金融监管理论的演变——“金融改革与金融安全”课题系列研究报告之五

，　｝　）　ＤＲＣ　ＤＥＶＥＩ　ｏＰＭＥＮＴ　ＲＥＳＥＡＲＣＨ　ＣＥＮＴＲＥ　ｏＦ　ＴＨＥ　ＳＴＡＴＥ　ＣｏＵＮＣＩＩ　．ＰＲＣ　国务院发展研究中心　调查研究报告　内部资料２００２年１月２１日　第４号（总１６３９号）　．。　ｊ　‘　一ｉ　金融监管理论的演变　——“金融改革与金融安全”课题系列研究报告之五　内容提要：阐述了现代金融业监管的理论基础，介绍　了金融监管四个发展时期：２Ｏ世纪３０年代以前的金融　监管理论的自然发轫时期；２０世纪３０年代到７Ｏ年代的　严格监管、安全优先时期；２０世纪７０年代到８Ｏ年代末　的金融自由化、效率优先时期；２０世纪９Ｏ年代以来的安　全与效率并重时期。　关键词：金融监管理论　一、金融监管的理论基础　金融监管的理论基础是金融市场的不完全性，金融市　一１一　维普资讯 http://www.cqvip.com

场的失灵导致政府有必要对金融机构和市场体系进行外部　监管。现代经济学的发展，尤其是“市场失灵理论”和　“信息经济学”的发展为金融监管奠定了理论基础。其主要　内容为：第一，金融体系的负外部性效应。金融体系的负　外部性效应是指，金融机构的破产倒闭及其连锁性反应将　通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。按照福利经济学　的观点，外部性可　通过征收“庇古税”来进行补偿，但　是金融活动巨大的杠杆效应——个别金融机构的利益与整　个社会的利益之间严重的不对称性显然使这种办法显得苍　白无力。另外，科斯定理从交易成本的角度说明，外部性　也无法通过市场机制的自由交换得　消除。因此，需要一　种市场以外的力量介入来限制金融体系的负外部性影响。　第二，金融体系的公共产品特性。一个稳定、公平和有效　的金融体系带来的利益为社会公众所共同享受，无法排斥　某一部分人享受此利益，而且增加一个人享用这种利益也　并不影响生产成本。因此，金融体系对整个社会经济具有　明显的公共产品特性。在西方市场经济条件下，私人部门　构成金融体系的主体，政府主要通过外部监管来保持金融　体系的健康稳定。第三，金融机构自由竞争的悖论。金融　——０——　维普资讯 http://www.cqvip.com

机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特　性，决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原则。一　方面，金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争很　容易发展成为高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断　不仅在效率和消费者福利方面会带来损失，而且也将产生　其他经济和政治上的不利影响；另一方面，自由竞争的结　果是优胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争将导致整个金　融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定。因此，自　从自由银行制度崩溃之后，金融监管的一个主要使命就是　如何在维持金融体系的效率的同时，保证整个体系的相对　稳定和安全。第四，不确定性、信息不完备和信息不对称。　在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学表明，信息　的不完备和不对称是市场经济不能像古典和新古典经济学　所描述的那样完美运转的重要原因之一。金融体系中更加　突出的信息不完备和不对称现象，导致即使主观上愿意稳　健经营的金融机构也有可能随时因信息问题而陷入团境。　然而，搜集和处理信息的高昂成本金融机构又往往难以承　受，因此，政府及金融监管当局就有责任采取必要而适当　的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称。　一ｌ一　维普资讯 http://www.cqvip.com

二、金融监管理论的演变　政府干预还是自由放任问题历来是各经济学派争论的　主要焦点，尽管金融监管本身并不等同于政府干预，但是　金融监管理论却受着政府干预理论的强力支持，因而也随　着争论双方的此消彼长而发生变化。同时，金融监管活动　又具有很强的实践性和历史性，因此，我们在对金融监管　理论的发展脉络进行回顾分析的时候，既要考虑到当时主　流经济学思想和理论的影响，还必须考虑到当时金融领域　的实践活动和监管理念。　（一）２０世纪３Ｏ年代以前：金融监管理论的自然发轫　早期的金融监管并没有固定的制度安排可循。政府对　金融活动实施监管的法规依据最初可以追溯到１８世纪初　英国颁布的旨在防止证券过度投机的《泡沫法》。《泡沫　法》标志着世界金融史上政府实施金融监管的正式萌芽，它　的许多重要原则一直持续影响到今天。　但真正意义上的金融监管，是与中央银行制度的产生　和发展直接相联系的。中央银行制度的普遍确立是现代金　融监管的起点，有关的金融监管理论也由此初步形成。众　所周知，古典经济学和新古典经济学历来是反对政府干预　——ｄ——　维普资讯 http://www.cqvip.com

的，“看不见的手”的信条在理论上与中央银行的金融监管　职能相悖。根据亚当・斯密的“真实票据”理论，只要银　行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发　通货膨胀或紧缩，“看不见的手”仍然能够发挥作用，并不　需要中央银行专门来管理货币。对此，亨利・桑顿在Ｉ７９７　～Ｉ８２５年的“金块论战”中指出，真实票据的不断贴现过　程，将会导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张，故　而真实票据原则并不能保证银行有足够的流动性或货币供　给弹性，从而避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀或紧缩。　桑顿的结论是，　真实票据原则发行银行券存在发行过度　的危险，应该受到集中的监管。在随后半个多世纪的争论　中，桑顿的观点得到实践的支持，统一货币发行的中央银　行纷纷建立。因此，中央银行制度最初建立的目的在于统　一管理发行货币，而不是监管整个金融体系，更不涉及金　融机构的微观行为。　另外，在古典和新古典经济学里，货币是“中性的”，　对经济没有实质性的影响，因此中央银行统一货币发行与　统一度量衡一样，只是便利于经济活动，其行为仍然是　“守夜人”意义上的，而不是政府干预。中央银行的另一项　一５一　维普资讯 http://www.cqvip.com

职能——建立全国统一的票据清算系统、协调票据清算在　性质上也是如此。　统一货币发行和统一票据清算之后，货币信用的不稳　定问题仍然没有消失，许多金融机构常常由于不谨慎的信　用扩张而引发金融体系连锁反应式的波动，进而引起货币　紧缩并制约经济发展。这就与古典经济学和新古典经济学　的“货币中性”主张明显相悖。因此，作为货币管理者，中央　银行逐渐开始承担起信用“保险”的责任，作为众多金融机　构的最后贷款人为其提供必要的资金支持和信用保证，其　目的是防止因公众挤提而造成银行连锁倒闭和整个经济活　动的剧烈波动。这样，中央银行就从以统一货币发行和提供　弹性货币供给为特征的货币管理职能，又逐渐衍生出最后　贷款人的职能，承担稳定整个金融和经济体系的责任。　“最后贷款人”（ＬＬＤ）从本质上讲，仍然算不上金融监　管，但是它却为中央银行后来进一步自然演变为更加广泛　的金融活动的监管者奠定了基础。因为中央银行的最后贷　款可以成为迫使金融机构遵从其指示的一个重要砝码，由　此，中央银行就有可能而且也有必要进一步对金融机构的　经营行为进行检查。这种对经营行为的检查活动一直发展　一６——　维普资讯 http://www.cqvip.com

到现代央行对所有金融机构，主要是商业银行进行的各种　现场检查和非现场检查。但这种检查主要是基于贷款协议　的安排，类似于商业银行对借贷企业所进行的财务及信用　检查，而不是行政上或法律上的行为。所以，真正现代意　义上的金融监管是在２０世纪３０年代大危机后。　美国在２０世纪３０年代大危机爆发以后不久，便通过　国会立法赋予央行（以及后来设立的证券监管机构）以真　正的监管职能，并由此开始了对金融体系进行行政监管和　法律监督。　总而言之，２０世纪３０年代以前的金融监管理论主要　集中在实施货币管理和防止银行挤提政策层面，对于金融　机构经营行为的规制、监管和干预都很少论及。这种状况　与当时自由市场经济正处于鼎盛时期有关。然而，３０年代　的大危机最终扭转了金融监管理论关注的方向和重点。　（二）２０世纪３０年代到７０年代：严格监管、安全优先　３Ｏ年代的大危机表明金融市场具有很强的不完全性，　“看不见的手”无所不至的能力只是一种神话。在金融市场　上，由于市场信息的不完全和金融体系的本身特点，市场　的运作有时也会失灵。在３０年代大危机中，大批银行及其　——７——　维普资讯 http://www.cqvip.com

他金融机构的倒闭，给西方市场经济国家的金融和经济体　系带来了极大的冲击，甚至影响到了资本主义的基础。　大危机后，立足于市场不完全、主张国家干预政策和　重视财政政策的凯恩斯主义取得了经济学的主流地位，这　也是当时金融监管理论快速发展的大的历史背景。在这一　时期，金融监管理论主要以维护金融体系安全，弥补金融　市场的不完全为研究的出发点和主要内容。主张政府干预，　弥补市场缺陷的宏观政策理论，以及市场失灵理论和信息　经济学的发展进一步推动了强化金融监管的理论主张。这　段时期的金融监管理论研究成果认为，自由的银行制度和　全能的金融机构具有较强的脆弱性和不稳定性，认为银行　过度参与投资银行业务，并最终引发连锁倒闭是经济危机　的导火索。　这一时期金融监管理论主要是顺应了凯恩斯主义经济　学对“看不见的手”的自动调节机制的怀疑，为３Ｏ年代开　始的严格而广泛的政府金融监管提供了有力的注解，并成　为第二次世界大战后西方主要发达国家对金融领域进一步　加强管制的主要论据。在凯恩斯主义宏观经济理论的影响　下，传统上中央银行的货币管理职能已经转化为制定和执　一８一　维普资讯 http://www.cqvip.com

行货币政策并服务于宏观经济政策目标，金融监管更加倾　向于政府的直接管制，并放弃自由银行制度，从法律法规　和监管重点上，对金融机构的具体经营范围和方式进行规　制和干预逐渐成为这一时期金融监管的主要内容。　（三）２０世纪７Ｏ年代——８Ｏ年代末：金融自由化，效　率优先　２Ｏ世纪７Ｏ年代，困扰发达国家长达１Ｏ年之久的“滞　胀”宣告了凯恩斯主义宏观经济政策的破产，以新古典宏观　经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思　想开始复兴。在金融监管理论方面，金融自由化理论逐渐发　展起来并在学术理论界和实际金融部门不断扩大其影响。　金融自由化理论主要从两个方面对３Ｏ年代以后的金　融监管理论提出了挑战。一方面，金融自由化理论认为政　府实施的严格而广泛的金融监管，使得金融机构和金融体　系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致了金　融监管的效果与促进经济发展的目标不相符合；另一方面，　金融监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政府在解　决金融领域市场不完全性问题上的能力限制，市场机制中　存在的信息不完备和不对称现象，在政府金融监管过程中　一ｑ一　维普资讯 http://www.cqvip.com

同样会遇到，而且可能更加严重，即政府也会失灵。　“金融压抑”和“金融深化”理论是金融自由化理论的　主要部分，其核心主张是放松对金融机构的过度严格管制，　特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营的地　域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金　融业的活力和效率。　如果说３０～７０年代金融监管理论的核心是金融体系　的安全优先的话，那么，金融自由化理论则尊崇效率优先　的原则。３０年代以前基本不受管制的自由金融体系在３０　年代的大危机中崩溃，导致金融体系的安全性成为人们优　先考虑的目标，３０年代到７０年代日益广泛、深入的金融监　管，特别是那些直接的价格管制和对具体经营行为的行政　管制，严重束缚了金融机构自主经营和自我发展的手脚，而　在存款保险制度已充分发挥其稳定作用、银行挤提现象已　经大为减少的情况下，金融机构的效率、效益要求就日益　凸显出来，并超越了安全性目标的重要性。所以，金融自　由化理论并不是对政府金融监管的全面否认和摒弃，而是　要求政府金融监管做出适合于效率要求的必要调整。　（四）２０世纪９Ｏ年代以来：安全与效率并重的金融监　一１０—　维普资讯 http://www.cqvip.com

管理论　自由主义经济理论的“复兴”，并没有否定市场的固有　缺陷，它们与“政府干预论”的差异主要体现在“干预”的　范围、手段和方式等方面。因此，无论是在发达国家还是　在发展中国家，金融自由化的步伐一直没有停止，在８０年　代后半期和９Ｏ年初，金融自由化达到了高潮，很多国家纷　纷放松了对金融市场、金融商品价格等方面的管制，一个　全球化、开放式的统一金融市场初现雏形。　然而从２０世纪９０年代初开始，一系列区域性金融危　机的相继爆发，迫使人们又重新开始关注金融体系的安全　性及其系统性风险，金融危机的传染与反传染一度成为金　融监管理论的研究重点。在１９９７年亚洲金融危机以前，面　对各国金融开放的热潮，一批有识之士，如斯蒂格里茨和日　本的青木昌彦曾经提出过的金融约束论，成为金融监管理　论进一步发展的标志性文献。对于金融危机爆发的原因，在　理论界研究甚多。一般倾向认为，金融自由化和金融管制的　放松并不是最主要的，事实证明，很多高度开放的经济体，　同时拥有较高的金融自由度和市场稳定性，并且为经济发　展提供了效率保证。一些专家认为，问题的关键可能在于，　一】１一　维普资讯 http://www.cqvip.com

那些实行金融自由化的国家，其政府管理金融活动的能力，　以及经济发展和开放策略的顺序可能存在差异。　２Ｏ世纪９Ｏ年代的金融危机浪潮推动了金融监管理论　逐步转向如何协调安全稳定与效率的方面。与以往的金融　监管理论有较大不同的是，现在的金融监管理论除了继续　以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开　始越来越注重金融业自身的独特性对金融监管的要求和影　响，如明斯基的“金融体系脆弱论”，Ｄｉａｍｏｎｄ和Ｄｙｂｖｉｇ的　“银行挤提模型”等等。这些理论的出现和发展，不断推动　金融监管理论向着管理金融活动和防范金融体系中的风险　方向转变。鉴于风险和效益之间存在着替代性效应，金融　监管理论这种演变的结果，既不同于效率优先的金融自由　化理论，也不同于３０到７０年代安全稳定优先的金融监管　理论，而是二者之间的新的融合与均衡。　另外，面对经济一体化、金融全球化的发展，对跨国　金融活动的风险防范和跨国协调监管也已成为当前金融监　管理论的研究重点。以国际清算银行、国际货币基金组织　等为代表的国际金融组织对国际金融监管理论的发展做了　新的贡献。　～１　２—　维普资讯 http://www.cqvip.com

金融监管实践及金融监管理论的历史发展阶段表　年代　主要经济金融　金融监管模式和　金融监管理论的　主流经济学派的　活动形式　目标　发展　政策主张　２０世纪　３Ｏ年代前　混业经营，全能　央行以“最后贷款　“真实票据理论”、　自由市场经济，反　银行　人身份　监管金融　自由银行学薇”，　对任何形式的政府　机构，自由放任，鼓　央行的监管职能在　干预　励竞争　理论上得到确立　２０世纪　主要国家实行严　严格的分业监管，　市场不完全性和信　国家干预，重视财　骑范系统风险　息不充分，为严格　政政策为主的需求　的分业监管提供了　管理　理论基础　３０～７０年代　格的分业经营　２０世纪　突破分业经营壁　放松监管，注重效　以　金融压抑”和　自由主义重新抬　７ｏ￣９ｏ年代　垒，向混业经营　率和金融机构的竞　“金融深化　为主要　头，政府放格管制，　演变　争力　内容的金融自由化　推行私有化　理论建立　２０世纪　混业经营成为主　统一监管、注重金　国际协作监管，金　全球化和新经济的　融体系风险的管理　融危机处理、全球　出现给传统经济理　和控制，效率和安　金融体系的安全成　论和政策主张带来　全并重　为金融监管理论的　挑战　主要研究内容　最后１０年至　流　“金融改革与金融安全课题组”　课题总顾问：昊敬琏　陆百甫　课题负责人：谢伏瞻　课题协调人：魏加宁　本报告执笔：陈全伟　王一彤　１　３—