□ 李扬、赵国霞、杨卫中、宗成峰
日期：2014年04月01日 来源：东方烟草报
编者按 去年在全国烟草行业法规体改工作会议上，国家局明确提出探索建立烟草行业法律风险防控体系的要求，并确定在湖北中烟等五家单位开展试点。试点工作紧扣“为什么要构建法律风险防控体系？怎样构建法律风险防控体系？建立法律风险防控体系后给企业带来了哪些变化”这三个问题，采取“走出去、请进来”的办法，建立风险识别框架，明确界定防控重点，健全风险防控机制。经过一年的努力，试点工作取得阶段性成果。本期“烟草视点”集纳五家试点单位的做法和经验，为今年行业全面推开法律风险防控工作提供借鉴。
湖北中烟：深化思想认识 逐步完善体系
湖北中烟工业有限责任公司认为，无论是思考谋划实践“三大课题”，还是树立“五个形象”，都迫切需要法治精神、法治力量和法治保障。建立法律风险防控体系，既是体现法治思维的一个标志，也是运用法治方式的一项基础。因此，在法律风险防控体系建设中，湖北中烟坚持以“未病先防，已病防变”为核心思想，积极深化思想认识，在探索中不断完善法律风险防控体系。 深化防控意识 制定体系框架
现代法律风险防控强调从管理角度，对风险进行识别、评价与控制，重点加强风险防范。湖北中烟将法律风险防控总目标确定为“着力于防范，致力于化解”，不断提升全员的法律风险防控意识。
建设法律风险防控体系首先要防止权力失控、决策失误、行为失范。湖北中烟将领导干部、领导班子建设作为体系管理以及体系建设的重点，力求发挥领导
干部的模范带头作用。总经理彭明权挂帅成立领导小组，在领导小组带动下形成了“主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导协同抓、法规部门牵头、其他部门配合”这一齐抓共管的局面。
在领导的示范带动下，湖北中烟掀起了全员强化法律风险防控意识的热潮。通过“网上法学院”、“普法专栏”等栏目，全年共编辑学习资料18期，其中《黄鹤楼》报8期，不少员工将资料下载打印成册，备查备用。据不完全统计，这次学习强化共涉及法律法规100多部，法条2000余条。通过各方努力，湖北中烟编写了《法律法规应用词典》，并在此基础上，收集了近400个案例，经整理后逐步在单位网站公开，供员工学习参考。
在对全员法律风险防控意识进行了全面强化之后，湖北中烟适时制定了“自成一体，融为一体”的法律风险防控体系框架。“自成一体”主要是从法律视野出发，以防范、控制为目标来展开；“融为一体”就是从管理角度入手，以发展战略、主要任务、年度目标为焦点，全面融入企业生产经营全过程。
湖北中烟认为，防控体系框架的重点在思想建设，要把法治作为推动企业改革和品牌发展的重要方式，同时着眼于制度的系统对接，注重制度的有效执行，强化过程控制与监督，加强文化建设，营造学法氛围，提升用法能力，打造守法文化。在风险防控体系建设中，人人都是参与者，人人都是监督员，人人都是被监督者，要把工作深入到制度体系，深入到管理活动，深入到具体岗位中。 借助信息手段开展专项试点
以法律风险防控体系框架为基础，结合自身实际，湖北中烟通过重大专项试点先行，以信息化手段为支撑，在探索中不断完善法律风险防控体系。 为了顺利推动法律风险防控体系建设试点工作，湖北中烟将体系划分为21
个子系统，通过问卷调查的形式，确立制度建设、安全管理、合同管理3个重大专项，先行先试，深入展开，积累经验。
以企业制度建设试点为例，湖北中烟于2013年对职能部门进行二次整合，同时对各岗位进行梳理，重新修订岗位说明书，直接加入岗位法律风险防控的条款。一年来，制度专项通过“全面梳理、全面完善、全面优化”，新增35项、废止15项、修订完善158项、合并20项。目前有效运行的制度文件包括行业标准、国家法律法规3066个，中烟部室管理、作业文件162个，烟厂作业文件1757个。 建立企业法律风险防控长效机制，信息化手段是重要支撑。法律风险防控信息系统是现代信息技术在法律风险防控中的具体应用，其主要功能在于法律风险识别、评估、控制。应以资源共享、信息共享、动态更新、实时监控、分级管理、利于融合为主要原则，横向上可分为风险预警区、风险信息区、法规案例区、管理工具区等；纵向上可分为合同管理、知识产权管理等风险管理子项目区。 通过法律风险防控体系试点以及应用信息化手段，湖北中烟的法律风险防控体系尤其是法务工作机制逐步得到完善，法务工作逐步实现从事务型向管理型转变、从传统管理向信息化管理转变。
湖北中烟科技部、技术中心通过法律风险排查、结合近几年实际，制订了《知识产权管理规定标准化方案》，通过贯标形式，有力推动知识产权的开发、保护和运营。面对日益激烈的国际竞争，国际部及时选聘法律顾问团队，并全面介入国际业务的尽职调查、法律文件起草和协议签署等工作。
本报记者李扬整理
湖北省局（公司）：管理创新提效能 信息助力化风险
自去年4月份试点工作启动以来，湖北省烟草专卖局（公司）深入贯彻落实
国家局领导的指示精神，紧密联系全省系统实际，认真谋划，精心部署，狠抓省局（公司）及武汉市烟草专卖局（公司）、襄阳市烟草专卖局（公司）两级试点，逐步建立起覆盖行政执法、生产经营管理全过程、全岗位的法律风险防控体系。 构建闭环式管理体系紧扣风险识别、风险分析、风险控制三大环节，湖北省局（公司）采取闭环管理手段，将“全员、全面、全程”原则贯穿始终，确保法律风险防控工作全覆盖。一方面实现横向联动，逐步形成“主要领导全面抓、分管领导亲自抓、法规部门牵头落实、相关部门密切配合、法律顾问全程参与”的工作机制；另一方面推动纵向协同，努力形成“试点为主、多点开花、全面推进、整体提升”的良好局面。
根据行政执法及生产经营管理两大领域特点，制定相应的法律风险识别框架，对前期查找的风险进行结构化识别。采取“分级负责、分线实施、分工协作”的模式，对全省系统经营管理过程中的法律风险进行全方位梳理。
根据风险管理理论，结合全省系统实际，湖北省局（公司）建立了《湖北烟草商业系统法律风险评估模型》，并将其作为法律风险分析评估工作的重要依据，从多个维度对全省系统面临的法律风险进行全面、详细分析。在法律风险识别和分析的基础上，湖北省局（公司）从资源配置、标准指引、技术手段及业务培训四个方面入手，按照“工作任务不漏项、责任分解无空档”的原则，制定完整的风险控制措施体系，按照“组织实施—持续改进—不断提高”的思路全面推进。 依托信息技术和平台
湖北省局（公司）把构建信息化平台作为法律风险防控体系运行的重要载体，突出平台的实用性、兼容性、可操作性，以信息化促进管理现代化，努力构建法律风险防控长效机制。
运用信息化手段对法律风险识别框架、清单指引、分析模型等工具及流程进行固化，通过标准化和流程化运作，开展风险结构化识别、多维定向分析以及风险量化测评等工作，用客观的分值判定风险等级高低，提高了法律风险管理的质量和效率。
依托湖北烟草商业系统集成整合平台，将本系统与其他业务平台及法规基础工作平台进行双向无缝对接，借助统一用户管理系统，实现业务有效衔接、信息实时传递，确保防控体系有效落地运行。全面整合前期工作成果，对法律风险库、合同文本库等进行固化，实现法律风险数据库在线查询、检索和维护。
与此同时，湖北省局（公司）努力拓展系统功能，实现对风险控制实施的在线监控。通过信息平台在线监控，在纵向上实现省局（公司）及各地市州局（公司）两级法律风险的一体化管理，在横向上实现法规部门对各部门法律风险的集中化管理，从整体上推动防控体系的实施。
突出防范重点和关键
把握业务运行的“关节点”、经营管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”，湖北省局（公司）实现防控体系与业务运行过程的有效衔接，以重点领域突破带动整体效果提高。
为防范领导用权风险，规范行政执法行为，湖北省局（公司）强化科学民主决策和执法监督机制。在强化全员防控的基础上，着重查找领导干部用权风险，规范领导干部用权行为，完善领导干部决策制约机制。不断加大执法监督力度，进一步完善执法标准体系，不断强化案件事中审查，扎实开展行政执法责任制评议考核。
为保障经营安全，维护企业合法权益，湖北省局（公司）强化财务风险防范和合同法律审查。通过固化工作流程、开展专项检查等措施，全面构建以风险防范为导向的财务控制体系。
湖北省局（公司）以员工分类分级管理为主要手段，深入推进用工分配制度改革。对全省系统机构设置及劳动定员情况组织了专题调研，梳理劳动用工法律风险症结，加强薄弱环节的对策研究。同时，加强与法院、工会、劳动保障部门联系，构建多元化劳动争议解决机制，降低用人单位风险。
本报记者赵国霞整理
浙江省局（公司）：重点突破 精准防控
“只有将法律风险防控提升到企业管理层面，形成风险处置由‘被动型’向‘主动型’转变、‘事务型’向‘管理型’转变、‘事后型’向‘全程型’转变，避免‘头痛医头、脚痛医脚’的碎片式防控，才能有效实现对法律风险的有效管理。”浙江省烟草专卖局（公司）党组成员、副局长于政雄这样说。
浙江省局（公司）历来重视法律风险防控工作，2013年被确定为行业构建法律风险防控体系试点单位后，成立由“一把手”任组长的试点工作小组，构建以“DACP”（识别、评估、控制、改进）为核心的功能层，以“运行机制层、评估改进层和体系保障层”为配套的“1+3”法律风险防控体系架构。
重点突破 打造体系运行基石
在对各业务条线法律风险识别、评估过程中，浙江省局（公司）通过整合已有风险管理资源，重构合同管理体系、制度管理体系，完善专卖执法监督，以点带面，确保体系运行成效。
注重前后融合，结合合同风险点重构合同管理体系。推进“流程化”管理，在“三项工作”系统中增设“省、市、县”三级两套合同审核流程，实现业务工作开展和合同风险防控的前后融合；推进“模板化”管理，制定了一套与采购目录相衔接的常用合同规范文本，并梳理出745条审核要点；推进“信息化”管理，依托合同信息化模块，实现合同文本同步审查、合同问题在线分析、审核意见全程统计。
注重上下融合，结合制度风险点重构制度管理体系。在数据管理方面，形成了“上级依据—本级制度—下级衍生”的多层级制度框架和数据库；在授权管理方面，完善授权委托内控制度和工作程序，形成了《授权委托管理实施细则》和《授权委托管理手册》；在流程管理方面，通过优化公文管理流程，实现公文管理和制度管理的无缝对接，从源头上堵塞管理漏洞，实现制度风险防控关口前移。 注重内外融合，结合执法风险点重构专卖执法监督体系。一是强化内部评查。定期汇总案卷审查问题表，并将评查情况及检查数据与法律风险防控体系实现对接，确定高发风险点，及时下发指导意见。二是借助外部监督。在借助国家局、省政府规范性文件备案审查机制和认真梳理执法依据、行政执法权力清单的同时，浙江省局（公司）整理归纳国家局及全省各级政府法制办在评查行业行政处罚及许可案件中提出的问题和改进意见，及时开展全省性集中讨论，确定下一步改进措施。
精准防控 优化体系运行机制
秉持“精实”之道的浙江省局（公司）在开展法律风险防控体系建设工作中，注重围绕“精”字做文章，按照“精确预防、精准控制、精细评估”的思路，把法律风险防控体系建设工作逐步推向深入。
数据管控，精确预防，减少法律风险发生概率。浙江省局（公司）积极汲取“大数据”理念，挖掘数据背后的价值，有效实现法律风险事前预防。一是充分认识数据价值，对日常经营管理中生成、累积的管理、执法、经营行为和法律风险控制数据进行挖掘整理。二是开展合同数据汇总，定期查找高发合同法律风险行为，并及时对相关风险点进行提示和公布。三是定期开展综合大数据分析，全面分析企业层面发生的法律风险行为，进一步调整防控重点。
制度配套，精准控制，减少法律风险损失。浙江省局（公司）通过法律风险防控管理办法、法律风险防控建设手册等一系列制度的下发，使各岗位人员明确在其工作环节中存在的法律风险点和应采取的控制措施。一是建立日常法律风险控制机制，通过制定日常控制计划，督促具体业务部门分解落实。二是建立突发法律风险标准处理机制，实现突发法律风险的快速反应、协同应对。三是建立法律风险专家应对机制，充分发挥法律顾问、大专院校老师等职业人士在日常法律风险控制中的作用，不断完善风险控制协同机制。
联防联控，精细评估，发挥全员风险防控力量。浙江省局（公司）通过队伍建设，积极发挥各条线专业力量，实现对法律风险的联防联控、精细评估。一是充分发挥法规队伍主导作用，做好法律风险梳理、提示、实施的指导和监督。二是充分发挥审计队伍作用，将审计过程中查找的薄弱环节与风险措施改进相结合，实现对法律风险防控体系的完善。三是充分发挥信息队伍作用，全面收集互联网上涉及专卖执法、市场营销等法律风险方面的信息。四是充分发挥内审队伍作用，组织人员开展法律风险防控执行评审，避免体系“空转”和“两张皮”现象的产生。
本报记者杨卫中整理
重庆市局（公司）：全面分析 无缝对接
作为行业法律风险防控体系试点单位之一，重庆市烟草专卖局（公司）在花大力气做好企业全岗位、全流程法律风险梳理识别的基础上，着重做好体系与行业各项经营管理业务的无缝对接，使其落地生根。 全面分析 找准缺什么
“启动试点工作的第一步，是反思我们的法规工作缺什么。”重庆市局（公司）党组成员、副局长刘光洋指出，全面、准确地分析识别面临的法律风险，也是试点工作的难点。重庆市局（公司）通过两方面的努力，攻克了这个难点。 一方面，厘清符合企业实际的法律风险防控目标。重庆市局（公司）调查分析了企业2000年以来发生的法律纠纷，对纠纷的起因、发生数量、化解方式等进行了认真研究。在此基础上，对法律风险等级较高的工程招标、物资采购、专卖执法等重要经营管理活动，从多部门、多岗位共同参与、配合、监督的现行制度出发，进行了动态的法律风险分析。另一方面，以岗位职责为主要对象，完成覆盖全员的法律风险分析、识别、描述。重庆市局（公司）从法律应用专业角度，围绕岗位职责，查找对照履行岗位职责应当遵守的法律规定，识别描述岗位履责的法律风险点，研究制作了《重庆市烟草专卖局（公司）法律风险识别清单》（以下简称《清单》），指出具体风险可能引发的法律后果，明确了员工履行岗位职责的法定义务。
在全面识别法律风险点的基础上，重庆市局（公司）采用法学与管理学相结合的研究方法，对各类风险进行定性分析，对风险引发原因、发生可能性、影响程度等进行分析评估，确定了五个风险等级。对风险等级高、发生可能性大、涉及岗位多的高风险经营管理活动进行深入分析，重点控制。重庆市局（公司）借
助动态流程控制，共分析涉及卷烟营销、专卖执法、烟叶产销、物流配送、物资采购、招投标管理等六大方面高法律风险活动的管理流程19个，查找法律风险关键节点118个。根据该节点的风险表现形式，提出防控建议，防患于未然。 无缝对接 明确做什么
为避免制度出台后束之高阁，基于让法律风险易于管理、风险防控易于落实的考虑，重庆市局（公司）反复研究，制定了《重庆市烟草商业企业法律风险管理试行办法》，明确了员工如何做、部门领导如何管、法规部门如何监督协调等问题，实现防范法律风险全员参与、人人有责、全过程覆盖、持续改进等目的。 明确员工的法律风险防控责任，实现全员防控。明确学法责任，要求员工学习、掌握、遵守、执行岗位涉及的现行法律法规；明确谨慎守法责任，注意法律风险可能因形势变化而发生的变动；明确积极应对法律风险的责任，要求员工积极应对出现的矛盾纠纷，配合法规部门收集有关业务资料，沟通相关情况。 以法律风险持续分析评估为抓手，推动风险防控的常态化、持续化。法规部门根据企业法制运行的整体状况和外部法律变化情况，对各岗位和重要经营管理活动的法律风险进行持续不断的跟踪分析评估，并针对具体事项的法律风险提出合法性、客观性、科学性、可操作性的特别提示，发挥警示预防作用。 以法律风险管理为核心，各项法规工作业务围绕核心衔接联系，形成防控法律风险的配套保障体系。通过试点工作的开展，重庆市局（公司）将法规工作核心由过去的服务保障单一业务活动合法性转变为法律风险管理，在法律风险管理这一主题统率下优化制度。法制宣传教育工作，重点根据员工履行岗位职责的应知应会法律知识展开；合同审查工作，增加合同风险倒查制度，对照《清单》倒查出现问题的原因及责任人；专卖执法案件法律审查，要求由“事”及人，追问
岗位责任人是否履行防范法律风险的岗位职责……该市局（公司）各项法规工作，都围绕法律风险防控进行了转变，有效提升了科学管理和量化管理水平。
本报记者杨卫中整理
山东烟台市局（公司）：根基稳 责任清 能落地 见成效
作为山东省烟草专卖局（公司）法律风险防控体系建设试点单位，烟台市烟草专卖局（公司）把试点工作当做推进“法治烟草”建设的重要载体，立足“能防、管用、落地”，围绕“做实一个基础，实行四级防控，坚持两个结合，实现四个延伸”进行了有效探索。
做实一个基础 确保“根基稳”
科学全面排查、评估法律风险点是有效防控法律风险的基础。烟台市局（公司）积极开展“三全梳理”，即全员、全面、全程梳理，目前已确定法律风险点631个。在排查、评估过程中，先由法规部门对企业质量管理体系文件中是否存在法律风险作出判断，然后组织业务部门自查本部门、本岗位的法律风险点，再由法规部门对这些法律风险点进行识别分析和补充完善，并返回业务部门进行再确认，最后由法规部门完成“5W1H”（何时、何事、何原因、何部门、何岗位、何后果）法律风险信息数据库的基础建设。
在法律风险识别基础上，烟台市局（公司）采用定性分析与定量评价相结合的方法，综合考虑风险发生概率、群体大小、利益损失面、影响程度、隐性显性等测评维度因素，确定具体的评价标准和各维度权重，计算出各法律风险点的评价数值，对风险点进行排序、分级，确定重大、重要、一般三级法律风险指数区
间，形成法律风险图谱，明确了按风险指数进行响应控制的程序，实现了对法律风险防控的分级管理。
实行四级防控 确保“责任清”
健全的组织领导体系是各项任务执行落实到位的关键。烟台市局（公司）根据风险评估的三级分类，探索设置四级防控组织架构，确保风险防控职责明确、分工合理，实现对法律风险的分层、分类管理。
所谓四级防控组织，即法律风险防控委员会、法律风险防控专业委员会、法律风险防控部门和法律风险防控人员。烟台市局（公司）将法律风险防控需要解决的不同层面问题，分解到不同层级来落实，即涉及管理策略和跨部门、跨流程协同解决的事项由法律风险防控委员会、法律风险防控专业委员会层面负责；具体的法律风险防控措施的制定和执行由防控部门和防控人员层面负责。
除四级防控组织外，烟台市局（公司）还充分发挥公司法律顾问的咨询服务和审核把关等职能，使其参与公司重大经营决策和业务活动，协助处理法律风险防控重大事项等。
坚持两个结合 确保“能落地”
烟台市局（公司）在体系建设推进过程中，坚持“两个结合”，将法律风险防控体系打造成企业管理的一面“防火墙”、一道屏障。
坚持与质量管理体系相结合。“立足防范、以防为主”，烟台市局（公司）前移风险防范关口，将法律风险防控渗透到生产经营管理全过程，确保其与规章制度相统一、与业务流程相配套，既体现法律风险防控体系动态闭环的独立运行机
制，又与质量管理体系融合促进、共同提升，达到落地管用的目标，真正避免了过去“事前防范不重视、事中控制不得力、事后补救很费力”的现象，减少了风险隐患。
坚持与信息化相结合。在山东省局（公司）信息中心的技术支持下，烟台市局（公司）积极构建以OA办公系统为平台、辐射各业务流程软件的法律风险防控信息化框架，实现对法律风险的及时告知和流程控制，建立了独立运行的法律风险防控系统和以OA办公系统为主要平台、通过流程节点防控风险的两种信息化模式，保障了法律风险防控体系落地。 实现四个延伸 确保“见成效”
向管理层面延伸。发挥领导干部示范带动作用，建立法律风险防控领导责任制，提升领导干部法治意识，增强运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，使重要决策依法审查率达到100%。
向制度规范延伸。坚持预防在前、制度优先。全面梳理现行规章制度，新建法律风险防控制度、健全相关制度规范，构建事前全面防范、事中有力控制、事后有效补救的法律风险防控制度体系，使各项工作有章可循、有法可依。 向业务流程延伸。结合质量管理体系和信息化建设，优化业务流程，强化程序控制意识，注重法律服务保障，突出严格规范管理，提高各项工作的法治化水平。
向全体员工延伸。通过开展法律风险警示教育、完善考核管理办法，普及法律风险防控文化，实现责任与岗位职责一体化，提升全员法律风险防控意识和防控能力，使全体员工知道“风险”、不敢“冒险”、力求“保险”，实现全员参与、共同防控。
下一步，烟台市局（公司）将以推进“法治烟草”建设为目标，以全面提升工作法治化水平为核心，积极探索，大胆创新，为推进烟台烟草持续平稳健康发展提供坚实法治保障。 本报记者宗成峰整理
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