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城市轨道交通运营安全风险管控的探索与思考——以上海为例

2023-02-08 来源:乌哈旅游
城市交通 | URBAN PASSENGER TRANSPORTATION

城市轨道交通运营安全风险管控的探索与思考

  ——以上海为例

The Exploration and Thinking of Urban Rail Transit Operation Safety Risk Management—Take Shanghai For Example

焦 琳

上海市交通委员会

摘 要:该文以上海市为例,梳理了城市轨道交通运营发展现状和运营安全风险源,从管理环节、信息化手段、体制机制、标准规范等方面,提出轨道交通运营安全风险的事前管控对策。

关键词:轨道交通;运营事故;风险管控;事前管控

Abstract:Take Shanghai as an example, this paper analyzes the current operation situation and safety risk source of urban rail transit, then puts forward pre-control countermeasures from management, information, system and standards.Keywords:rail traffic; operation accident; risk control; pre-control

0 引 言

我国已成为目前世界城市轨道交通发展最快的国家,也是世界城市轨道交通大国。然而,中国如何从世界城市轨道交通大国迈向世界城市轨道交通强国,仍需要认真探索与思考,特别是我国城市轨道交通从诞生之日起运营安全事故(件)就时有发生,仅2011年,京、沪、穗等城市的轨道交通相继发生供电事故、信号失灵、车门故

作者简介

1 上海市轨道交通建设与运营发展现状

上海市轨道交通总运营里程已居世界城市榜首。上海轨道交通自1993年5月28日完成“零”的突破,即1号线“锦江乐园—徐家汇”段建成通车以来,实现了大规模、高速度的发展。2017年上海轨道交通新增9号线三期东延伸、17号线,共计新增运营线路长度49km、运营车站22座。上海轨道交通全路网共计运营线路16条(1~13号线、16号线、17号线及磁浮线),全网运营线路总长共计666km(地铁637km + 磁浮29km),车站共计389座(地铁387座+磁浮2座),换乘车站共计52座。其中,上海轨道交通11号线

障、两车追尾、雨水倒灌及扶梯夺命等一系列恶性事故(件),造成人员与财产的重大损失,并引发社会和舆论的高度关注。本文以上海市轨道交通发展经验为例,梳理分析轨道交通运营安全风险管控的相关问题与对策。

焦琳(1975—),女,大学本科,经济师,上海市市交通委员会轨道交通处副处长,研究方向为轨道交通运营管理。Email:linjiao905@126.com

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以线路总长82.4km居全国单线运营里程榜第一。

上海轨道交通作为大容量、长距离及网络化的城市公共交通方式,已经成为市民公交出行的首选。2017年上海轨道交通路网累计完成运送乘客35.34亿人次,完成年度指标的101%,同比去年增长4%。全年路网日均客流达968万人次,工作日日均客流约1077万人次;2017年全年共4次刷新最大日客流,其中4月28日(周五),路网客流创1 186.7万人次的历史新高。

伴随着城市轨道交通的快速发展,轨道网络化运营安全风险管控面临的挑战逐步加大,也日益成为市民关心、领导关切、媒体关注的焦点。国家和上海市政府监管部门都颁布了众多关于城市轨道交通安全的行政法规、规章和相关行业标准,提出了相关行业安全管理及风险管控的要求:如《生产安全事故报告和调查处理条例》规定了要“尊重科学的原则,及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失,查明事故性质,认定事故责任,总结事故教训,提出整改措施”;又如《城市轨道交通技术规范》规定了在发生故障、事故或灾难的情况下要采取的方法和措施。至今上海地铁已总体安全运营了24年。

2 上海市轨道交通面临的运营安全风险源

上海已全面跨入城市轨道交通的全新时代,同时,上海轨道交通全网络运营安全及风险管控也面临诸多挑战,主要如下:

① 运营时撞车风险。2011年9月27日14:10分,上海地铁10号线新天地站设备故障,交通大学至南京东路上下行采用电话闭塞方式,列车限速运行,期间14:51分豫园至老西门下行区间1005车和1016车两

车不慎发生追尾相撞,迫使500多名乘客紧急撤离,40多名乘客受伤,人员和财产损失很大。

② 客流聚集的踩踏风险。上海轨道交通工作日客流近1000万人次已成为常态,部分大客流车站高峰时段或突发事件时,在自动扶梯处易形成拥堵点,楼梯、通道、站台等存在客流对冲现象,出入口“四乱”现象加剧通道拥堵,限流车站早晚高峰站厅站台承受能力差,应急疏散存在困难等等,这些都可能成为引发踩踏的风险因素。

③ 火灾的风险。上海轨道交通2015至2017年的三年火灾情况统计,共计发生火灾7起,均为一般火灾,未发生较大及以上火灾事故。其中2015年发生3起,2016、2017年均为2起。从火灾原因来分析,电气火灾占比57%,为4起,其余为外来火种或操作不当。其中2017年11月27日漕溪路站“芋味大食堂”商铺火灾损失达5000余元,有明火大烟,社会影响极坏。

④ 沉降的风险。由于上海软土地基的原因,隧道结构管理维护的体量巨大、情况复杂,统计至2017年底全路网共有142处加密变形监测区段,针对超过11 cm的变形,需要及时采取加固措施。轨道交通二号线“淞虹路站—虹桥2号航站楼站”2010年投运,自2013年始,位于虹桥机场停机坪下方的隧道结构出现明显的横向收敛变形,目前最大收敛超过110mm,远超设计值,且仍以10mm/年的速率发展。另外,轨道交通安全保护区范围内的违规施工作业、超负荷堆土或周边开挖等外界侵袭因素,也极易造成隧道结构变形、高架、构件脱落,甚至断裂坍塌,导致严重事故。

⑤ 列车长时间延误的风险。2017年,路网共发生15分钟以上严重晚点27件,其中15~30分钟晚点24件;30分钟以上晚点3件。2017年4月14日8时许,9号线松江大学城站至佘山站上行发生触网失

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电故障,故障造成9号线清客23列次、晚点20列次,运休56列次,松江大学城站上行最大晚点102分钟。当日路网退票8084张、金额27352元,发放致歉信29329张;热线受理投诉询问1363起。当日对全市早高峰时段9号线及相关线路区域运营造成很大影响,周边交通瘫痪。

⑥ 人为破坏与恐怖袭击风险。当前,各类矛盾多发易发,少数当事人在失去理智的情况下,有可能把轨道交通作为其发泄怨恨的对象,实施纵火、爆炸等破坏行为。从国际案例看,由于城市轨道交通人流密集、空间封闭狭小,容易成为恐怖分子的袭击对象。

⑦ 运营对周边建筑物及环境保护的风险。轨道交通在修建过程中,不可避免地涉及到后建站对已建站的影响及对周边建筑物的影响。同样对于盾构隧道施工,不可避免在网络线路交叉处出现近距离穿越已建隧道区间、高架区间或居民房屋的问题。另外,由于运营中的轨道交通对既有线保护要求极高,每个穿越点都有其复杂的地质环境情况,施工风险极大。经梳理,“十三五”期间,有32座地下车站、8座高架车站与运营车站交叉,27处盾构穿越运营项目,众多项目与居民房屋、原水管道、高压燃气、主干交通等城市生命线工程交叉,风险隐患高度聚集。

⑧ 人为操作的失误风险。轨道交通企业员工在车辆、信号等操作或设备维修保养过程中,也可能发生误操作、漏操作,甚至违章作业等,导致或引发运营安全事故。目前,一线技术与操作人员占到总人数的75%以上,员工素质对安全的影响不容忽视。

⑨ 自然灾害的应对风险。上海地处沿江滨海地带,台风、暴雨、冰冻、积雪等自然灾害始终是不容忽视的风险隐患,容易引起大面积设施损坏,甚至造成轨道交通停运。

⑩ 个别市民不文明行为及治安因素风

险。如沿线居民向地铁线路上高空抛物,甚至人为盗窃、野蛮施工等导致轨道交通设施损坏或缺失,引发运营安全事故。2017年4月10日5:48,1号线共富新村下行进站0142#车司机反映共富新村至宝安公路上行百米标269~270处触网上方有一捆气球侵限,此次事件是由于外部异物侵限与触网缠绕侵限导致列车无法通过,司机现场无法进行处置。后续供电抢修人员进行抢修后仍有异物残留,经二次下线停电处理后异物清除。该起事件造成共富新村上行最晚晚点26分钟。

3 上海市轨道交通运营安全风险管控的主要对策

要想确保城市轨道交通可持续的安全运营,就必须在轨道交通运营安全风险管控上下功夫。然而,目前政府监管部门及运营企业都习惯于事后或事中风险管控,更多的是采取亡羊补牢的措施处置事故或管控风险,比如《生产安全事故报告和调查处理条例》、《城市轨道交通技术规范》提出的处置对策和措施,大多是针对事故发生后的报告和调查,重点在于事故发生后的管控,而对于事故诱因分析及事前管控措施制定与落实重视不够,在风险管控环节上存在偏颇。

多年来的经验和教训证明,事前管控才是可持续的安全风险管控的前提和基础,防患于未然才是最高效的风险管控理念。无论是政府监管部门还是运营企业都要努力实现运营安全风险管控在前,事中、事后管控相辅,技防、人防结合,使风险管控贯穿于各项工作的始终。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出,组建应急管理部,不再保留国家安全生产监督管理总局。应急管理部的成立,正是着眼减灾、防治与救援并重,体现了大安全、大应急的理念,显示的是解决新时代安全应急治理的大智

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慧。健全公共安全体系,整合优化应急力量和资源,推动形成中国特色应急管理体制,减灾防灾、事故防控的思路清了、方向明了、方法对了,必将大幅度减少事故及损失、减轻事中事后工作压力,从而把重点和精力放在更多地用科学方法注重于事前的“防”,完善的体系用于事中的“控”,以及最大程度减轻损失的事后的“救”上,最大限度地实现以事件为中心向以风险为中心、从习惯“亡羊补牢”向自觉“未雨绸缪”、从单纯“事后应急”转向“事前、事中防控”的转变。

针对轨道交通运营的风险,我们必须从运营管理及行业监管等方面多管齐下,多策并举,从而形成诸多行之有效的管控措施,主要有:

①加强具有针对性、专业性的风险防控管理。提前介入轨道交通风险防控,寻找第三方专业机构成立课题组,立项从强化运营风险管理起,使风险管控贯穿于全周期,并加大前期技防投入等。立足于前期发现安全风险,找出原因,找到对策,事前防控。对处于风险期的项目开展形式多样的检查和评估,让问题暴露在阳光下,并及时制定相应的防范措施予以应对。

② 加强信息化管控,严格日常运营的安全管控。建立远程监控中心,准备将运营数据接入交通委的指挥中心平台和安全监控平台,同时引入多种信息化资源,增加“全市眼”视频监控功能,尝试集中管控功能,引入BIM系统,强化运营时的风险过程管理。

③ 加强诚信体系建设,规范企业、乘客、内部管理人员、外包企业员工、商家等各方管理。将乘客满意度指数纳入考核体系,作为年终评比的重要依据。开展立功竞赛,创建文明乘车、样板管理,开展安全运营标杆评比,提升各类奖项的申报比例。

④ 整合行业管理职能,健全运营体

制机制。市交通和管理部门归口轨道交通规划、建设、运营、监管职责,进一步理顺管理体系,加大行业监管工作力度和深度。同时完善市级协调机制,发挥政府协调管理作用,定期召开“周、月、季度”例会和专题风险防控安全工作会议,及时掌握行业运营动态,研究解决行业运营时的突出问题等。

⑤ 加强制度标准建设,保障运营安全可靠。加快行业法规、规章及标准建设,如进一步修订《上海市轨道交通管理条例》,配套《上海市轨道交通事故处置规定》、《上海市处置城市轨道交通运营事故应急预案》等多项规章和标准,为依法监管和运营提供有效的法规支撑。完善轨道交通服务标准体系,完善目前已形成2000多项标准、9000多本作业指导书等。推行领导现场包干执勤等制度,加强运营安全管理制度落实情况的督(检)查等。此外,完善安全认证及评价机制。对新投用的运营设施设备,组建专门力量开展安全认证工作,完成既有线路的第三方安全评估工作,确保设备运行安全可靠。

⑥ 强化安全动态监管,加强设备日常养护。完善轨道交通运营安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。全面实施定责管理和检查考评制度,加强危险源的识别与控制。坚持日常监管与重点监管相结合,推动事后调查向事前预防转变,建立健全运营安全隐患排查治理监督机制,突出隐患治理与监督闭环。依托院校等专业机构建立轨道交通专家资源库,每季度对轨道交通运营安全隐患排查整治情况、15分钟以上延误事件等实施动态监督并形成督查报告。提高行车设备养修质量,围绕“零误差、零缺陷”的目标,组织开展日常养修和定检定修,加大薄弱环节的技术攻关和补强力度,提高设备的可靠性和稳定性。

⑦ 强化运营监测预警,加强现场大客流管控。加强客流组织管理。修订《上

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海轨道交通大客流处置工作预案》,明确启动条件和处置要求,并开展大客流安全风险管理试点评估。加强高峰时段人员保驾。除现有力量外,还应增配小时工、志愿者等作为补充力量,引导乘客有序乘车。强化巡视作业。通过多种监控方式(值班站长巡视、各岗位职工观察、车控室探头巡视),做到站台、站厅、换乘通道、楼扶梯等关键区域的巡视全覆盖。此外,强化车站大客流监测与预警处置,科学研判大客流风险,及时采用限流、隔离、人工疏导等有效控制措施。

⑧ 健全、完善预案机制,提升应急处置能力。建立“四长机制”(地铁车站站长、轨交公安警长、属地派出所所长、属地街镇长等联动处置机制)。每年有计划、有组织地围绕“行车作业类”、“客运组织类”、“设施设备类”、“公共安全类”等多种科目类别,以贴近实战为主,开展不同层级的高仿真应急演练。加强应急有效联动。健全“1+N”网络运营信息发布体系。在1个核心系统“上海地铁客流信息诱导系统”基础上,建成包括电视直播、移动电视、网站、微博、微信等多渠道的信息联动发布平台,发挥对客流的应急组织诱导功能。健全气象预警机制与防范,根据自然灾害不同类型与气象等部门建立沟通机制,落实针对性防范性措施或应急响应方案,充分利用各方抢险资源等做好应急队伍建设及专用物资的储备等工作。

⑨ 强化外部侵害风险管控,加强安全保护区管理。不断完善轨道交通安全保护区行政许可流程,严格审批控制和方案审查;落实日常巡视与危险源排查职责,逐步推广设置安全警示标志;依靠市区交通、规划、建设部门联手,对堆土、违章搭建等突出问题持续开展查处与整改。提高行车设施设备防盗能力。通过增设“加装防盗隔离设施”“犬防巡视”、“摄像监视”、“人工巡检”等手段,建立技防

人防机制,进一步提升远郊、地面线路行车设施设备防盗、防破坏能力。加强车站安检和应急防范。在全市366座车站的701个安检点,配置X光检测仪安保人员,按照“大包必查、小包抽查、逢疑必查”的原则,严格对乘客携带物品实施安检。同时,为应对车站突发暴恐事件,按照“小、精、全”和“多点配、就近拿”的原则,在每个安检点配备盾牌、长叉等应急处突器材装备等。

⑩ 充分利用各种平台,强化宣传与引导。通过电视直播、网络、微信、车站现场、进社区、进学校等手段,不断加强宣传和引导,如安全线内候车、配合限流、不冲门、先下后上、配合安检等日常规范,并着力提高突发事件期间乘客逃生自救意识。针对重大活动期间出行特征,以及工作日常规拥挤区段提前策划,以大数据为依据,制定绕行攻略,建议乘客避开拥挤区段。4 结 语

实践证明,上海轨道交通运营的安全风险防范措施总体是扎实有效的,实现了轨道交通运行总体上的安全、有序、稳定。面临新形势、新挑战,上海轨道交通的安全隐患及风险管控也呈现出一些新的特点。事前管控既是事故前的防范,又是成本最低的风险管控,也是非常有效的轨道交通运营安全管理措施。应当对城市轨道交通运营安全风险实施全过程、主动性的管控,尽快实施风险管控的前置,加大事前风险管控的探索与投入。同时,要加强对城市轨道交通日常运营进行安全风险评估,对关键部位和关键设备也要进行长期的、事前的监测工作等,提高管理的标准化、精细化和智能化水平,积极依托科技和创新,加强风险的细分管理,强化各项防范措施,以保障上海城市轨道交通运行的安全、有序、稳定。

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