我国非营利组织管理现状及对策研究

我国非营利组织管理现状及对策研究

ＴｏＳｔｕｄｙｏｆｔｈｅＡｃｔｕａｌｉｔｙａｎｄＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｉｎｔｈｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔ

ｏｆＮｏｎ－ｐｒｏｆｉｔＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓｉｎＣｈｉｎａ

李涛ＬｉＴａｏ；梅强ＭｅｉＱｉａｎｇ

（江苏大学工商管理学院，镇江２１２０１３）

（ＳｃｈｏｏｌｏｆＢｕｓｉｎｅｓｓａｎｄＭａｎａｇｅｍｔｎｔ，ＪｉａｎｇｓｕＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｚｈｅｎｊｉａｎｇ２１２０１３，Ｃｈｉｎａ）

摘要：非营利组织在我国的发展取得了一些成绩，但在管理中还存在一些不可忽视的问题。文中试从政府管理、自我管理和监督机制三个方面分析我国非营利组织的管理现状，并对其可持续发展提出几点对策建议。

Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＮｏｎ－ｐｒｏｆｉｔＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓｈａｓｏｂｔａｉｎｅｄｓｏｍｅａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｉｎＣｈｉｎａ，ｂｕｔｓｏｍｅｐｒｏｂｌｅｍｓｔｈａｔｃａｎ＇ｔｂｅｉｇｎｏｒｅｄｅｘｉｓｔｉｎｉｔｓｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．ＴｈｅａｒｔｉｃｌｅｗｉｌｌａｎａｌｙｚｅｔｈｅａｃｔｕａｌｉｔｙｉｎｔｈｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆＮｏｎ－ｐｒｏｆｉｔＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｆｒｏｍｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’ｓｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｓｅｌｆ－ｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙｍｅｃｈａｎｉｓｍ．Ａｎｄｉｔｗｉｌｌｐｒｏｐｏｓｅｓｏｍｅｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｔｏｉｔｓｃｏｎｔｉｎｕａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．

关键词：非营利组织；管理；可持续发展

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｎｏｎ－ｐｒｏｆｉｔｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ；ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；ｃｏｎｔｉｎｕａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ

中图分类号：Ｃ２６

文献标识码：Ａ

文章编号：１００６－４３１１（２００７）０２－００１０－０４

０引言

社团革命”席卷全球，非营２０世纪８０年代以来“

利组织（Ｎｏｎ－ｐｒｏｆｉｔＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ＮＰＯ）成为独立于市场和政府的“第三者”。ＮＰＯ在不同国家有不同称谓，如

非营利组织、非政府组织（Ｎｏｎ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ

慈善组织、第三部门、志愿组织、免Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ＮＧＯ）、

税组织、中介组织等。

随着我国政治经济体制改革不断深入，非营利组

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!人才和管理经验，以加快（２）注重引进先进技术、

发展。随着服务贸易自由化的趋势和我国加入ＷＴＯ，国外有关服务业的先进技术、管理观念、运营模式等都对中国产生了强烈的冲击及震撼。我们应该大胆地实行“拿来主义”因为“拿来”可以帮助我们少走弯路，以。节约大量的时间与人力，还能帮助我们减少大量的资金占用，以在较短时间内实现我国服务贸易的跳跃式发展。

（３）重视人才培养，实施人才战略。我国在服务贸易方面与发达国家的差距，不仅表现在设备、技术、资金上，更重要的是观念和知识上的差距。只有服务业从业人员素质不断提高，不断学习与应用先进技术、方法，才能促进我国服务贸易的发展。因此要加大对在校学生、在职员工的教育与培养，还要积极开展国际间的人才交流与合作。

（４）政府应加强对服务贸易的支持，立足于制度的建设和完善。我国服务贸易发展水平落后的情况下，政府应当扮演多重角色，履行不同的职能。政府是服务产业政策及相关配套政策的制定者；政府是服务业和企业发展的推动者，起着重要的协调管理作用；政府是服务贸易市场运行的“裁判”，担任着规范市场秩序的重

任；政府是职业教育的实施者，承担着培养服务贸易专业人才的重大职责。

（５）加强法制建设，为中国服务业的对外开放提供良好的法律环境。虽然我国已先后制定和颁布了很多有关服务业的法律法规，但与服务业的发展需要相比这些法律法规仍相对滞后。我们应加强对ＧＡＴＴ、ＧＡＴＳ、ＷＴＯ等相关条款的研究，尽快建立健全符合我国经济发展需要又不违背国际准则的法律法规，以实现中国服务贸易的制度化和规范化，为服务业的对外开放塑造良好的发展环境。———————————————————————

参考文献：

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服务贸易适度保护初论》国际贸易问题》⑤张建民：《［Ｊ］；《２０００（５）。试论国际服务贸易和我国的服务贸易开放》经⑥唐玉红：《［Ｊ］；《济师》２００１（２）。

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ＶａｌｕｅＥｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇＮｏ．２，２００７价值工程２００７年第２期

织迅速发展。这些广泛活跃于政府与企业之间的社会组织，在各个领域所起到的作用日渐突出。由于中国非营利组织发展历史较短，在摸索发展过程中存在不少问题，本文将对非营利组织管理方面作一探讨。

营利组织的立法还不够健全，存在空白之处，还未形成促进其良好发展的运行机制。

目前这种“双重管理体制”已不适应时代发展的要求，严重束缚了非营利组织的发展，主要表现在：进入门槛较高和制度设计的僵化，极大限制了非营利组织的成立和运作；主管部门对非营利组织人事、财务的干预使其丧失了自主性；业务主管部门与非营利组织的关系不能够真正落实监督职能等方面。

目前我国还没有一部专门针对非营（２）税收制度。

利组织的专门税收法规，对于非营利组织税收的规定分散在各个法律、法规和规章中，导致政府各部门在非营利组织税收法规制定和操作各自为政，对非营利组织区分不合理，部门间缺乏情报交换制度，各地对非营利组织税收征管处于严重失控状态。非营利组织界定和免税资格认定程序都比较随意，缺乏法定化。现行非营利组织捐赠税收制度的主要特征是“捐赠扣除特许制度”，与我国非营利组织发展的趋势严重不符，弊病严重。捐赠扣除特许制度”即按照现行非营“利组织税收制度，可直接接受（享受税前扣除的优惠政策）捐赠的非营利组织需要财政部、国家税务总局以文件的形式加以特许，其他非营利组织直接接受的捐赠，捐赠方不能在税前扣除。“特许制”不利于非营利组织走向民间，削弱了非营利组织向民间筹集资金的能力，对于民间非营利组织是一种不公平。［３］

纳税人向非营利组织捐赠的优惠力度一般为３％，全额免除较为例外，相比国际水平太低，还存在进一步优惠的空间。

２．２自我管理近年来非营利组织的社会责任的缺失、组织效率低下，甚至中饱私囊等“诚信问题”日益引起人们的关注，非营利组织在管理实践中暴露出许多严重的弱点，破坏了整个非营利部门在公众中的形象。

非营利组织的运作模式可以概括为结合人力资源、财力资源与物力资源，经由某一些有组织的活动，创造某些有价值的服务，以服务社会中的某一些人。［４］下面分述治理能力和财务方面问题。

（１）治理能力。我国计划经济时代，政府职能高度整合，使后来非营利组织产生之时对政府有很强的依赖性，还有相当一部分非营利组织由政府创办或挂靠政府机关，这种现实导致了非营利组织自治能力的弱化。我国非营利组织自治管理上的缺陷表现在许多方面，如非营利组织在进行决策、制定目标、自我管理的过程中，往往并不能摆脱政府的影响；在开展活动时，有些非营利机构较多地受到营利性组织的控制和影响。但在现阶段，最主要的问题仍是我国非营利组织受行政机构的干预、影响过多。［５］

１非营利组织的界定

非营利组织的概念源于西方社会，但目前西方国

家也没有一个明确的内涵和外延。目前普遍认同的判断标准是美国约翰・霍布金斯大学（ＪｏｈｎｓＨｏｐｋｉｎｓＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ）非营利组织比较研究中心依据非营利组织的“结构与运作”提出的五个特性：组织性、民间性、非利润分配性、自制性和志愿性。

我国目前存在的各种区别于政府和企业的社会组织，并不完全符合非营利组织的这五个特性，但它们的功能和组织特性等方面与非营利组织相似，或者其发展趋向于非营利组织。因此从我国国情和推动我国非营利组织发展的角度考虑，本文将研究的非营利组织定位于依法注册的，从事志愿性、公益性、非营利性活动，具有一定独立性和自治性的正式组织。［１］

２中国非营利组织管理现状

１９７８年改革开放以后，我国深化体制改革，建立了社会主义市场经济体制，确立了“小政府、大社会”的改革方向，国家和社会关系发生重大变化，在这样的环境下，我国的非营利性组织获得空前的发展机遇。

我国非营利组织有相当一部分由政府直接建立，或者从政府职能部门转变而来，实质是作为政府的附属机构发挥作用；［２］国家对非营利组织的立法还不够健全以及非营利组织自身的一些特殊性，导致目前我国非营利组织发展中存在不少问题。下面从政府管理、自我管理和监督机制三方面对制约非营利组织发展的因素进行探讨。

２．１政府管理我国对非营利组织的日常性管理实（１）注册管理。

行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制，亦即“双重管理体制”就其成立制度而言，我国民政部门。

对社会团体的成立采用许可批准的方式，对于民办非企业采用的是有限制条件（主要指需要有相应政府部

目前规范非营利组门作为业务主管部门）的登记制度。

织的主要法律是国务院颁布的《社会团体登记管理条例》民办非企业单位登记管理暂行条例》（１９９８年）、《

基金会管理办法》（１９９８年）和《（１９８８年），而在实务操

作中实际发挥着最重要作用的是作为非营利组织的登记管理机关民政部发布的行政规章和其它规范性文件，作为非营利组织的业务主管单位的国务院各部委发布的行政规章和其他规范性文件，以及地方政府发布的地方性法规和其他规范性文件。可见，我国对于非———————————————————————

为中小企业发展研究与战略管理。

作者简介：李涛（１９８１－），男，山东淄博人，硕士研究生，研究方向为战略管理。梅强（１９６１－），男，江苏镇江人，教授，博士生导师，研究方向

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ＶａｌｕｅＥｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇＮｏ．２，２００７我国非营利组织从其来源看，有相当一部分是政府职能转变而来或者由政府直接成立，因此很大程度上作为政府的附属性机构在发挥作用。而且在我国目前的社会状况来看，非营利组织要想高效率地达成自身目标还需要党政机关的支持，以获取行政合法化和其他各种资源。

我国深化经济政治体制改革之际，更多的社会事

业领域允许民间资本进入，政府职能转变，“

小政府，大社会”目标的确立，有利于非营利组织独立发展的环境

正在显现，官方色彩的淡化也正成为非营利组织发展的大趋势。

（２）财务方面。国外非营利组织的资金来源主要由四大渠道：民间捐赠、服务收费、政府补贴和国际援助。

调查研究表明，目前，非营利组织开展活动所需的经费和其所得到的捐助相差甚远。政府财政支持是我国非营利组织主要资金来源。但是政府的资助是有限的，而且其支持的重点可能随时转移。过度依赖政府支持，也会导致非营利组织过多地受政府影响。非营利组织也处于一个竞争激烈的环境之中，如何获得足够的资金也是我国非营利组织向前迈进的一个障碍。

非营利组织的资金缺乏很重要的原因就是民间捐赠在组织收入中所占比例较少。民间捐赠有利于维护非营利组织的自主性，有利于聚集民间资源，使非营利组织更倾向于照顾弱势群体的利益。［６］

但是世界非营利组织发展中的普遍问题是“慈善不足”（ｐｈｉｌａｎｔｈｒｏｐｉｃｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｃｙ），我国也不例外。造成这种情况的原因主要有：如前所述，政府对向非营利组织的捐赠的激励和支持不高；非营利组织资金筹措和资金使用的幕后操作、财务混乱引发潜在捐款人的不信任影响了非营利组织获得捐赠的能力等。

２．３监督机制我国非营利组织监督机制不完善，非营利组织中的腐败等问题损害了社会公信力，阻碍了非营利组织在实际中的顺利运作。主要表现在：

（１）监督主体“缺位”。按照目前法律法规，我国目

前可对非营利组织进行监督的主体较多，主要包括民政部门、业务主管部门和审计部门等，但是各个负有监督指责的部门在监督程序和手段方面，现行法律缺乏可操作的界定，导致“组织缺位”成为我国非营利组织监督中的困境。由于分工模糊、人力资源不足等限制政府部门的监督效果有限，起到实际监督效果的主要是非营利组织的自律，或者说其领导者的道德自律。［７］

由于我国非营利组织来源的特殊性，单靠政府部门的监督也是不够的，但是目前缺乏第三方监督主体。我国《社会团体登记管理条例》第十三条第二款规定：在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。这条规定阻碍了非营利组织行业互律机制的形成，这

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价值工程２００７年第２期

样的垄断地位也降低了非营利组织的发展动力。另外，非营利组织信息不透明也阻碍了公众监督的执行。（２）监督内容。

监督内容突出体现在绩效评估方面的问题。我国非营利组织绩效评估近年来已经逐步展开，并已经取得了一些成绩，但总体上还存在一些缺陷：真正进行绩效评估的非营利组织较少，缺乏制度化；现有绩效评估的指标体系和方法还不完善；绩效评估的动机和目的不端正；未能有效利用评估结果。［８］造成这种结果的主要原因有：非营利组织与政府部门千丝万缕的联系，缺乏独立性，难以保证评估客观公正；非营利组织缺乏独立人事任免权，造成了非营利组织绩效评估无法归位到提高机构管理效率、提升人员素质、优化人员结构的功能与价值上来；非营利组织的资金困境难以保障绩效评估顺利进行。

（３）监督保障缺乏。非营利组织的监督保障主要指法律保障、信息保障和资源保障。［７］

首先，我国目前尚无一部完整的非营利组织法律，不要说非营利组织监督的专门法律了。１９９９年的《公益事业捐赠法》里提到过监督，讲到了政府监督、捐款人监督和社会监督，但规定得比较软，缺乏可操作性。其次，我国非营利组织的信息不公开、

不透明，信息主要掌握在“内部人”手中。

再次，由于职能众多，人力资源不足，非营利组织种类繁杂且数量巨大，民政部“民间组织管理局”等部门无力应付所赋予的监督任务，致使监督缺位。

３对策思考

综观我国非营利组织管理中的诸多问题，下面从非营利组织发展的制度环境和内部治理两个方面探索解决之路。

３．１改善非营利组织的制度环境

制度环境中法律环境是非营利组织发展和发挥作用的必备基础条件，因此必须对非营利组织立法足够的重视。

我国目前尚无非营利组织的专门立法，亟待通过立法解决非营利组织界定、进入门槛、行政管理体制和税法体制等方面的问题。

（１）非营利组织界定。

目前我国的非营利组织系统构成可以表示为：

“

非营利组织＝民间组织＋国有事业单位＋人民团体＋转登记团体＋未登记团体”。

内容繁杂给实际管理工作带来诸多不便，可以借鉴非营利组织发达国家的经验，重新对非营利组织规范界定。国务院有关部门正在草拟和制定的法规《行业协会、商会登记管理条例》和《基金会登记管理条例》借鉴了国际经验，将重新规范社团界定，届时我国非营利组织将形成这样的结构，包含：民办非企业单位、经济互益型组织、国有事业单位、基金会、社会互益型社团和公益型社团。［９］

ＶａｌｕｅＥｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇＮｏ．２，２００７（２）进入规制和行政管理。结合我国实际情况，适当放宽非营利组织准入限制，加强对其运行期间的管理，监督非营利组织运作的规范化以及质量。改革现行法规中的“民办非企业单位不能设立分支机构，社会团体不可以设立地域性分支机构”的限制，整合国内的非营利组织，促进竞争，提高组织自身效率。

登记管理部门转变职能，积极培育非营利组织，加强监督、评估职能。逐步放宽对非营利组织的管理，逐步摆脱业务主管单位的管制，赋予非营利组织更大的自主性，使其进入市场化运作。通过法律途径，界定政府职能界限及管辖范围；立足于实现法律的程序公正，规范执法操作；制定相关的行政诉讼和行政复议制度，避免政府对非营利组织的非法干预。［１０］

借鉴国外经验，构建包含政府监督、独立的第三方评估、同行互律、媒体和公众监督和非营利组织自律的完善监督机制，确保非营利组织不偏离组织的宗旨目标，健康发展。

（３）税收体制。政府对非营利组织的鼓励和促进还要在税收上施行“减免”政策有所体现。我国目前对非

营利组织的税收法规主要体现在各种法律、法规、规章中的相关规定。建议在税收基本法中明确界定非营利组织的法律地位；合理区分非营利组织的行为，对公益性行为给予免税；对营利性行为依法征税；对非营利组织免减税资格认定建立完善的法定化程序；合理加大捐赠人对非营利组织捐赠的税收优惠力度，扩大公益性捐赠的渠道，一定程度上还可以解决非营利组织的资金困境。

３．２可持续发展之路随着社会发展，非营利组织必将发挥日益重要作用。我国非营利组织可以通过引入理事会制度、实施可行的财务策略、积极开展组织营销等手段，提高组织效率，参与更多社会活动，发挥应有的积极作用。

（１）引入理事会制度。

理事会制度是各国非营利组织治理的重要内容，而我国的非营利组织理事会治理发挥的作用还十分有限。随着我国政府体制改革，非营利组织必将获得更大的自主权，采用和健全理事会制度成为保障非营利组织健康发展的一个必要条件。

理事会应成为非营利组织最高权力机构，有关该组织的重大决策，如使命确定、战略制定、组织规章、议事程序、操作行为准则以及分配原则等都应由理事会做出核心决策，并行使边界跨越和监督职能；非营利组织的执行主管应由理事会任命并向理事会负责。

理事会在非营利组织与社会之间要发挥缓冲和外部代表作用，与外部发展“交换关系”，减少组织的不确定性；收集有关组织运行信息，确保组织适应环境。［１１］

（２）财务策略。在现代市场经济条件下，许多非营利组织因为财务方面困境而阻碍了自身发展。世界上非营利组织收入来源主要为自创收入，因此我国非营

价值工程２００７年第２期

利组织要积极扩大自创收入，解决目前主要依赖政府资助的困境。主要可以通过向服务对象收取一定的费用形成业务收入；通过资本运作，获得投资收益；开展经营活动取得经营收入等活动来支持其非营利活动。

合理控制行政支出和项目支出的比例，确保资金获得最有效的使用。

适当分配盈利给管理者，作为一种激励，有利于吸引高素质专业人才，促进组织可持续发展。德鲁克一直倡导非营利组织的职业化管理，就是基于高素质的专业化管理层能够保持非营利组织高效运作。目前国外大型非营利组织聘用职业经理人，效果明显。

（３）积极开展组织营销。非营利组织通过营销，促使个人、社会机构都行动起来，为整个社会的公共利益调整各自行为，实现公众的长远利益，要做到：

以公众需求为目标，加强宣传，积极与公众沟通；加强自身建设，完善各项机制，实现组织自律，建立组织的良好声誉；

利用各种攻关活动，寻找社会关注点，促使公众积极参与；

通过信息化建设，公开组织信息，改变信息不对称局面，拉近与公众的距离。

４结束语

我国政治经济体制改革为非营利组织发展提供了广阔空间，政府将部分社会职能回归社会，已成为无疑的改革方向。非营利组织在国家相关鼓励促进政策指引下，抓住机遇，不断加强自身建设，承担更多社会公共责任，有利于创造和优化社会的稳定与安全。———

————————————————————参考文献：

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候春飞：《中国非营利组织成长机制分析－自主治理的视角》［Ｊ］；《中国行政管理》２００４（４）。

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青岛科技大学学报（社会科学版）》２００４（１）。［１０］杨柯、朱海霞：《浅论非营利组织的双重管理体制》［Ｊ］；《南京航空航天大学学报（社会科学版）》２００５（１）。

［１１］马迎贤：《

非营利组织理事会：一个资源依赖视角的解释》［Ｊ］；《经济社会体制比较》２００５（４）。

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