试论乡镇治理体制改革的路径选择

２０１２年第３期　（第６ｇ总第３９期）　刨新　ＩＮＮｏＶＡＴＩｏＮ　Ｎｏ．３　２０１２　（Ｖｏ１．６，Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ　Ｎｏ．３９）　试论乡镇治理体制改革的路径选择　丁祥艳　【摘要】为构建和谐的乡镇治理体制，有关政府管理部门和学术界给出了一系列改革方案，要认真权衡分析其利弊得　失。“乡派镇政”是当前众多乡镇治理体制改革方案中的可行性路径，是改革的理性走向。这是一条因地制宜，分类改革，逐步　推行“乡派”和“镇政”，同时构建面向“乡派镇政”的新型行政管理体制的改革路径。“乡派镇政”的乡镇治理体制有着明确的制　度规范。　［关键词】乡镇治理体制；“乡派镇政”；路径选择　［中图分类号】Ｄ６３１．１２　［文献标识码】Ａ　【文章编号】１６７３—８６１６（２０１２）０３—００３６—０５　一、当前有代表性的改革方案的得失分析　何真动作，基本上是“文字游戏”，精简工作都“落　实”在给上级的汇报材料中。　至于撤并乡镇，笔者认为要因地制宜、实事求　当前，乡镇政权的运转遭遇困境，乡镇政权继续　存在的合理ｌ生面临着挑战，乡镇治理体制亟需改革，　是、谨慎实施。乡镇规模大，未必是好事。除极少数　以构建和谐的乡村治理机构。有关政府管理部门和　中心镇之外，农村一般乡（镇）的辖区规模不能太　学术界都给予了极大的关注与思考，并提出了一些　大。乡镇是国家最基层的政治权力中心，也是最基　应对方案和具体思路。　层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交　第一种方案是从政府管理部门的操作实践来　易中心。这个中心的辐射半径和覆盖人口不能过　看，主要是试图通过乡镇撤并、机构精简、分流人员　大，否则就会降低中心的服务效率。另外，从经济布　等行政改革措施来缓解矛盾。此前在广东、江苏、河　局的一般要求看，中心镇可以定位于工商业的发　南、湖北等地方还大张旗鼓地进行了改革的实践，　展；其他集镇只能是为农民和农业服务。但是，在目　并取得了一定的效果。但是这一思路主要在于缓解　前的合并风潮之下，搞了许多不大不小的乡镇，乡　而不是彻底化解当前的矛盾，在短期内能够取得某　镇领导都在为“政绩”吸引资金，结果使得这些镇子　些成效而不可能从根本上走出困境，因为“基层政　作为工商业重镇过小，作为农村公共活动中心又过　府机构的恶性膨胀固然是一些人‘寻租’的结果，但　大。在权力干预之下，这种行政区划的调整势必产　起因毕竟是国家借助行政杠杆控制乡村社会的初　生浪费。　衷，那么无论有多少消肿的举措和减轻农民负担的　第二种方案以徐勇教授、贺雪峰教授为代表，　政策，都只不过是在演一出又一出肿胀和消肿的悲　建议实行“县政、乡派、村治”，【３１变乡镇政府为县级　喜剧”。【ｌｊ国务院发展研究中心农村部研究室主任赵　政府的派出机构。即把县作为基层政权，乡作为县　　树凯在对１０省（区）、２０个乡（镇）进行调查研究的　的派出机关，只是县政权在乡镇的一级行政组织。基础上指出：乡镇改革有所动作，但无法深人；从表　乡镇财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。　面上看，乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有　实行“乡派”的理由是：乡镇政府本来就不是一级完　达到，财政开支也并未减少，政府的效率也没有提　整的政府，缺乏作为一级政府必须具备的许多职　高。［２１笔者在湖南、广西部分乡镇调查时也发现了类　能；一级政府应当有一级财政，即事权与财权相对　似的情况。还是一些人，就是换个牌子，应付上面的　应，而乡镇政府不能构成一级财政；我国的乡主要　检查，这样的精简没有任何效果。像这种把改革落　以农业为主导产业，农民的剩余很少，供养不起一　实在纸上的乡镇在全国不是少数。这种改革没有任　级政府，同时乡政府职能也比较简单，设立一级政　【收稿日期】２０１２—０２—２３　【作者简介】丁祥艳，玉林师范学院思政部副教授、法学博士（广西玉林，５３７０００）。　・３６・　试论乡镇治理体制改革的路径选择／丁祥艳　府也没有必要。这种思路应该说抓住了问题的要　撤销乡镇政府后的人员安置。但是，符合以上条件　害，也具有相当的合理性。但是，实行“乡派”不宜在　的乡镇全国只有极少部分，绝大部分的乡镇暂时或　全国范围内一刀切，应根据乡、镇的经济实力及人　较长时期内不具备以上条件。我国的现实国情决定　口、地域情况因地制宜、区别对待。对于传统农业型　了将农民从农业转移到工商业，由农村转移到城市　乡镇，可以推行“乡派”。另外，有些乡镇的经济基础　是一个十分漫长而艰难的过程。在这个过程中，转　雄厚，第二、第三产业比较发达，它们的财政收入主　移到城市的农民毕竟是少数，大量的农民依然滞留　要来自工商、经贸领域，并且市镇规模大，政府职能　在农村，不可能仅仅通过村民自治，就将农村问题　相对复杂。如我国东部沿海一些地区的乡镇，一年　消化在村庄之中。这就必须有自上而下的行政系统　的ＧＤＰ总值和财政收入甚至超过内地一个中等城　在特定条件下强有力的介入。尤其在当前社会转型　市，其城市风貌和城市规模也明显胜过内地许多中　期，农村社会的边缘化是无可避免的，这种情况下　小城市。对于这类乡镇，就不宜推行“乡派”，否则我　可能会出现各种特殊问题和各种意料不到的事件。　国的城镇化战略就要遭受重挫，不利于农村剩余劳　这些问题和事件处理不好不仅会影响到农村的发　动力的转移。对中国而言，小城镇的发展具有战略　意义。可以说，没有小城镇的发展，就没有农业的现　展和稳定，而且还会严重影响整个中国的现代化进　程。另外，我国现行宪法第９８条、第１０７条分别对　乡镇政府的建制和职能作了具体规定。如果取消乡　代化，就没有农村经济的发展，就没有整个国民经　济的健康快速、持续和协调发展，就没有全面建设　小康社会的基础。所以笔者建议在这类乡镇实行　“镇政”，保持一级政府设置，同时以政治文明为方　向，对原有政权组织进行民主化改革。　镇建制就必须修改宪法，而修宪有一个极其严格的　司法程序，要有专门的权力机关和人员发动。因此，　乡镇自治应该是远期的发展目标，当前就全面撤销　乡镇政权是不现实的。　第三种方案是撤消乡镇政权，实行乡镇自治。　主张这种方案的主要代表人物有于建嵘、沈延生，　周绍金、胡星斗等。其理由主要有：乡镇理应做到其　权力直接来自于人民群众，才能保证它们真正为人　民群众提供满意的服务；乡镇自治有着悠久的历史　二、改革的可行性路径：“乡派镇政＂　通过上文的分析可知，当前围绕乡镇政权的各　种改革方案，除了第一种方案外，其它方案都基本　上还停留在学术理论层面。乡镇政权作为基层政权　传统，中国历代在县以下实行自治；实行乡镇自治　可以解决只对上负责而不对下负责的问题，防止滥　用权力，可以从根本上缓和农村的社会矛盾，从而　有利于农村社会的政治稳定；国外一般没有乡镇政　权建制。笔者以为，乡镇自治应该是今后的发展方　在今天还是一种客观存在。同时，现阶段的乡镇政　权变成了农村社会各种矛盾的焦点也是客观事实。　农村社会利益冲突有着直接性、尖锐性的特点，处　理不当，很容易向对抗性方向发展。撤消乡镇政权，　向，但现在在全国范围内撤消乡镇政权、推行乡镇　实行乡镇自治的条件尚未成熟。因此笔者建议：因　地制宜，分类改革，逐步推行“乡派”和“镇政”，并同　自治的时机还远远不够成熟。如果不在县级政权与　　乡村社会之间建立一种持久的制度化的平衡机制，　时构建面向“乡派镇政”的新型行政管理体制。（一）乡镇治理体制改革的条件日趋成熟　缺乏民主法治的保障，县政与村治之间的矛盾很难　解决，而在短期内撤消乡镇政权，不仅会遇到相当　首先，我国的发展战略已开始从“挖农补工”向　城乡统筹发展的战略转变。从政权体　大的阻力，而且如果相关配套制度建设不到位也会　“以工哺农”，　产生负面效应。笔者认为可以撤销的乡镇政权需要　制与国家目的之间的关系来看，半个多世纪以来，具备四个方面的条件：一是乡镇政权的存在已经阻　我国农村体制的建立是以从农村汲取资源用于支　碍了农村社会生产力的发展；二是农民群众普遍受　援城市工业化为基础的，乡镇治理体制服从和服务　教育程度和自组织化程度比较高，撤销乡镇政权，　于以乡供城、以农支工的国家发展战略。进入新世　不会严重影响农村社会的稳定；三是乡镇就业途径　纪，我国的现代化建设也已经发展到一个新的更高　比较宽，乡镇干部“官本位”意识相对淡薄，民主意　的阶段，我国已建立起一个完整、自立、健康的工商　识比较强；四是有足够的财力进行赎买，用于安置　业体系。相比较而言，农业已成为弱势产业，国家的　・　３７　・　创新２０１２年第３期　总第３９期　财政收入主要来自于工商业，而不是农业。更重要　镇政权改革的目标应区分长期目标和近期目标。就　的是，我国正在全面建设小康社会，完成这一目标　长期目标而言，乡镇自治应当是努力的方向；就近　的重点和难点都在农村。为此，国家应该加强对农　期目标而言，就是要建立起能有效地领导和管理乡　村的支持和投入。国家的发展战略已向以城带乡、　镇辖区内各项事务的有活力、有权威的管理组织。　以工支农、城乡统筹发展的战略转变。对于现阶段　根据以上论述，笔者认为，对那些传统农业型　的农村来说，国家不是要从那里汲取资源，而是要　乡镇实行“乡派”是合理可行的。同时，以传统农业　通过政策倾斜，切实采取措施，让农民“休养生息”。　为基础的乡域社会是平面的，同构的，属于同质性　为适应这一国家战略转变，乡级体制也要相应发生　社会，国家可以自上而下采用单一的行政组织加以　变革。其次，从乡村社会内在的发展变化来看，随着　治理。另外，这样的乡政府职能比较简单，设立一级　社会主义市场经济体制的建立和社会主义民主政　治建设的推进，我国农村社会发生了很大变化：一　是农民的经营主体地位日益巩固，农民的自主性、　主观能动性日益增强，他们已逐渐学会根据市场规　律来安排自己的生产和经营活动；二是村级民主治　理的普及和完善。村民自治发展迅速，农村的白组　织能力愈来愈强，自我管理、自我服务将是农村社　会主要的管理和服务形式，农民越来越依靠自我组　织而不是政府来管理社区事务；三是农村交通、信　息、文化、教育等条件已经得到很大的改善，政府可　以利用这些“软政权力量”治理农村。随着农村社会　构成的变化，原有的乡级体制愈益不适应农村发展　的需要，非改不可。第三，从社会舆论来看，不少乡　镇政权组织机构臃肿，人浮于事，效率低下，功能偏　失，其继续存在下去的合理性和合法性遭到质疑，　要求彻底改革乡镇治理体制的社会舆论高涨。　（二）“乡派镇政”是改革的理性走向　无论是撤并乡镇，还是乡镇机构改革，都仍然是　在旧体制内的修修补补，没有触及问题的实质和根　本，因为乡村社会的改革首先要解决的是，在市场　经济条件下农村需要一个什么样的管理组织的问　题。这是我国农村基层政权建设中一个十分重要却　又一直没有解决好的问题。在农村税费改革后，乡　镇财政压力的扩大使这一问题日益突显。解决这个　问题的制度设计必须是根本性的、实质性的。　笔者认为，乡镇政权改革的目标设定，要重点　兼顾两个方面：一方面应当与国家政治体制改革的　大方向和进程相适应，另一方面就是要符合中国农　村的现实。我国政治改革的大方向是建设高度的社　会主义政治文明，而农村的现实则是经济文化比较　落后且发展极不平衡，政治民主还刚起步，农民的　组织能力还很弱，民主权利观念还很淡薄。因此，乡　・　３８　・　政府也没有必要。因此，可以取消乡政府建制，改设　乡公所或办事处。这样既能够削减财政支出，也能　够满足农民对基本公共产品的需求，不至于因乡镇　管理机构规模缩小而导致公共产品供给能力下降。　对于建制镇，我们要有区别地对待。最近１Ｏ多　年来，一方面由于经济、社会的快速发展，另一方面　由于一些地方盲目地撤乡建镇，我国的建制镇的数　量增长迅速。现在出现了一种与建制镇的数量快速　增长不协调的现象，那就是建制镇的平均非农业人　口一直在下降，这个情况说明，我国现行的建制镇　标准太低，导致一部分经济发展水平较低、基础设　施很差的乡也撤乡建镇。有些省市大行“攀比之　风”，不根据实际需要而随意地撤乡建镇，其结果　是，同为建制镇，产业结构、经济形态却大相径庭。　建制镇基本可以分成两大类：一类是以发展第二、　第三产业为主要特征的镇，主要是城关镇和少数规　模较大的镇，这些镇正逐步向小城市发展，基本上　已属于城镇经济社会体系；另一类是以为农业和农　村服务为主要特征的镇，这类小城镇数量多，规模　小，布局分散，档次低，基本上仍属于农村经济社会　体系。［４１对前者而言，这类镇的经济主要以第二产　业、第三产业为主，职能比较复杂，其财力也能够供　养一级政府。同时，这种以工商业为基础的镇域社　会是立体的，有着复杂的利益关系，特别是自主能　力较强，国家采用单一的行政组织来治理，不利于　城乡互动发展，不利于城市化战略的实施，不利于　农村剩余劳动力的转移。因此，在这一类镇里应该　设立一级政府。对于后者而言，多数是消费型镇，经　济仍以农业为主，职能单一，在这样一些镇建立一　级政府显然不很合适。笔者建议，提高建制镇标准，　将后者中达不到新标准的大多数镇恢复为乡建制，　然后将原镇政府改设为乡公所或乡办事处。　试论乡镇治理体制改革的路径选择／丁祥艳　三、“乡派镇政”的制度规范　里的社区公共事务，引导农村经济社会健康发展等　服务性职能。对于以前那些设在乡镇的各种站所，　【一）“乡派”　大多数应该转变为服务性机构。政府可以出资、监　简单地说，“乡派”就是把乡级基层政权改设为　管，委托服务性机构做事，但服务性机构不再是行　县政府的派出机构，也就是从体制上把乡由一级基　政部门，必须实行政事分开，以避免其官僚化。这些　层政权精简为一级基层行政组织。这一派出机构的　机构主要以给农民提供服务作为其存在的基础。这　名称可以叫做办事处，也可叫乡公所。乡办事处作　有助于扩大社会自治空间，有利于形成“小政府、大　为县的派出机构，只是县政权留在乡村层面的“影　服务”的农村治理结构。　子”，其建制不再是一级政权设置，只相当于城市区　“乡派”体制实际上是根据权、责、能一致的原　级政府下属的街道办事处。因为乡办事处不是一级　则，在县、乡、村之间建立起一种纵向集权，横向分　政权，它的管理机构的设置完全不必要与县政府对　权，加强村民自治和社会自组织能力的现代乡制。　等对口，其机构设置和人员配置应该遵循精简、高　这有利于派驻的工作人员真正为民办事，为民服　效、综合等原则，按照合并同类项的办法，把那些属　务；有利于增强农民的有机联系，提升农民的自组　性相似的部门或机构合并，设立若干综合性机构，　织能力和民主合作能力，有利于乡村社会的稳定和　同时把一些服务性站（所）推向市场，成为中介性组　政治、经济、社会的全面发展。　织。乡办事处负责人由县级政府委派，可将其称之　（二）“镇政”　为主任并实行主任负责制，不再设立副职，可根据　“镇政”是指在镇设立一级基层政权，镇政权在　需要设助理员或者办事员职位。在办事处或乡公　县政权的行政领导下，推动政治文明建设，享有一　所，实行党政合一的领导方式，改乡党委为党总支，　定的自治权，享有地方性事务的决策权，享有财政　由乡办事处主任兼任乡党总支书记。办事处的牌子　收支的自主权。　可直接为某某县人民政府驻某乡办事处，或者为某　“镇政”改革首先要求县市把一部分其掌握的　某县某某乡公所，原有的党委、政府、人大的三大牌　权力下放给镇政权组织。按照行政学原理，机构的　子都去掉。　责、权要相称，不能只取其一，办事的没权，有权的　关键的一步是要取消乡一级财政。办事处的各　不办事，这样就会使责、权脱节。同时，权和责要一　项办公支出由县政府统一预算，由县财政统一开　致，一个机构办多大事，就要有多大的职权，就应负　支。县成为乡域内的财税征收和财政开支的主体，　多大的责任。实施“镇政”，就要改变镇政府“责大权　同时也是乡域内大宗公共产品供给的主体，比如义　小”的现状，给镇扩权，这包括两个方面：一是地方　务教育、卫生、主干道路，大型水利工程等农村公共　性事务的决策权，凡属于涉及到镇域范围内的经　事业也主要由县统筹负责。办事处的工作人员的工　济、社会、文化等事务，应该主要由镇政府做出决　资均由县财政管。办事处的人员编制要讲究规模效　定，不必事事请示上级政府；二是财权，镇一级财政　益，可通过财政控制加以紧约束，务必避免办事处　不仅要保留，而且应该扩大其独立决定收支的财政　成为原乡政府的“克隆”产品。办事处不能直接向农　权，如开征用于地方公共工程和公共事业的税种。　民收取费用，从体制上关死基层行政向农民乱摊　现阶段许多镇的经济迅速发展，但公共工程和公共　派、乱收费、乱罚款的门。　事业建设相对落后，其重要原因不仅是上级抽取过　对于办事处，不仅要转变职能，更重要的是要　多，更主要的是地方缺乏财政自主权。　精简职能。精简职能就是要减去不必由乡级政权履　“镇政”的关键是要扩大镇的自主权，推动政治　行的职能或者乡级政府根本没能力履行的职能。办　文明建设，将镇变为县领导下的一级基层地方自治　事处作为下派的行政组织，主要是承担事权，其功　组织。扩大镇的自主权，不能是简单地提升其行政　能一是接受县政府的委派，履行县政府委托的公共　层级，而是要扩大其治理空间和自主权，为其发展　管理职能，完成属于其职责范围内的各项政务类事　提供相应的制度平台。镇可以根据其地方性事务的　务，如治安、计划生育、民政等；二是指导村民委员　需要自主设立工作机构。镇的自主权主要是用于更　会的工作，协调村与村之间的关系，协助解决乡域　好地治理地方性事务，而治理地方性事务的财政资　・３９・　创新２０１２年第３期　总第３９期　源又主要取自于当地居民。因此，镇一级政权组织　权限要比村民自治组织大。并且，要通过立法，从法　应该实行由当地居民主导的基层地方自治。这就要　律上规定其自治权限及其与其他组织的关系，实行　求在镇一级设立镇议事会，作为镇域范围内的地方　依法自治。　权力机关，由镇人民代表组成，该议事会要比原来　“镇政”改革的一项基础性工作很重要，那就是　的乡镇人大更精干、更有效；设立镇人民政府，作为　要确定建制镇的标准。乡是以农业为经济基础的，　基层地方行政机关，采取议行分离的原则，镇议事　而建制镇应该是以非农产业即工商业、第三产业为　会负责决策和监督，镇政府负责执行；调整县一乡　经济基础的，工商诸税种收入是其财政的主要支　两级权力机关在镇领导干部任用中的地位和作用，　柱。长期以来，我国乡镇建制不是以产业的不同来　把镇议事会和镇政府主要负责人的产生方式由事　实上的任命制变为民主的竞争性选举制，都通过镇　民直接选举产生，共同对镇民负责，真正改变领导　人的授权来源，彻底改变原来的只对上负责不对下　负责的弊端；镇党委的领导主要通过影响镇议事会　的重大决策来实现，上级国家机关对镇政府的领导　主要通过贯彻有关的法律来实现；改进议事会代表　的选举和议事会的工作，保证议事会的决策体现选　民的利益。　“乡派镇政”的乡镇体制改革并不是如某些人　简单理解的那样要放弃中央政权对农村的“领导和　管理”，更不是搞“无政府主义”，而是要将公共权力　规范到一定的范围之内，拓宽农民自由而全面发展　的合理空间，形成政府与乡村社会的良性互动和协　作关系。需要重点说明的是，镇作为基层地方自治　组织与西方一些国家的地方自治体不同，它仍然要　接受县的领导，执行上级政府政务类的决定和命　令，其自治是有限的，即在国家集中领导下的基层　地方的有限自治。其自治范围主要是基层地方性事　务。它与村民委员会和居民委员会之类的群众性自　治组织也不同，它是一级政权机关，其自治空间和　・４０・　划分的，而是以人口的多少和地域的大小来划分　的，这导致许多的镇名不副实。因此，有必要提高建　制镇的标准。要把那些不符合条件的镇改为乡建　制，然后把原镇政府改设为乡公所或办事处。　为确保“乡派镇政”治理改革的成功，还必须努　力构建面向“乡派镇政”的新型行政管理体制。其要　点主要有：构建以社会公共服务为主要职能的新型　行政体制；转变乡村社会的管理模式，日常管理由　“为民做主”向“让民做主”转变，群众的事情让群众　民主决策自主办理；推进政务透明化；理顺办事处　或镇政府与县政府、村委会的权力关系。通过以上　四个方面的努力，可使乡镇治理走向更加和谐。　【参考文献】　【１】张呜．热闹中的冷静Ⅱ】．读书，２００１，（３）．　［２】赵树凯．从１Ｏ省（区）２０个乡镇的调查看我国乡镇机　构改革Ｕ］＿科学决策，２００５，（１）．　【３］徐勇．县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换Ｕ］．江　苏社会科学，２００２，（２）．　【４】戴均良．撤并乡镇量“度”而行Ⅱ１．嘹望，２００１，（１４）．　【责任编辑：李君安】