新形势下农田水利基础设施建设管理机制探讨_以应城市为例

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新形势下农田水利基础设施建设管理机制探讨

———以应城市为例

赵

静

（湖北省宏观经济研究所，湖北武汉430071）

摘

要：加快推进农村水利建设，完善小型农田水利建设管理机制，提升农田水利设施的效能，对改善农村生态环境，提高农业生

产条件，确保农业增产丰收，农民增加收入，农村健康稳定发展至关重要。本文选择以湖北应城为例，采用调查研究的方法，对乡镇的农田水利建设和管理现状进行了深入研究，重点剖析了建设和管理中存在的问题，并制定了应对之策，以期对加强和改进农村农田水利基础设施建设管理工作有借鉴意义。

关键词：农村；农田水利设施；建设；管理

中图分类号：S27

文献标识码：A

文章编号：1671-8089（2009）08-0143-02

塘水库等设施之间分割分散，不能发挥应有土渠淤塞不畅，间渠、的抗旱灌溉整体作用。

（二）小型水库年久失修，存在重大安全隐患。据统计，全市共Ⅰ、Ⅱ型水库共86座。其中除短港、渔子河水库有中型水库2座，

近年来争取国家除险加固资金外，大部分小型水库仍然带病运行，除险加固的任务艰巨。如城北李咀水库主要承担周边村抗旱养鸡多种形式的经营开发，对李咀水库灌溉排涝功能，由于养鱼、造成严重污染，并引起附近群众上访。特别是到了汛期，这些病险水库成了当地防汛抗灾头等大事。

（三）水质污染，威胁农业生态安全。农村人口存在饮水安全问题。据调查统计，全市近一半以上农村人口饮水存在安全问题，苦碱、污染水及血吸虫疫水较为普遍，严重影响了人民饮用高氟、

群众身体健康；此外，利用污染水源进行农业灌溉，不但使农作物减产欠收，而且污染进入生态循环，严重威胁了农产品的质量安全，急需采取措施加以解决。

（四）农田水利设施运行效率低下。农田水费是维系农田水利设施正常运行，提高水资源利用效率，保证农田综合生产能力的主要经济来源。长期以来，我国农村水费体制改革滞后，在供水、用水、护水等方面存在脱节现象，致使水费收取难度加大。继农村税费改革后，农业水价改革、水费计收与农田水利建设一直是乡镇、水管部门、农户三者之间矛盾集中的问题。目前大多数村按亩收费，在实际操作中，出现了灌区上游水多，下游水少的问题，也有农田地势高低不一，高田水位不足，低田水位充裕，造成农户用水不均，出现争水抢水现象，导致客观上收取水费困难。由于管理体制不活，机制落后，致使水费收取难度较大，进而形成了农村农田水利建设的资金投入不足。

“冰冻三次，非一日之寒”。农村农田水利设施建设与管理的弱化既有历史遗留的问题，也有现实的原因；既有先天投入不足的因素，又有后天管理不畅的原因；经深入调查分析，主要原因有以下几个方面：

第一，水利项目资金不配套，投入不足。建国以来，我国的农村水利设施建设主要靠政府和农民出工投劳进行的，继中央对农村一系列改革，特别是税费改革后，农田水利基本建设的政策相

农田水利基础设施是农村经济发展的重要基础设施，更是农业发展的命脉。良好的农田水利基础设施对于调水灌溉，保产增收起到积极的保证作用，反之，则不能有效抵御自然风险，削弱了农业健康发展的基础，在2009年初的华北大旱中部分地区暴露出来的“抗旱难”问题正充分说明了农田水利基础设施的重要性。

近年来，为逐步推进社会主义新农村建设，夯实农业基础，中央进一步加大对农村基础建设投入的力度，特别是在农田水利基础设施方面给予重点扶持。在新形势下，如何建立和完善农田水利基础设施建设管理新机制，对于促进农业增产，农民丰收至关重要。本文以湖北应城为例，对乡镇的农田水利建设和管理现状进行了深入调查，剖析了建设和管理中存在的问题及原因，并提出了应对之策，以期对加强和改善农村农田水利设施的建设和管理有参考意义。

一、应城市农田水利设施基本状况

应城市地处鄂北丘陵与江汉平原的过渡地带，国土面积1103.4平方公里，全市总人口66.33万人，其中农业人口53.89万人，耕地面积57.17万亩；由于境内地势低平，降水不均，故形成了既怕旱又怕涝的特点。全市境内有汉北河、府河、漳河、大富水渔子河两座中型水库，17座小Ⅰ型水库，69四条过境河流，短港、座小Ⅱ型水库，17430口塘堰，灌溉主干渠4条，总蓄水能力达1.7亿立方米。比较大的泵站有夹河沟、龙湖、城关三座泵站。较为完备的农田水利基础设施为农业生产创造了良好的条件，增强了农业综合生产能力。据统计，全市累计完成农田水利建设投资3.56亿元，完成土石方7500万方，新增旱涝保收面积48万亩，改善灌溉面积56万亩。

二、农田水利基础设施建设管理中存在问题及原因分析近年来，由于农田水利基础设施建设和管理中存在的一些问题，导致农田水利基础设施的功能部分退化，不仅不能够满足农业发展的需求，而且制约了农村经济发展，具体表现在以下几个方面。

（一）水利工程老化，功能萎缩。通过调查，我们发现全市大部分农田水利设施老化严重，抗灾减灾功能逐步萎缩。泵站涵闸失修，配套不完善；塘堰淤塞，蓄水明显不足；灌区渠系破损，大部分

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对滞后，特别是在资金安排方面明显不足。中央水利建设的重点大中型水库，小型农田水利建设基本由地方政府负是大江大河、

责，目前县、乡级财政仅是吃饭财政，特别是乡级财政举步维艰，仅靠上级转移支付保障基本运转。因此，对国家、省支持的大中型水库除险加固项目以及农田水利基本建设水利项目配套资金难以到位，对支持小型农田水利建设资金更是少之又少。

第二，管理体制不畅，农田水利体制改革滞后。近年来，中央相继出台了取消农业税、取消“两工”，对种粮、购买农机具和良种进行补贴等一系列惠农政策，应该说调动了农民种田种粮的积极性。但随着这些政策的调整，农田水利体制改革要明显滞后，特别是取消“两工”即积累工和义务工，“一事一议”制度还未充分发挥作用，农民参与农田水利建设的主体严重缺位。大多数小型农田水利的产权不明，名义上是集体，实际上没有真正的主体，与土地承包经营相比，农民没有更多的积极性。

第三，缺乏统一规划和技术指导，管理措施不到位。从调研情况来看，主要表现在市、镇两级水管部门职责不明，出现管理断档。如乡镇水利管理部门经历了多次改革，管理权在市管局和乡镇之间模糊，难以明确管理主体。因此，造成该乡镇管的而未管，该市水管部门管的又难以到位。大部分农田水利建设没有长远的、系统的综合规划，加上乡镇综合配套改革，乡镇水利管理站并“以钱养事、以事养人”的管理方式，进入乡镇农业服务中心，依靠一步削弱了乡镇基层水利服务体系，加上专业人才的缺乏，水利业务工作难以开展，造成一些水利工程建设的盲目性和质量低下，影响工程效益的发挥。

三、对策与措施

（一）按照建设社会主义新农村总体要求，做好农田水利建设规划。农田水利建设是为农村发展、农民生活水平提高和农村生相互影响，态环境改善提供全面服务的基础设施，两者相互联系、因此要按照当前社会主义新农村建设的总体要求搞好农田水利建设规划。水利部门要与新农办等相关部门联系，围绕“百镇千村示范工程”，制定切实可行的农村水利工程建设实施方案，健全管理体制，以点带面，起到示范带动作用。如城北龚河村作为新农村建设的试点，将饮水安全、农田灌溉、环境治理等方面结合起来，做到统一安排，同步实施，龚河村既是新农村建设试点，又是农田水利建设规划的重点，做到水利规划更好地服务新农村建设。

（二）加大投入，建立多元化农田水利建设的投入机制。一是抓住中央“扩内需，保增长”的机遇，积极争取中央扩大对农田水利设施建设的资金投入。在当前严峻的的国际国内宏观经济金融形势下，扩大投资，拉动内需，确保经济平稳较快增长成为国家宏观调控的着重点。在实施拉动内需的十大措施中，农田水利是重点，在拉动内需1000亿元投资中，其中水利基础设施200亿元。近期，财政部水利部联合下发了《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设意见》。地方政府应抢抓机遇，围绕“稳粮、增收、强基础、重民生”的方针,以确保农业持续发展和农民持续增收为目标，以策划现代农业项目和新农村建设项目为抓手，积极争取新增中央扩大内需投资，扩大对农村农田水利基础设施的投入。重点抓紧策划和推进一批病险水库除险加固、河堤涵闸整治、泄洪区建设、中小灌区改造、大江大河整治等基础设施项目；抢抓国家

参考文献:

2009年第8卷第8期（总第125期）

实施粮食安全战略工程机遇，加强农田水利设施、高标准农田、科二是地方各级政府技支撑体系等粮食生产能力建设项目的策划。

要把农田水利建设资金纳入投资和预算，建立农田水利建设的专项资金，重点用于水源建设和骨干设施改造。鼓励和扶持民营水利开发，在投资环境、产权改革、民间资本等方面进行鼓励和引“民办公助”方式给予财政补助，可采取拍卖、租赁、承导，可采用包、股份合作等形式吸纳市场资金，拓宽资金渠道，探索多元化投资的新路子。同时对用于农田水利建设的各项专项资金，如以工代赈、扶贫、农业综合开发、土地治理等，由各级政府统筹安排，整在调查过程中，合使用，建立农田水利工程建设的投入有效机制。了解到义和镇在筹集资金方面采取灵活多样政策，即按照“谁受益谁出资”向群众筹集点、镇级财政补贴点、向上级申报农业开发项目争取点多种途径，加大对农田水利建设的投入。

（三）进一步深化体制改革，建立水利建设管理新机制。随着农村税费改革政策的实施，农村一些家庭土地联产承包责任制、

基础设施功能逐步弱化。长期的体制机制不健全，导致农田水利建设产权不明、权责不分、效益低下，特别是工程的建后管护是工程效益的关键，也是水利工程的薄弱环节。因此，理顺产权关系，“谁投资、谁受益、谁拥有”和“明晰所有权、拍明确投资主体，按照卖使用权、放开建设权、搞活经营权”原则，深化产权制度改革，如微型工程，归农户个人所有，由乡镇人民政以农户自用为主的小、

府核发产权证；对受益户较多的小型工程，可按受益范围建立水合作组织，相关设施归水合组织；对经营性的工程，可组建法人实体，进行企业化运作，对小型农田水利工程采取转让效益型、租赁资源型、承包公益型等管理模式，落实管护主体，实现滚动发展，从根本上解决体制不顺、管理不善、主体不明等问题。同时成立“农民用水者协会”，积极推行“灌区+协会+农户”用水管理模式，既可保证农田用水，又可促进水利设施维护和保养。

（四）完善村级出资投劳“一事一议”机制，实施民主自治管理。小型农田水利基础设施的建设和维护，农民既是建设投入主体，又是受益者，因此要充分调动广大农民参与的积极性，用好“一事一议”，规范议事程序，做到事权财权公开透明，保证所议定的事项是农民真实意愿的体现，所筹集的资金全部用在所议定的各级政府部门和村级组织把握利益原则、效益原则、合理事项上。

负担原则，探讨“一渠一议、一堤一议、一库一议”的方式，可把农民投资出劳作为农田水利建设投入保障机制的一个主要方面，可实行入股合作等多种方式实行利益捆绑，走出一条政府积极引导、农民自我管理的良好运行机制和管理模式的新路子。如天鹅镇沈铺村村民承包350亩湖田，投入资金20万元，新修沟渠2000米，小泵站2处，将低湖改成高产田，按照“谁开发、谁受益”原则，掀起农户自发投入水利建设高潮。

[1]龚孟建.基于经济结构调整中的水利保障体系[J].水利经济,2008；(5)

[2]孙威,李佳佳.小议强化我国农田水利的建设举措.中小企业管理与科技,2009；(4)

[3]应城市水利30年发展与改革回顾