级机构履行日常监管职责所需基本支出预算的基础上，继续加大对稽查办案、电子化建设等项目资金的投入（见图１１）。2%6%6%23%27%图11：2007年我会安排各项目支出预算占全年项目 支出预算的比例情况8%28%稽查办案项目电子化建设项目监管车辆购置项目办公设备购置项目大型会议项目办公用房租赁项目办公用房修缮项目

２００７年１１月３日，２００７年１０月１８日，江苏银监局举行文艺汇演。重庆银监局组织干部职工开展拓展训练活动。CBRC　　提高监管有效性增强监管执行力

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