我国金融体制改革分析

──十一届三中全会以来的回顾及前景展望

奚君羊

中共中央十一届三中全会的召开兴起了我国经济的体制改革和对外开放的波澜壮阔的大潮。在这个过程中，金融体制改革和金融的对外开放则是这一潮流中的一支重要的支流。对这一支流的剖析，不仅有助于我们加强对我国经济改革开放潮流的认识，更是我们

籍以判断其未来走向的必要依据。

所谓金融体制实际上就是所有金融活动的运作方式、组织结构和制度安排等要素的总和。具体而言，金融体制由金融机构体制、金融调控监管体制和金融市场体制组成。本文对我国金融体制改革的分析将分别从这3个方面进行展开。

一、我国的金融机构改革

（一）我国中央银行的形成及其发展

从建国初期到1978年间，我国的金融体制在本质上表现为“大一统”的银行体制。在这一时期，中国中国人民银行作为唯一的一家银行既承担了“中央银行”的管理职能，集中管理和分配资金，又从事“商业银行”活动，办理吸收存款和发放贷款的业务，集现金中心、结算中心和信贷中心于一体。[1]这种“大一统”的银行体制显然与改革开放的市场化目标相抵牾。因此，金融体制改革的第一步，只能以建立完整的中央银行制度为发端。

1979年，先是中国农业银行，继而是中国银行从中国人民银行分设出来。这两家被中国人民银行长期兼并的银行终于又恢复了独立地位。随后中国人民建设银行（后改名为中国建设银行）也从财政部独立出来，纳入银行体系。1982年9月，国务院下达的文件明确指出，中国人民银行是我国的中央银行，各专业银行按照指定的5个方面受中国人民银行领导。1983年9月，国务院再次下达文件，决定自1984年1月1日起中国人民银行作为国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，专门行使中央银行职能，另行成立中国工商银行，办理工商信贷和储蓄业务。1984年1月，中国工商银行成立，成为承接原由中国人民银行办理的城镇工商企业存贷款及城镇居民储蓄业务的专业银行。同年我国又批准设立了众多的城市信用社，并在全国普遍发展了农村信用社。至此一个完整的专业银行体系最终在我国确立。所谓专业银行体系是指业务划块作严格的分割，专门从事某一方面业务的银行分工格局。如中国农业银行主要办理农村地区的业务；中国银行作为外汇专业银行则限于外汇业务及与此相关的人民币业务；中国人民建设银行以基本建设贷款为主要业务。

随着专业银行体系的建立，中国人民银行方得以从一般的银行业务中摆脱出来，成为以金融管理为职责的中央银行。国家外管局也划归中国人民银行。中央银行与专业银行在职能及其相互关系上的界定由此正式完成。中国中国人民银行单独行使中央银行职能在我国金融体制改革的历史上具有划时代的意义，它标志着我国的金融体制向市场化方向的根本转变。但是，中央银行和专业银行的分设仅仅是一个开端，由于我国传统体制的积弊相当深厚，金融体制市场化的最终完成必然是一个漫长的渐进过程。

1986年1月，国务院发布了《银行管理暂行条例》，该条例对中央银行的职能的规定仍然带有浓重的传统体制色彩。例如，只规定中国中国人民银行的各项权力，缺少相应的约束条款；赋予中国人民银行以发展经济、稳定货币和提高社会经济效益等相互冲突的多

重政策目标。中国人民银行尽管在理论上成为中央银行，但在实际上仍然办理某些经营性业务，如以“支持地方经济”的名义对非金融部门发放贷款，但贷款质量欠佳，本息回收率较低，损害了其中央银行的形象；中国人民银行还自办证券公司、城市信用社、融资中心和咨询公司等盈利性机构，既造成不小的损失，又与其宏观管理的职责相冲突，削弱了中央银行的威信；同时，由于当时实行中国人民银行与财政部利润分成的预算制度，强化了中国人民银行的利润动机，扭曲了中国人民银行的行为。此外，专业银行继续承担着某些政府功能，如办理政策性贷款等。

为了扭转这种状况，1993年12月，国务院下发了《关于经济体制改革的决定》，提出把中国中国人民银行办成真正的中央银行。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，中国人民银行作为中央银行的地位、性质和职能得到了更为明确、详尽的法律规定，廓清了以前的许多模糊认识，并对中国人民银行的行为制定了限制性条款，如不得对金融机构的帐户透支，不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，不得向任何单位和个人提供担保等。1997年，中国人民银行发布了《中国人民银行货币政策委员会条例》、《票据管理办法》和《支付结算办法》等涉及机构管理、风险监管方面的规章近百件。这些都显示了我国中央银行制度的市场化特征的日趋完善。1998年5月，中共中央建立了中央金融工作委员会，使中央银行和国有商业银行党的领导实现垂直领导体制。上述改革的重要目的是：使中央银行的货币政策和金融监管摆脱地方政府（主要是省级政府）的干预，彻底消除中央银行的盈利行为，使国有商业银行的业务也摆脱地方政府的干预。

长期以来，中国人民银行主要是按行政区划建制，依省、市、地（市）、县设立对等的分支机构，由此形成如下弊端：（1）层次多、运转慢，为地方政府干预金融洞开方便之门，不能适应不同地区人均收入水平、金融业务规模、金融机构数量、监管任务不同的要求，也有悖于资源有效配置的基本原则；（2）职能分工不明确，总行、一级分行、二级分行、县支行的职能相似，不利于搞好金融监管工作；（3）机构重叠，人浮于事，经常存在利益冲突，省（市）、地（市）重叠设置的分行，在有利可图的工作上相互竞争，在无利可图的工作上相互推委、扯皮，工作缺乏效率。为了独立、公正、有效地履行职能，中国人民银行于1998年开始调整组织体系，跨行政区设立分支机构。

中国人民银行于1998年11月撤消了31个省级分行，组建了9个跨省分行，同时与所办的证券公司、融资中心和各种经济实体彻底脱钩。至此，我国的中央银行制度得到了进一步的完善。

表1 中国人民银行九大分行及其辖区 分行名称 天津分行 沈阳分行 上海分行 南京分行 济南分行 武汉分行 广州分行 成都分行 西安分行 管辖地区 天津、河北、山西、内蒙古 辽宁、吉林、黑龙江 上海、浙江、福建 江苏、安徽 山东、河南 江西、湖北、湖南 广东、广西、海南 四川、贵州、云南、西藏 陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆 中国人民银行撤消省级分行以后，9个跨省分行的工作与我国现行省级政府强大的行政权力结构之间仍然存在一定的矛盾，特别是在金融监管方面。除国有商业银行外，许多地方金融机构是省级政府控股的，中国人民银行对这些机构的监管和处罚仍然有很大阻力，因为法院和司法部门是隶属于地方政府的，所以在金融机构的关闭、债务偿还、企业逃债违约、存款纠纷、对金融机构的乱收费等方面很难得到公正的司法执行。这些问题有待改革的进一步深入予

以解决。

1998年11月撤消了31个省级分行，组建了9个跨省分行中国人民银行方得以从一般的银行业务中摆脱出来，成为以金融管理为职责的中央银行全国普遍发展了农村信用社。至此一个完整的专业银行体系最终在我国确立1984年1月，中国工商银行成立，成为承接原由中国人民银行办理的城镇工商企业存贷款及城镇居民储蓄业务的专业银行1979年，先是中国农业银行，继而是中国银行从中国人民银行分设出来。1984年1月，中国工商银行成立，成为承接原由中国人民银行办理的城镇工商企业存贷款及城镇居民储蓄业务的专业银行全国普遍发展了农村信用社。至此一个完整的专业银行体系最终在我国确立中国人民银行方得以从一般的银行业务中摆脱出来，成为以金融管理为职责的中央银行1998年11月撤消了31个省级分行，组建了9个跨省分行1979年， 中国农业银行、中国银行从中国人民银行分设出来。

80年代初的专业银行体制的建立仅仅是在理顺我国的银行机构体制迈出了第一步。一方面，中国人民银行尚未完全从一般的业务经营中摆脱出来，另一方面，专业银行也仍在办理某些政策性业务，且其经营的商业化仍然步履艰难，机关化的运作方式严重阻碍了专业银行的发展。为了促进专业银行的商业化经营，我国于1980年开始对这些银行实行经济核算，试图改变传统的“大锅饭”现象。1983年，银行系统开始实行“全额利润留成制度”，把各项指标考核与利润留成挂钩，使专业银行初步确立了利润、风险和成本等一系列经营范畴。1987年核定“三率”，即成本率、综合费用率、利润留成与增补信贷基金或保险周转金的比率，下放“六权”，即业务经营自主权、信贷资金调配权、利率费率浮动权、内部机构设置权、留成利润支配权、中层干部任免及职工招聘与奖惩权，突破了传统的高度垄断集中的管理体制，使专业银行的经营机制逐步向商业化转变。

接着，我国又开始探索专业银行向商业银行转轨的途径，允许专业银行向综合化经营的方向发展，出现了“农行进城，中行上岸，工行下乡”的现象。这种业务的相互交叉和竞争，为专业银行深化改革和商业化经营奠定了良好的基础。随着专业银行之间的业务交叉，“专业银行”的称谓也逐渐消亡，转而由“国有（独资）商业银行”所取代。从目前情况看，各国有商业银行的业务仍以自己所专长的专业分工为主，交叉业务为辅。

与此同时，我国从1986年起陆续建立了一批新兴商业银行，如4家全国性商业银行，即交通银行、中信实业银行、中国光大银行、华夏银行和一些区域性商业银行，如深圳发展银行、广东发展银行、招商银行、浦东发展银行、福建兴业银行、海南发展银行（已关闭）、烟台住房储蓄银行和蚌埠住房储蓄银行等，借以推动我国银行体系的市场化建设。尤其是打破了专业分工和地域格局，从一开始就摆脱了政策性业务的桎梏的全国性股份制银行──交通银行的重新组建，标志着新中国第一家商业银行的诞生。在此期间，在我国的许多中心城市还逐步建立了城市信用社。

金融机构的改革在农村也在向纵深推进。1980年，中央财经领导小组讨论银行工作时指出，要把农村信用社办成真正的合作金融组织。1984年8月，国务院批准中国农业银行《关于改革信用合作社管理体制》的报告，把农村信用社纳入了中国农业银行的领导。这与我国当时仍实行传统的集中管理的金融体制有关。随着金融体制的逐步市场化，金融风险也日益增加。为了避免政府承担过多的风险，根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》，我国从1996年9月开始进行农村信用社与中国农业银行的脱钩工作，全国5万多个农村信用社和2 400多个县联社与中国农业银行顺利脱钩，农村信用社的业务管理和金融监管分别由县联社和中国人民银行担任。

1993年12月，我国决定加大对4大专业银行的商业化改造的力度。国务院下发的《关于经济体制改革的决定》成为我国商业银行组织体系建设的里程碑。《决定》提出了“把

国家专业银行办成真正的国有商业银行”的口号。党的十四届三中全会提出了政策性银行与商业银行分设，政策性金融和商业性金融分离，国家专业银行向国有商业银行转变的目标。为此，我国在1994年先后成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行3家政策性银行。专业银行的政策性业务逐步划转到政策性银行，经营机制进一步向市场化靠拢。1995年，我国发布的《商业银行法》又明确规定了商业银行“实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”，并且以其全部法人财产独立承担民事责任。于是，各银行纷纷建立了单一法人制度，陆续取消了分支机构的法人地位。4大国有专业银行逐步完成了改组成国有独资商业银行的过程，专业银行商业化也进入了实质性的实施阶段。这一时期我国还成立了中国民生银行，各市的城市信用社也于1996年分别合并组成了城市合作银行，并在1998年更名为城市商业银行。我国的商业银行体系由此得到了进一步壮大。

我国的4大国有商业银行是目前世界上分支机构最多（各有8 000-10 000家分支机构），员工人数最多（各有15-60万人）的银行，但由于长期的机关化运作使其费用开支十分庞大，经营效率却相当低下。为了促进其商业化的进程，自1998年起，国有商业银行的省分行和省会城市分行陆续合并，中国工商银行、中国银行和中国建设银行在1999年已撤消了一大批的县级支行。同时，在财务、住房、工资、养老金、医疗等方面也实行了全面的改革，加速向商业化经营的方向发展。

在，1998年推出的有关国有商业银行改革的其他内容还包括：改革和完善国有商业银行资本金补充机制以及呆坏帐准备金提取和核销制度；扩大贷款质量5级分类法的改革试点；全面实行资产负债比例管理和风险管理；加强中央财政对国有商业银行的支持，通过发行2 700亿元特种国债筹措资金，以增加国有商业银行的资本金；对国有商业银行的某些贷款实际用于财政支出的部分予以补救或改变；将现行金融会计制度中不符合金融业谨慎原则的内容加以修正。

1999年4月20日，我国组建了第一家以经营并化解商业银行不良贷款为主业的金融资产管理公司──中国信达资产管理公司，注册资金100亿元，由财政部全额拨付，负责购买或托管中国建设银行的不良贷款。其后，我国又先后成立了中国东方资产管理公司、中国华融资产管理公司和中国长城资产管理公司，分别购买或托管中国银行、中国工商银行和中国农业银行的不良贷款。这些公司均属具有独立法人资格的国有独资金融企业，其主要任务是负责接收、管理、处置对口银行划转的不良贷款，最大限度地保全资产、减少损失。其主要运作方式为：综合运用出售、置换、资产重组、债转股、证券化等方法对贷款及抵押品进行处置；对债务人提供管理咨询、收购兼并、分立重组、包装上市等方面的服务；对确属资不抵债的企业进行破产清算；此外可以按照国家有关规定，向境内外投资者出售债权和股权。这些资产管理公司收购不良贷款的范围是：按当前贷款分类办法剥离逾期、呆滞、呆帐贷款（其中待核销贷款以及1996年以来新发放并已逾期的贷款除外）。

（三）非银行金融机构的崛起

为了推动我国金融业的发展，满足我国经济增长对资金的迫切需求，我国于1979年开始着手发展信托业。1979年10月，中国银行重建信托咨询部（后改建为信托咨询公司），该年10月，中国国际信托投资公司（中信公司）成立。以此为标志，我国的信托公司得到了迅速的恢复和发展，一些地区和部门开始筹建不同形式的信托投资公司。为了促进信托业的发展，国务院于1980年作出了银行试办各种信托业务的决定，鼓励银行支持经济横向联合。当时的主要考虑是：（1）银行是金融机构，有一套完整的制度办法和拥有熟悉金融业务的人才，把信托业务纳入银行轨道较为稳妥；（2）银行机构多，信息快，调控机制灵

敏，贯彻国家方针政策得力；（3）银行资金雄厚，信誉卓著，与工商企业和人民群众联系密切，开展新的业务容易为社会所接受。

根据这种情况，中国人民银行于1980年8月召开了全国分行行长座谈会，并作出决定：企业及企业主管部门的多余资金，可以委托银行对指定地区和企业投资或贷款，也可以委托银行代选对象进行投资或贷款。同时，为保证信托业务能够规范有序地开展，同年9月，中国人民银行发出《关于积极开办信托业务的通知》，对发展信托业务的步骤、业务人员素质等有了明文规定。1981年7月，在中国人民银行召开的13省、市信托工作座谈会和8月的会议上，银行办理信托业务被视为金融体制改革的内容之一。在两次会议精神的推动下，我国的信托投资机构迅速发展，触角几乎覆盖了全国各个地区和国民经济的所有领域。到1981年末，全国共有各种信托投资机构600多家。

我国的信托公司主要有4个大类：（1）全国性信托公司，即中央一级直属国务院。经过清理整顿，目前仅中国国际信托投资公司1家。（2）地方政府主办的信托公司。一般由地方财政、计经委等政府主管部门出资筹办。（3）银行系统的信托公司。主要指原4大专业银行所属的信托公司。这类公司资产雄厚，分布极广，得益于银行原有的业务联系和活动空间，具有其他信托公司所无可比拟的天然优势，是信托公司的主体。随着我国实现金融业的分业经营，这些信托公司已全部撤消。（4）民间出资的信托公司，如上海爱建信托投资公司。

1979年4月9日国务院批转的《中国人民银行全国分行长会议纪要》决定逐步恢复保险业务，设立保险公司。25日，中国人民银行发出了《关于恢复国内保险业务和加强保险机构的通知》。1980年，中国人民保险公司恢复办理国内业务。1991年初，交通银行成立了太平洋保险公司。1993年以后，中国人民保险公司完成了财产险、人寿险和再保险业务的分离，改组设立了中国人民保险（集团）公司，下辖中保财产保险公司、中保人寿保险公司和中保再保险公司3家子公司；太平洋保险公司与交通银行脱钩，改制为独立的股份制商业保险公司；平安保险公司将6家子公司的独立法人地位取消，将其改组为直属分公司。与此同时，中国人民银行还陆续批准设立了一批新的股份制保险公司，如大众、天安、华泰、永安、华安、泰康、新华等保险公司，保险业由中国人民保险公司一家独揽转向“百家争鸣”。

我国在对外开放和经济体制改革过程中，面临的一个棘手问题是，一方面亟需引进外国的先进技术，另一方面，国内的外汇资金又极度匮乏。为了解决这个矛盾，就需要通过国际租赁业务，开辟利用外资的新渠道。1980年初，中国国际信托投资公司组织了一个考察团赴日本考察现代租赁业务，开始了我国租赁业务最初的尝试。由此，租赁业作为一种利用外资的“新技术”被传入我国。1981年，为了更好地开展租赁业务，中国国际信托投资公司先与北京机电设备公司、日本东方租赁公司共同创建了我国第一家中外合资租赁公司──中国东方租赁有限公司，后又与国家物资局等单位合建了中国租赁有限公司。这几家租赁公司的成立，标志着现代租赁业务在我国的诞生，以及现代租赁体制在我国的建立。

80年代初，为了适应企业更新改造设备的需要，一些地区，如上海也出现了专门从事设备租赁业务的租赁公司，成立了国际租赁有限公司、太平洋租赁有限公司、联合租赁有限公司等3家中外合资的商业租赁公司和由国内几家银行合资的上海国际租赁公司。到1993年，我国的金融租赁公司已多达13家。

此外，我国的证券公司、财务公司、典当行等其他非银行金融机构也在改革的进程中得到了全面的发展。1987年，我国第一家证券公司──深圳特区证券公司在深圳成立，到1994年底，专业证券公司已达91家。1987年我国成立了首家财务公司，到1993年底达到39家。随着我国经济体制改革的不断深入，个体经济的发展，融资领域的扩大，信用形式

的增多，新兴的典当业开始复苏，并有日趋活跃的趋势。1988年，上海第一家典当行──恒源当铺成立。到1993年，上海已有8家当铺。

（四）逐步放宽外资银行的进入

我国从1978年开始实施改革开放政策，自1979年起，金融开放就成为对外开放的重要组成部分。在1979-82年间，以日本东京银行北京代表处设立为开端，陆续有31家外资金融机构在华设立代表处。在1982-85年间，我国开始批准外资金融机构在经济特区设立营业性分支机构的试点，允许它们从事各项外汇金融业务。第一家被批准的是香港的南洋商业银行深圳分行。1985年，我国政府颁布了《经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》，确立了外资金融机构在我国经济特区设立营业性分支机构的法律地位，标志着我国金融业开放向规范化方向发展。

1990年9月，为配合中央关于开发开放浦东的战略决策，国务院批准上海成为中国除经济特区以外率先引进营业性外资金融机构的沿海开放城市。此后，引进外资金融机构的数量和规模不断增长，质量不断提高，地域不断扩展。

在1992年和1994年国务院又相继批准开放大连、天津、青岛、南京、宁波、福州和广州等7个沿海城市和北京、沈阳、石家庄、西安、成都、重庆、武汉、合肥、杭州、苏州及昆明等11个内陆中心城市，允许在这些城市设立营业性外资金融机构。

1994年，国务院颁布了《中华人民共和国外资金融机构管理条例》。1992年起，在上海进行开放保险市场的试点，陆续批准了美国友邦保险公司、日本东京海上保险公司、瑞士丰泰保险公司等4家保险公司上海开设了营业性分公司。1998年，国务院又同意批准英国和澳大利亚的2家保险公司来华展业。

在资本市场方面，1995年，我国建立了第1家中外合资投资银行──中国建设银行与美国摩根·斯坦利合资的中国国际金融有限公司，开始探索规范化开放我国资本市场的途径。

1996年底，经国务院批准，本着“先试点、后全面开放，开始从严、以后逐步放开”的原则，中国人民银行颁布了《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》，并开始审批符合条件的外资金融机构在上海浦东经营人民币业务。1997年，中国人民银行批准了9家外资银行在浦东试办人民币业务。1997年3月27日，汇丰银行上海分行和日本兴业银行上海分行正式举行了首笔人民币贷款（协议）的签字仪式，从而标志着上海外资银行在浦东进行人民币业务试点的正式开始，揭开了我国银行业本外币业务全面对外开放的序幕。1998年10月，我国又决定增加8家外资银行在上海浦东经营人民币业务试点。至此，获准经营人民币业务的外资银行已达17家。随后又批准深圳为第2个允许外资银行试点经营人民币业务的地区。

二、金融调控监管体制改革

（一）银行资金管理体制改革

我国金融管理体制的集中表现是银行的资金管理体制，尤其是信贷管理体制，即通过信贷规模的控制实现宏观经济管理的目标。我国的银行资金管理体制改革主要经历了这样几个阶段：

1、“统存统贷”阶段。从新中国成立到1980年以前，我国的银行资金管理一直实行高度集中的“统存统贷”管理体制，即由中国人民银行总行对下属各级银行层层下达年度

各项存款、贷款和现金投放、回笼的额度指标，各级银行必须保证计划的实现。在这一阶段，资金供应的管理权和控制权完全掌握在中国人民银行总行手里。

这种贷款规模控制方法存在严重的缺陷：（1）贷款规模的操作缺乏严肃性，专业银行的贷款规模采取自上而下的纵向分配方式，基层中国人民银行无法对当地的专业银行实施有效的规模控制和监管。（2）贷款规模呈刚性增长，形成资金供应倒逼机制。（3）贷款规模缺乏可调性，难以根据实际需要的变化增减。（4）贷款规模控制不利于资金余缺的调剂，有些银行可能规模过剩，有些可能不足。

2、“差额控制”阶段。党的11届3中全会以后，为了搞活经济，我国开始实行产品经济向有计划商品经济的转换，逐步放弃了把实物量作为经济管理主要内容的方式，转而把控制价值形态作为经济管理的主要内容。在这种情况下，原来对银行资金管理所采用的统收统支方式已无法适应经济体制改革的需要。因此，从1979年起，中国人民银行开始调整信贷政策和管理办法，先是在广东、福建试点，1981年起在全国推广。这种方法的主要内容是，在信贷资金管理上实行“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额包干”，即由中国人民银行总行统一编制信贷差额包干计划；各省、市、自治区分行吸收的存款与发放的贷款相应挂钩，对核定的信贷差额实行包干使用，在差额包干计划内多吸收的存款和多回收的贷款，可以按规定增加发放流动资金贷款；各项流动资金贷款也可以相互调剂使用；未完成存款计划和不能如期收回贷款，则只能少发放贷款。

这种“差额控制”方法，通过改变各级基层银行的指令性计划单纯执行者地位，使之具有在完成存贷差额计划的条件下发放贷款的自主权，将各级银行管理资金的权、责、利结合起来，扩大了各级银行相对独立经营的自主权，也相应加重了其管好、用好资金的责任，从而在很大程度上克服了“统存统贷”时期中国人民银行总行对基层银行信贷业务干预过多、统得过死的弊端以及各级银行使用资金、总行一家搞资金平衡的状况，有助于调动基层银行吸收存款、放好贷款的积极性，促进信贷资金管理水平的提高。

“差额控制”是我国金融体制方面试图冲破传统的集中分配资金体制的尝试，其核心是存贷挂钩、差额包干。实践证明，“差额包干”虽然比过去的管理办法有了很大的进步，但是，由于这一管理体制会形成存款派生机制，而当时中国人民银行对信贷资金管理的手段还很不充分，仅仅依靠存贷差额这一手段，并不具有足够的宏观调控能力。另一方面，虽然专业银行开始渐次设立，但由于和中国人民银行的联行资金清算没有分开，仍然吃中国人民银行资金“大锅饭”，使得中国人民银行不能有效地控制货币信贷总量，容易引发信用膨胀。因此，这种体制在本质上还是没有突破以指令性计划指标管理为主的框框。为此，我国的信贷管理体制便由“差额控制”转向了“实存实贷”。

3、“实存实贷”阶段。1983年，我国经济体制改革的重点从农村发展到了城市，城市改革的步伐进一步加快。国务院决定实行银行统一供应和管理流动资金的体制，财政不再供应和管理企业流动资金，此即所谓“拨改贷”。该年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能。于是，中国人民银行从1984年起，要求各专业银行在中国人民银行开设专户，试行“存贷分户，按实贷放”的资金管理办法。1984年10月，在石家庄召开的全国银行信贷资金管理体制改革会议，对新时期银行资金管理办法进行了讨论，确定的管理原则是“统一计划，划分资金，实存实贷，相互融通”，并明确自1985年1月1日起实行。“实存实贷”方法的特点是：各家银行的信贷计划统一纳入国家综合信贷计划；中国人民银行与专业银行的资金往来由计划指标分配关系改为借贷关系；专业银行在中国人民银行开立存款户和贷款户，存款户上无钱不得向中国人民银行透支；专业银行之间、地区之间可以根据资金余缺进行拆借。这一办法的进步意义在于：（1）将信贷计划与资金分开，改变了过去有计划就有资金的做法，各家银行必须通过组织资金来实行计划；（2）贯彻了

先存后贷、以存定贷的原则，开始改变各家银行以往在信贷资金使用上完全吃中央银行“大锅饭”的状况。

这种“实存实贷”管理模式虽然克服了“差额包干”办法的缺陷，但其本身也存在着一些缺点：（1）资金管理过于集中，结果形成了中央银行对专业银行的资金供给制，这与金融体制改革大方向不一致；（2）不利于各银行“自主经营，自担风险，自负盈亏，自求平衡”机制的建立；（3）由于各银行缺乏自我调控机制，最终倒逼中央银行扩大基础货币，使中央银行调控乏术；（4）各银行仍受信贷规模控制，在资金管理上仍难适应改革开放和经济飞速发展的需要。因此，从1989年开始，中国人民银行在“实存实贷”基础上又进行了补充和完善，逐步实行了信贷资金和贷款规模“双向控制”的管理体制，要求专业银行的贷款增长必须严格控制在新增规模范围内，实际上是实行贷款增量的规模控制。可见，“实存实贷”管理办法的核心仍然是通过中国人民银行运用贷款限额的手段限制基础货币的乘数效应和进行资金的流向调整。

90年代以前，我国信贷管理体制的演变过程，充分反映了整个国家经济发展与金融体制改革的轨迹。但无论是“差额控制”还是“实存实贷”，都带有强烈的计划经济特征，在本质上都属于“资金供给制”，而在资金不可能无限量供应的情况下，必然是根据计划来确定贷款规模。于是，贷款规模控制就成为当时信贷管理体制的一个重要特征，也成为计划经济的重要组成部分。

4、“总量控制”阶段。1991年，我国经济出现了新一轮增长高潮，资金需求急剧上升，直接融资迅速发展，大量的社会资金通过信托公司等非银行金融机构运作，出现了资金脱离银行的所谓“体外循环”。在这种情况下，仅仅把控制信贷规模和现金投放作为中国人民银行的主要操作目标显然已不能适应形势变化的需要。如果按行政区划人为地通过专业银行分配资金，忽视了非银行金融机构，货币政策的目标是无法实现的。可见，中国人民银行单纯控制国有银行信贷规模，已难以控制全社会的货币信贷总量。中国人民银行必须建立以基础货币作为操作目标，以货币供应量、信贷规模和现金投放量为监测目标的管理体系。

1993年，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和同年由国务院发布的《关于金融体制改革的决定》指出：中国人民银行要从主要依靠信贷规模管理，转变为运用存款准备金比率、中国人民银行再贷款利率和公开市场业务等工具来调节货币供应量。于是，我国开始加快金融体制改革的步伐。由于1985年以来实行的“实存实贷”的信贷资金管理体制仍属于信贷规模限额控制办法，这种指令性信贷计划管理办法显然不适应宏观经济间接调控的需要。此外，随着金融体制改革的深入，金融机构不断增加，市场竞争日益激烈，中国人民银行靠单纯控制国家银行信贷规模，已经无法控制社会货币信贷总量，也难以实现货币政策调控目标。在整个经济管理体制疾步迈向改革进程的大背景下，中国人民银行对信贷资金管理体制提出了改革的措施，制定了《信贷资金管理暂行办法》。

1994年，中国人民银行参考《巴塞尔协议》的基本准则和国际惯例，着手制定资产负债比例管理的监控指标体系，发布了《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》和《商业银行资产负债比例管理考核暂行办法》。这预示着我国传统的、具有计划经济色彩的管理手段──信贷规模控制将由强调商业银行自我控制、自我约束的符合国际惯例的间接调控方式──资产负债比例管理所取代。由此，我国开始逐步实行新的资金管理办法，即“总量控制，比例管理，分类指导，市场融通”。其指导思想是，适应建立社会主义市场经济体制的需要，逐步取消了对新兴商业银行的贷款规模限制，缩小了信贷规模的控制范围，保持货币稳定，并以此促进经济增长，强化金融机构自我约束机制，保障信贷资金安全，维护金融业的稳定。

中国人民银行从1994年第3季度开始，按季度公布货币供应量分层次监测控制目标，根据具体的货币供应量目标和经济运行趋势，确定基础货币供应总量，把对国有商业银行的信贷规模的控制转向实行资产负债比例基础上的贷款规模管理，同时密切注视商业银行超额准备金的变化，提高了金融调控的有效性和作用范围，从而向间接调控迈出了重要的一步。

1997年底，中国人民银行颁布了《关于改进国有商业银行贷款规模管理的通知》，决定从1998年1月1日起取消对国有商业银行贷款限额的控制，在逐步推行资产负债比例管理和风险管理的基础上，实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的新的资金管理体制。根据这一管理体制，中国人民银行对商业银行不再下达指令性信贷计划，而改为按年（季）下达指导性计划，作为中央银行宏观调控的监测目标。各商业银行筹集的资金，依法自主使用，对资金来源与资金运用自求平衡。其基本内涵包括：

1、对商业银行贷款增量实行指导性计划管理。从1998年1月1日起，中国人民银行对商业银行贷款增量不再按年、按季下达指令性计划，中国人民银行根据国家确定的经济发展、价格控制目标和综合考虑影响货币流通速度的多种因素，确定全年各层次货币供应量的目标，编制基础货币规划和社会信用规划，在此基础上确定商业银行的年度贷款增量指导性计划，作为中国人民银行宏观调控的监测目标，供各家商业银行执行自编资金计划的参考。各商业银行依法筹集的资金，在缴纳准备金，留足备付金，按计划进度归还中国人民银行再贷款和购买政策性金融债券后，由商业银行自主使用，按照信贷原则和国家有关政策发放贷款。同时，对上海和深圳不再实行贷款规模和资金的“切块”管理。

2、商业银行以一级法人为单位对资金来源与资金运用实行自求平衡。在信贷管理体制方面，中国人民银行不再对商业银行下达指令性计划。各商业银行总行要根据中国人民银行公布的货币供应量目标、信贷政策、资产负债比例管理规定和可用资金等要求，认真编制全行年度分季的资金来源和运用计划，向中国人民银行备案后，逐级下达分支行执行。商业银行根据资金的承受能力确定贷款等资金运用，不得超过资金来源安排贷款，不得把资金缺口留在缴存准备金、购买政策性金融债券、归还中国人民银行贷款上。商业银行要对全行资金统一调度，可采取定存定贷或存贷挂钩等办法，控制分支行的资金运用。商业银行及其分支行，要建立存贷款期限管理制度。

3、商业银行以法人为单位逐步实行资产负债比例管理。建立健全资产负债比例管理和风险管理制度是取消贷款规模指令性计划管理的基础。从1998年开始，各商业银行要以法人为单位编制包括资金营运计划、资产质量管理计划、成本利润计划、劳动工资计划、分支机构调整计划等为主要内容的业务经营和发展综合计划，全面提高信贷资金使用的安全性、流动性和盈利水平。各商业银行要按照中国人民银行的有关规定，认真考核资金充足率、贷款质量比例、备付金比例、拆借资金比例、国际商业贷款比例、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动性比例等9大类比例指标。鉴于我国商业银行的实际状况离有些考核指标规定的要求相差较远，各商业银行可制定计划分期达到规定要求。各商业银行要建立健全贷款质量监测指标体系，健全完善分级授信、授权与审贷分离等信贷管理制度。

4、中国人民银行负责及时有效地调控全国信贷总量与结构。实行新的信贷管理体制后，中国人民银行实行宏观金融调控不再以信贷规模为中介目标和操作目标，而该为调控货币供应量和商业银行的资金头寸。中国人民银行要按月监测全国多层次货币供应量以及商业银行的贷款变化，及时分析出现变化的原因，综合运用存款准备金、再贷款、再贴现、公开市场业务和利率等货币政策工具，及时调控基础货币，保持贷款适度增长，避免货币供应过度或不足，维护币值稳定。同时要进一步协调本外币政策，在充实国家外汇储备，稳定人民币汇率的同时，改善基础货币的调控能力。

经过上述的改革过程，我国的银行资金管理体制基本完成了向市场化的过渡。

这一时期在货币政策方面进行的其他改革有：取消了中国人民银行下属分行对金融机构的贷款权；取消了中央财政从中国人民银行的透支；取消了中国人民银行向非金融部门的开发性专项贷款；将货币政策中介目标由原来的贷款限额计划改为货币供应量，并在每年初公布货币供应量增长控制目标。

（二）存款准备金制度的建立和完善

1984年，因当时计划经济体制与增强中国人民银行进行结构调整能力的需要和中国人民银行与专业银行分设的需要，我国开始对金融机构实施存款准备金制度，这一经济手段的使用，使专业银行贷款差额成为中国人民银行可以影响的变量，也使专业银行派生存款的能力成为中央银行可以调节的变量，增强了中国人民银行宏观调控能力，限制了专业银行的信用扩张。当时确定了较高的法定准备金比率。根据1984年3月26日中国人民银行发布《关于各专业银行向中国人民银行缴存存款和全国联行分开及其过渡办法等问题的通知》的规定，从1984年4月1日起，专业银行吸收的一般存款（包括企业存款、储蓄存款和农村存款），要按一定比例存入中国人民银行，归中国人民银行支配使用。其具体比例为：企业存款为20%，储蓄存款为40%，农村存款（包括农村信用社转存款）为25%。财政性存款（机关团体、部队和财政金库的存款）则100%划缴中国人民银行。

为适应经济管理体制和银行体制改革的需要，加强金融宏观调控，使专业银行真正成为经济实体，在微观上放开搞活，全面发挥银行在国民经济中的积极作用，较高的存款准备金比率已逐步别的变得不再适合管理需要，降低存款准备金比率成为必然。根据1984年10月8日《中国人民银行信贷资金管理试行办法》第五章第15条规定，专业银行缴存存款比例，为专业银行吸收的企业存款、储蓄存款、农村存款和其他存款（含农业银行县支行以外的处所吸收的机关团体存款）等一般存款总额的10%。

1987年我国出现了较严重的通货膨胀压力，为抑制通货膨胀，控制需求，根据1987年10月26日中国人民银行《关于提高存款准备金比例和中央银行贷款利率的通知》规定，从1987年第4季度起，对各专业银行和各金融机构的存款准备金比例，一律在原有的基础上上调2%，按12%缴存准备金；农村信用合作社在此之前吸收的存款仍按25%缴存准备金，1987年以后新增存款余额上调2%，按12%缴存准备金；城市信用社各项存款缴存比率为10-40%（由中国人民银行省级分行具体规定）。

1988年由于生产资料和消费品价格指数上涨幅度继续加快，根据该年8月31日中国人民银行《关于进一步控制1988年货币投放、信贷规模的具体规定》第六条加强准备金缴存的管理，从1988年9月1日起，存款准备金比率由12%调整为13%。

总的看来，由于调整存款准备金比率对经济的震动较大，因此，中国人民银行对存款准备金根据使用较少，直到1998年，我国经济出现所谓经济紧缩现象时才调低存款准备金比率，由13%下调为8%，1999年再次将存款准备金比率下调为6%。在此期间还大幅度降低了中央银行支付的准备金存款和超额准备金存款的利率，由原来的年利率7.35%降到1999年6月的2.07%。中国人民银行对金融机构的1年期再贷款利率由5.13%下调至3.78%，再贴现利率由3.96%下调为2.16%。

1989年，中国人民银行为了控制专业银行的超额准备金，还制定了备付金制度。所谓备付金是指各家银行的超额准备金占各类存款的最低比率。当时核定的备付金比率为5-7%，主要用于专业银行营运资金的调拨和汇差资金的清算、同城票据的清算、专业银行之间的资金融通。1995年，中国人民银行下发了《关于加强金融机构备付金管理的通知》，重新确定并区别地规定各商业银行的备付金率，其中中国工商银行为6-10%，中国农业银行为7-9%，中国银行为6-10%，中国建设银行为5-11%，交通银行为5-7%。

我国准备金制度的特点之一是法定准备金不得动用，即商业银行进行资金清算等业务时，不得动用其在中国人民银行准备金帐户上的存款，但中国人民银行却对这种准备金存款支付利息。银行间的资金清算、现金发行等必须通过在中国人民银行开立另外一个基本帐户来进行，在这个基本帐户的存款就是实际意义上的备付金。这种准备金制度形成了所谓法定准备金和备付金双轨并行的格局，是我国金融运行中的所谓“倒逼”机制的制度基础。可见，当中国人民银行试图通过提高法定准备金率以控制贷款，收缩银根时，商业银行仍然可以动用自己过多的支付准备金（即所谓的备付金），继续增加贷款，直到备付金率低到维持日常支付的最低水平，从而倒逼中国人民银行为了解决支付危机而被动地扩张货币供应，从而形成“扩张货币供应量→出现支付危机→扩张基础货币→再扩张货币供应量”这样一种自我强化的正反馈循环，意味着中国人民银行即使掌握了控制基础货币的政策性操作工具，也不能有效地防止货币供应量过度扩张，货币供应机制的运行背离了宏观调控的目标。

1998年，为了抑制通货紧缩，中国人民银行对存款准备金制度进行了改革，将各金融机构法定存款准备金帐户和备付金存款（超额准备金）帐户合并为准备金存款帐户，恢复了存款准备金的支付清算功能，增加了商业银行信贷资金供应能力。从当初我国建立存款准备金制度的目的来看，并不是为了维护整个银行系统的流动性和安全性，而是出于控制专业银行的信贷规模而集中全国的准备金以及增强中国人民银行的资金运用能力。从这个意义上看，中国人民银行建立存款准备金制度的思路仍是一种集中计划管理模式，仍是沿用以前大一统体制下的管理手段。因此，尽管存款准备金制度进行了多次改革，其市场化成分日渐增多，但仍然带有一定的传统痕迹。尤其是对存款准备金支付利息的做法更是软化了准备金工具的法律约束，导致商业银行大量资金以准备金方式存入中国人民银行，这种资金在金融体系的内部循环显然不利于社会资源的有效配置。

（三）其他金融调控手段的市场化

在我国传统的金融体制中，利率水平，包括所有的借贷利率均受到了严格的政府管制，几乎完全不能反映和调节资金的供求状况。随着以市场化为导向的金融体制改革的不断深入，利率的市场化也不可避免地成为整个改革进程的组成部分。然而，由于利率是金融市场运行的重要杠杆，其变动会对整个宏观经济产生重大影响，因此，利率改革可以说是整个货币政策工具中改革难度最大、影响面最广、故而也是进展最为缓慢的一个方面。

我国利率市场化的起源是国债的自由转让。

我国于1981年恢复发行国债，即国库券。1986年8月，沈阳信托投资公司率先开办国库券柜台买卖转让业务，这是我国国债二级市场的萌发。1988年，我国先后选择了61个大中城市分两批进行国库券柜台流通转让的试点。1991年，全国400个地市一级以上的城市开始了国债流通转让的全面推广，从而使国债柜台交易基本在全国展开。接着，沪、深证交所和一些城市债券交易中心开始办理国债的流通转让，由此出现了集中性的国债交易。至此，一个完整的国债二级市场格局基本形成。

由于二级市场上的国债买卖在一定程度上体现了市场机制、资金的供求状况和投资者对“合理收益”的认同，结果所形成的转让价格以及由此产生的国债收益率可以看作是市场利率的反映。但在国债二级市场放开的初期，由于国债的发行量较小，其转让价格还缺乏普遍性，难以充分体现整个社会的资金供求状况，因而其收益率与整个社会的资金供求均衡利率相比，无疑存在很大的扭曲。尽管如此，当时由市场决定的国债收益率作为对传统的管制利率的冲击仍然具有极为突出的历史意义。而且，随着后来国债发行量的不断增加，国债的市场收益率的市场利率特性也愈益明显。

我国利率市场化的第二个重大进展是国债的招标发行。

1991年，财政部组织了国债的承购包销。推行承购包销制度对于我国国债市场的发展具有十分重大的历史意义，因为它将市场机制引入了国债的一级市场，因为其利率是由发行人和承销人之间通过协商方式确定的，从而对我国利率的市场化进程产生了积极的作用。对此，国外舆论给予了很高的评价，《亚洲华尔街日报》甚至将此举称为“迄今以来中国金融改革最重要举措”。1996年我国国债发行方式实现了由承购包销向公开招标的全方位过渡，使国债的发行利率更切合市场的要求。这样，国债的发行利率也逐步趋向了市场化。

我国利率市场化的第三个重大进展是同业拆借实现了市场利率。

1996年1月3日，全国同业拆借市场开始运行。4月9日，中国人民银行开办了以国债交易为对象的公开市场业务。6月1日起，中国人民银行宣布取消对同业拆借利率的限制，放开各期限档次的同业拆借市场利率，拆借双方按自主报价方式互相融通资金。由此逐步形成了由市场资金供求决定的、有管理的、全国统一的同业拆借市场利率（CHIBOR，China Inter-bank Offered Rate）。在此基础上初步建立了以中国人民银行对金融机构贷款利率为引导、以同业拆借利率为基础的市场利率体系，使市场供求机制在调节银行间资金头寸和货币市场中发挥更大的作用。

我国利率市场化的第四个重大进展是银行贷款利率的松动。

1998年10月31日起，中国人民银行允许商业银行、城市信用社对小企业的贷款利率最高上浮幅度由原来的10%提高到20%，最低浮动幅度仍为10%不变。农村信用社贷款利率最高上浮幅度由40%扩大为50%。

除了利率以外，我国的调控手段市场化还在其他方面取得了卓绝的成效。

中国人民银行决定于1997年3月开始，由总行对4大国有商业银行总行开办再贴现业务，并规定以再贴现率低于再贷款利率10%的幅度进行放款。这是我国货币政策调控迈出的具实质性意义的一步，意味着中央银行开始把贴现作为基础货币投入的主要渠道，并把贴现率作为三大总量工具的主要工具来使用。

中国人民银行的再贴现业务不仅有利于改善和加强中国人民银行的调控能力，有利于适时调节银根，引导信贷资金投向，而且对于推动商业信用票据化进程，减少企业间的相互拖欠，加快商业银行信贷资产结构调整，优化投向，降低风险等方面都起到了积极作用，避免了长期以来国有商业银行对再贷款以过去的政策性业务为由而长期占用的弊端。

1996年4月，中国人民银行正式开办了公开市场业务。1997年6月，银行间债券回购业务在中国外汇交易市场网络上正式展开，这为中国人民银行开展以债券买卖为主的公开市场业务，以及商业银行充分运用证券资产，灵活调节资金头寸，减少金融风险都创造了条件。

（四）外汇体制改革

我国传统的外汇体制是以外汇的统收统支为特征的，政府通过外汇收支计划和指令性指标以单纯的行政手段管理外汇的收支，所有的外汇收入必须交售给国家，需用外汇由政府按计划分配或批给。由于对企业实行公有制，进出口盈亏只是不同企业之间的转移支付，政府对企业只考核计划指标，不考核成本和利润指标，因此，人民币汇率并无调节作用，完全由政府确定和调整，外汇市场也不存在。当时我国的外汇管理工作由国家计划委员会和财政部等多家政府机构分别承担。

改革开放政策实施以后，外汇体制的市场化也提上了议事日程。随着对外经济交往的迅速扩大，外汇管理的工作量也急剧增加。为此，1979年3月，国务院批准设立了国家外汇管理总局，作为国务院的直属机构专门行使外汇的统一管理职能。但在地方上，各外汇管理分局和中国银行实行一个机构、两块牌子的政企合一方式。1982年9月，为了实行政

企分开的政策，根据人大常委会决议，国务院决定将国家外汇管理总局划归中国人民银行领导，改称国家外汇管理局，其职能不变。1983年9月，中国人民银行成为中央银行后，国务院进一步确认了外管局在中国人民银行领导下行使统一管理外汇的职能。在这个过程中，地方上的外汇管理工作也从中国银行移交给了地方上的中国人民银行下属分支机构。

1979年8月，国务院决定实行贸易和非贸易外汇留成制度，对于创汇的地区、部门和企业在按政府规定的汇率卖出外汇后，政府按规定比例给予外汇留成额度，各地区、部门和企业需用汇时，可以人民币配以额度，按国家公布的外汇牌价购买现汇，对外支付。这项措施对传统的计划管理模式产生了一定程度的冲击，对弥补企业出口亏损，鼓励创汇，起到了十分重要的积极作用。

外汇留成制度实行以后，有些单位外汇额度过剩，另一些急需外汇的单位却得不到外汇的不平衡现象愈显突出。为了满足企业之间外汇余缺调剂的需要，1980年10月，国家发布了《调剂外汇暂行办法》，开始试办外汇调剂业务，准许有留成外汇的国内企业按照国家规定的外汇调剂汇率互相调剂，由此逐步形成了外汇调剂市场，并在官方汇率之外产生了调剂汇率。这是我国首次出现复汇率现象。

由于当时我国对外汇的官方汇率定值过低，以至造成出口越多，亏损越严重的局面。为此，我国于1981年起试行贸易外汇内部结算价，按照平均出口创汇成本再加上10%的出口利润确定结算价。远远高于官方汇率的外汇内部结算价对当时我国的出口起到了极大的刺激作用。但这也使我国出现了3种汇率。

我国实行外汇调剂办法的初期，行政管理措施依然相当严格，调剂汇率限价太死，造成调剂业务很不活跃。1981年，我国发布了《关于额度外汇调剂工作暂行办法》，允许调剂外汇价格可在贸易外汇内部结算价基础上浮动10%，1986和1987年又两次提高外汇调剂价格，使之更适应外汇供求的需要。

1986年10月，根据国务院《关于鼓励外商投资的规定》，我国开始允许外商投资企业之间通过外汇管理部门相互调剂外汇，双方自行定价。后来，为了鼓励个人缴售外汇，我国还开办了个人外汇调剂业务。

1988年3月，为了配合对外贸易承包经营责任制的推行，我国制定了《关于外汇调剂的规定》，于是在国家外管局的统一领导和管理下，各省、自治区和直辖市都获准建立了外汇调剂中心，当年就建立了约90个外汇调剂中心。与原来的调剂业务相比，调剂中心实行竞价买卖，允许价格自由浮动，市场化程度更加突出。其具体表现是：（1）摆脱了前者供求双方单笔成交的局限性，而是通过双方集合竞价成交；（2）前者是手工作坊式业务，后者采用有形的市场组织，有一系列市场化章程规定；（3）前者没有固定交易者，调剂者按需要办理业务，类似“跑马灯”，后者有固定或相对稳定的交易员，既可自营，也可代理；（4）在价格形成方面，前者是协议机制，通过个别谈判形成，不能充分反映市场供求，后者是当场竞价机制，能较充分反映市场供求。外汇调剂中心的设立迎合了我国改革开放的主流，因而其业务得到了迅速的发展，到1993年底，全国有80%的外汇资源通过外汇调剂中心配置。

我国经济体制改革的基本特点是采取了渐进式的迂回路径，所以，外汇的改革并不以直接触动官方汇率为开端，而是通过“双轨制”的方式，借助于另辟市场、壮大市场的方法，稳步实现市场化的目标。但由此造成的一个副作用是多种汇率的盛行，除了官方汇率外，还有贸易外汇内部结算价、企业外汇调剂汇率、外商外汇调剂汇率和个人外汇调剂汇率。这不仅招致了国际社会的责难，也使自身的管理复杂化，反而降低了管理效率。随着外汇体制改革的不断深入，多种汇率的弊端日益显现，汇率的统一自然地提上了议事日程。

自1984年起，国际外汇市场上美元汇率开始持续上扬，我国开始借机逐步调低人民币对美元的官方外汇牌价。到1984年底，外汇牌价同贸易外汇内部结算价基本一致。1985年1月1日我国宣布取消贸易外汇内部结算价，与此有关的外汇交易统一按照官方牌价结算。

1994年，我国对外汇管理体制进行了重大改革，主要内容是：（1）官方汇率和外汇调剂市场汇率实行并轨，建立了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。（2）对境内机构外汇买卖实行银行结汇、售汇制度，取消外汇留成和上缴。（3）建立全国统一的银行间外汇市场，即中国外汇交易中心。各外汇指定银行之间相互进行外汇买卖和结算。汇率通过自主报价形成。（4）取消外汇收支的指令性计划，政府主要运用经济、法律等间接手段实现对外汇和国际收支的宏观调控。从现实情况看，中国人民银行通过在中国外汇交易中心买卖外汇成为重要的汇率干预方式。统一外汇市场的建立，打破了地区封锁，实现了外汇资源的市场配置。该年我国还宣布实现人民币经常项目交易的有条件自由兑换。

1996年7月，我国又将外商投资企业的外汇买卖纳入银行结售汇体系。在上述过程中，我国对外汇交易的限制也不断放宽。1996年12月，我国正式接受国际货币基金组织协定第8条款，基本实现了人民币经常项目交易的自由兑换。至此，具有较充分市场化特征的新外汇体制的基本框架得以确立。

（五）合业管理向分业管理的转变

在我国国民经济实行集中的计划管理时期，金融的重要性受到抑制，除了银行以外，非银行金融机构均无存在的必要。改革开放以后，为了促进经济的发展，通过多种渠道融通资金便成为当务之急。然而鉴于银行办理各种金融业务所天然具有的得天独厚的优势，因此，我国的非银行金融业务往往先是由银行开办的。例如我国的信托业务就是发轫于中国银行在1979年10月所重建的信托咨询部（后改建为信托咨询公司）。此后，我国出现了几乎包括所有银行的全社会大办信托公司的过热现象。这些信托公司的盲目竞争，甚至违规经营造成了很大的金融风险。为此，中国人民银行于1983年初制定了《关于办理信托业务的若干规定》，1986年又颁布了《金融信托投资机构管理暂行规定》，对信托机构的业务范围、机构设置和审批程序等作了具体规定。

我国的银行业不仅催生了信托业，而且，银行办理证券业务构成了我国证券业的起点。我国建国后的第一张股票──上海飞乐音响公司的股票就是在1984年12月由中国工商银行上海分行静安证券业务部代理发行的。此后，许多银行都办起了证券公司。还有部分银行出资开办了保险公司。这种一家金融机构同时办理银行业、信托业、证券业和保险业等两种以上行业的业务的现象就是所谓的合业经营或混业经营。这种合业经营虽然在金融体制改革初期有其必然性，但由于不同金融行业之间资金的交叉使用所带来的金融风险也相应骤增。此外，与这种合业经营相应的是，我国对不同行业的金融机构采取了合业管理的方式，即所有的金融行业都由中国人民银行负责监管。如信托公司和证券公司由中国人民银行非银行金融机构司负责管理，保险公司由该行的保险司负责管理，外资金融机构则由该行外资金融机构管理司负责。面对过于庞杂的监管事务，中国人民银行在监管的经验、手段和人员等方面的不足无疑是强化了金融风险。

随着我国金融机构经营管理不善和违规操作现象的日趋严重，1989年，中国人民银行下发了《关于做好撤并金融性公司债权债务清理工作意见》，又重新制定了《关于金融性公司撤并留的政策意见》和《关于报批金融性公司撤并留方案有关问题的通知》。1990年3月，中国人民银行在西安召开了第二次全国清理整顿金融性公司工作会议，明确了各种金融性公司保留的数量和条件，同时明确了专业银行、各种金融性公司所办非金融性公司撤

并留的政策界限。合业经营和管理所暴露的种种问题迫使政府把分业经营和管理放到了议事日程。

1992年10月，我国成立了国务院证券委员会（证券委）和证券监督管理委员会（证监会），作为对证券市场进行统一宏观管理的机构。这意味着我国对金融业的分业管理拉开了序幕。同时，国务院还发布了《股票发行与交易管理暂行规定》等一系列证券管理法规，为证券市场的规范运作奠定了初步基础。证券委由国务院14个部委的负责人组成，包括国家体改委、中国人民银行、国家计委、国务院经贸委、财政部、国有资产管理局、国家工商局、国家税务局、对外贸易合作部、国家外汇管理局、监察部、最高法院、最高人民检察院等。其主要职责是负责组织拟订有关证券市场的法律、法规草案；研究制定有关证券市场的方针政策和规章；制定证券市场发展规划和提出计划建议；指导、协调、监督和检查各地区、各有关部门与证券市场有关的各项工作；并归口管理中国证监会。

证监会是证券委的监督管理执行机构，由具有证券专业知识和实践经验的专家组成，采取事业单位编制。其主要职责是：根据国务院证券委的授权拟订有关证券市场的管理规则，对证券经营机构从事证券业务，特别是对证券自营业务进行监管；依法对有价证券的发行和交易以及向社会公开发行股票的公司实施监管；对境内企业向境外发行股票实施监管；会同有关部门进行证券统计，研究分析证券市场形势并及时向证券委报告工作，提出建议。当时，虽然对证券业的日常监管改由证监会负责，但证券经营机构的市场进入和退出仍由中国中国人民银行管理。

证券委的成立为各部委之间的政策协调提供了一个良好的机制，一定程度上缓和了政出多门，政策多变的问题。证监会作为证券委的执行机构，担负着对我国证券业的全部管理职能，这又避免了协调机制中互相扯皮、推委、掣肘等低效率现象，保障了管理的统一性和独立性。但从根本上讲，政出多门的现象尚未完全杜绝。

1992年12月17日，国务院颁布的《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》在确定证券委和证监会作为主管机关的地位的同时，还明确地规定了国务院有关部门和地方政府对于证券工作的职责分工：国家计委：根据证券委的计划建议进行综合平衡，编制证券计划；中国人民银行：负责审批和归口管理证券机构，同时报证券委备案；财政部：归口管理注册会计师和会计师事务所，对其从事与证券业有关的会计事务的资格由证监会审定；国家体改委：负责拟定股份制试点的法规并组织协调有关试点工作；企业主管部门：会同国家体改委审批现有中央企业的股份制试点；上海、深圳市府：归口管理上海、深圳证交所；地方政府：会同企业主管部门审批现有地方企业的股份制试点。

后来的实践证明，证券委和证监会两者间的权限有时很难划分清楚，这必然削弱两者的监管能力。其次，证券委和证监会同其他中央机关及地方政府之间的管辖范围很不明确。除证券委和证监会外，中国人民银行、财政部、国家体改委、国家计委在证券市场上各管一块的局面并未根除。各地方证券市场的监管更是混乱，有的仍由省市中国人民银行的专设处室负责，有的由省市体改委下属的证券市场领导小组负责，也有的地方设立了专门的证管办或证管委，但是这些机构和国务院证券委及中国证监会的隶属关系并不明确。

1995年，我国在金融业的分业经营方面迈出了重要的步伐，该年颁布的《商业银行法》规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，„„”1995年5月，国务院批准了中国人民银行《关于中国工商银行等四家国有商业银行与所属的信托投资公司脱钩的意见》，要求4家国有商业银行在机构、资金、财务、业务、人事、行政等方面与所属信托投资公司彻底脱钩或改为银行分支机构。1996年，中国工商银行、中国建设银行、中国银行和中国农业银行4家银行所属的信托投资公司全部撤消或转让给其他企业。

1997年，我国又按照分业经营原则逐步完成了银行与证券经营机构的脱钩工作。在此基础上，按照分业管理的原则，证券期货业及其经营机构（包括沪、深证交所）全部划归中国证券监督管理委员会管理，中国人民银行不再行使对证券业的任何监管职能。

1998年，我国进一步完善了分业管理的体制，确定中国人民银行负责监管商业银行、信托投资公司、信用社和财务公司。同时，国务院确定中国证券监督管理委员会为国务院正部级直属机构，是全国证券期货业的主管部门，对全国各地的派出机构实行垂直领导，其职责是对证券期货业进行监管，提高信息披露质量，防范和化解证券期货市场的风险，维护市场的稳定。证监会内部则将原来各省市区证管办改为证监会直属的派出机构，并按经济社会发展状况和证券业务量在全国设立9家监管派出机构，负责对辖区证券机构、证券市场和上市公司的监管。1999年7月1日，证监会的派出机构正式挂牌。这标志着我国集中统一的证券监管体制最终完成。1998年11月8日，中国保险监督管理委员会成立，作为国务院直属事业单位，是全国商业保险的主管机关，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督和管理保险市场。至此，我国金融业的分业管理体制基本确立。

上述这种三大金融监管当局各自全权负责三大金融领域的“监管竞争”模式有利于监管责任明确，提高监管效率。但这种分业管理体制与目前金融机构业务创新、业务交叉的现实有一定的矛盾。特别是目前3大监管当局沟通不够，对一些重叠、交叉的事项，如证券公司的融资、保险公司业务涉及利率政策、股票抵押贷款、信托投资公司的证券业务等存在协调困难，难以解决。因此，在分业管理模式中，如何建立有效的协调机制以实现对整个金融业的统一管理，这是我们面临的一个新的任务。

三、金融市场体系的逐步形成

（一）证券市场的形成

十一届三中全会以后，我党的中心工作转向了经济建设。由于政府致力于通过扩大基本建设规模作为促进经济增长的重要手段，导致财政出现持续赤字，且赤字规模不断扩大。为了集中社会各方面财力支持国民经济的发展，我国于1981年恢复了自1958年以来停止了长达23年的国债发行。此后，我国还陆续发行了国家重点建设债券、财政债券、国家建设债券、特种国债、保值公债等，丰富了国债品种。

但在1990年前，我国国债的发行基本上是依靠政治动员和行政分配，因而不存在严格意义上的发行市场或者说一级市场。从1991年开始，国债发行部分采取了承购包销方式，当年，有70家证券中介机构参加了承销团，包销了1/4的国债。加上由地方财政部门各自组织的承购包销，实际上有3/4的国债是通过承购包销方式发行的。1993年开始我国引进了国债一级自营商制度，从而在一定范围内改革了过去通过行政分配认购国债的方法。承购包销方式的采用和一级自营商制度的建立标志着我国国债发行市场的初步形成。

1994年我国财政金融体制改革的一项重大举措是停止财政部门向银行透支，财政部门只能通过向社会公开发行国债来解决预算赤字问题。这使得我国的国债发行量开始出现急剧增长。同时，国债的发行方式和品种也出现了一系列市场化改革。在1995年1年期无纸化记账式国债试行投标方式发行的基础上，1996年我国国债发行方式实现了由承购包销向公开招标的全方位过渡，初步建立了“基数承购、差额招标、竞争定价、余额分销”的发行模式。全年共发行8期可上市国债，全部采取了公开招标方式。这一进展充分提高了国债的发行效率，增加了市场的透明度，国债发行的频率也大大提高。

在期限上，3个月、6个月期的短期国债和7年、9年、10年期的长期国债的推出，初步形成了合理的国债期限系列。按月均衡的滚动式发行，不但更好地使旧券的兑付和新债

的发行衔接起来，赋予市场以稳定的预期，而且提高了债务资金的使用效率，降低了发行成本。财政部还相继推出了贴现、零息、附息国债等新品种。短期国债比重以及可上市国债数量也有了增加。一个品种丰富、完整，期限结构合理的国债市场基本形成。管理当局年初提出的“发行市场化、品种多样化、券面无纸化、交易电脑化”的目标基本实现。这既为投资者提供了多样化的可供选择的投资工具，也有利于财政部门调整债务结构，均衡债务负担，缓解偿债高峰压力，同时，也为中央银行的公开市场操作创造了适当的基础。

与此同时，国债的二级市场也不断发展。1986年8月，沈阳信托投资公司开始办理国债的柜台转让，1988年，国债的转让扩大到61个城市，1991年进一步扩大到400个城市，确立了我国国债二级市场的全国性网络。1991和1992年，上海证券交易所和深圳证券交易所相继成立，并开始办理国债的转让业务，由此出现了集中性的国债交易。至此，一个完整的、高效率的国债二级市场终于形成。

1984年起，我国的一些企业开始发行债券，此即所谓的企业债券。1985年，中国工商银行和中国农业银行率先在国内发行金融债券，各类金融机构还陆续在国外发行金融债券。政策性银行成立后还发行了政策性金融债券。同时，企业债券开始纳入规范化轨道。1987年，国务院颁布了《企业债券管理暂行条例》。1990年，制定了企业债券的申报制度，对企业债券管理实行了“规模控制，集中管理，分级审批”的原则；1993年，国务院在对《企业债券管理暂行条例》进行修改的基础上重新颁布了《企业债券管理条例》，将企业债券发行主体拓宽到了一般法人企业，促进了企业债券的发展。1997年，我国颁布了《可转换公司债券管理暂行办法》，首批发行规模40亿元，选择了500家国家重点国有企业中的未上市公司进行了试点。

随着我国经济体制改革不断向纵深推进，一些企业开始探索以发行股票的方式筹集资金。1984年，北京天桥商场和上海飞乐音响公司率先向社会招股集资。此后，发行股票逐步成为我国企业融资的一种重要形式。更为重要的是，股份制作为企业所有制改革的方式也日益受到重视。股票的发行量因此而不断迅速上升。

1986年，沈阳信托投资公司和中国工商银行上海信托投资公司静安证券业务部开始办理股票的转让买卖的柜台交易，这标志着我国股票二级市场的出现。随着证券业务的发展，我国第一家证券公司于1987年在深圳经济特区成立，各省市也相继成立了证券公司。我国1990年的“八五计划”提出，要“逐步扩大债券和股票的发行，„„，在有条件的大城市建立和完善证券交易所。”同年12月，上海证券交易所开业。1991年7月深圳证券交易所开业。由此形成了以沪深证券交易所为中心的全国证券交易市场体系。这标志着我国股票集中交易市场的形成。

随着股份制的推行，股票发行规模也不断增加，除人民币普通股（A股）外，1991年起我国还发行了以外币为面值，并在沪、深证交所上市的人民币特种股票（B股）、在香港和纽约上市的H股和N股。此外还发行了大量的投资基金，成立了STAQ和NET两个电子证券交易系统和20多家地方性证券交易中心。由此形成了完整的证券市场交易体系。目前在沪、深证交所挂牌的上市公司已超过1 000家。

80年代初，随之我国商业信用范围的不断扩大，出现了商业信用的票据化。以此为基础，一些城市开始探索商业票据承兑贴现业务。1981年，上海市首先试办了同城商业承兑汇票以及异地（跨省市）银行承兑汇票贴现业务，并于1982年在全市开始普遍试办这一业务。同年，在重庆、河北、沈阳等地也开始出现票据承兑贴现业务。票据业务试办的成功为票据承兑贴现市场的形成奠定了良好的基础。1984年12月，中国人民银行在上海试点的基础上制定了《商业汇票承兑、贴现暂行办法》，并于1985年4月开始，在全国范围内全面推行商业票据承兑贴现业务，使票据承兑与贴现正式列入我国银行主要业务之中。1986年中国人民银行正式实施再贴现办法，4月1日，中国人民银行上海分行对专业银行正式开

办了商业票据再贴现业务，这是我国首次以再贴现工具由中央银行向专业银行提供融资的一种形式，从而标志着票据承兑贴现市场的初步形成。

1994年以后，商业汇票在全国大部分地区，特别是一些沿海经济发达省市被广泛使用，成为企业主要的结算方式和融资手段。中国人民银行的再贴现手段也开始真正成为货币政策工具发挥作用，跨地区、跨系统贴现、再贴现和银行间转贴现业务大幅度增长。1996年《票据法》的正式实施，对有效地规范票据行为，促进票据的正常使用和流通提供了可靠的法律保证。

（二）拆借市场的形成

我国于1984年实行的“实存实贷”的信贷管理体制允许并提倡金融机构之间以有偿方式相互融通资金。这种做法促进了拆借市场的形成。1985年底，国家体制改革委员会和中国人民银行在广州联合召开5个城市金融体制改革试点会议，明确提出了开放与发展同业拆借市场的要求。人总行又于1986年下半年作出规定：各金融机构都有资金头寸拆出拆入的权利。一个城市、一个地区的资金既可拆出，也可拆入；既可以在同城之内进行拆借，也可以进行异地之间的拆借；既可以在同一个银行系统内拆借，也可以跨系统拆借。于是广州、武汉和上海等一些大中城市都先后成立了融资公司等同业拆借中介机构，并逐步发展形成了一个以中心城市或经济发达城市为依托，跨地区、跨系统的资金融通网络，使同业拆借市场发展成为我国货币市场中范围最广、规模最大的部分。

1988年下半年，我国出现了严重的通货膨胀。全国许多地区的金融机构因前一段时期大搞违章拆借，使固定资产投资规模不断扩大，加剧了通货膨胀。为了控制通货膨胀，中央开始对国民经济进行为期3年的治理整顿。中国人民银行对金融机构之间的横向资金拆借作了严格限制，规定：同业拆借时间不能超过1个月，不得跨年归还；同业拆借只能用于资金运用中先支后收的临时周转需要，不准用拆借资金去扩大贷款规模，并撤消了各地专事同业拆借的中介机构。

1992年底到1993年上半年，国民经济发展出现了过热过快、盲目无序的现象。其主要原因之一是同业拆借市场出现了严重违规的乱拆借现象。这不仅使经济发展出现了不正常，也使某些银行面临着支付危机。为扭转这一局面，国务院决定整顿金融秩序，停止和清理一切违章拆借。1993年6月16日，中国人民银行颁发了《关于进一步整顿和规范同业资金拆借秩序的通知》，提出了“堵邪门，开正门”的方针，并规定：凡是违章拆借资金用于炒房地产、炒股票、办公司或用于盲目投资搞开发区的，要坚决清理收回；对用于支持国民经济正常发展合理需要的资金拆借坚决予以支持。并开始着手建立全国统一的、公开的、高效的同业拆借市场。

1996年1月3日，我国建立了全国银行间拆借市场。其中一级网由全国20家银行和35家省、直辖市、计划单列市的融资中心组成；二级网由各融资中心牵头，组织本地金融机构，以资金自求平衡为主，余缺部分通过一级网拆入。1996年4月，我国进一步加强了规范拆借市场的措施，撤消了商业银行所属的全部同业拆借中介机构，并从4月1日起，全国统一的银行同业拆借市场交易网络系统正式投入运行。这一市场由两个网络组成：一级网络通过中国外汇交易中心的通讯网络和计算机系统进行交易，其成员主要包括国有及区域性商业银行总行、资产较大的城市合作银行总行和经过改造的融资中心；二级网络由原来的35家融资中心牵头，地市以上商业银行分支行和非银行金融机构共同参加，进行交易。全国统一同业拆借市场的建立，实行了同业拆借的统一报价、统一交易、统一结算，开始形成全国统一的同业拆借市场利率（CHIBOR）。不久，部分外资银行也获准办理人民币业务，进入拆借市场。所以这些都标志着我国同业拆借市场进入了一个发展新时期。

四、金融体制改革展望

（一）中央银行制度的改革前景

建国以来，我国的银行体制长期依附于财政体制，银行只是为财政服务的“钱袋”，按财政的需要办理信贷、结算和储蓄，故有“大财政、小银行”一说。中央银行制度的建立可以说是我国金融体制改革的第一个里程碑，其结果便是中国人民银行地位的相对提高。随着改革的不断深入，尤其是1995年《中国人民银行法》的颁布，中国人民银行作为中央银行，其相对独立性得到了进一步的加强。但从根本上看，中国人民银行在隶属关系上仍然是国务院的直属机关，其独立性不可避免地受到很大的限制，如利率水平的调整、年度货币供应量增长目标和有关货币政策的重大改革，都必须上报国务院批准，有时甚至是直接在国务院授意下进行操作的。在汇率政策和国际收支、外债政策方面也多由国务院决定。因此，中国人民银行在货币政策的决策方面的独立性不大，但在货币政策的执行上独立性较大。

中国人民银行缺乏独立性的弊端是货币政策往往随中央行政当局的意愿而变动，随意性过强，难以保证货币政策的一贯性和持续性，以至削弱货币政策的效能。为此，我国理论界不断有学者主张增强中国人民银行的独立地位，甚至建议将中国人民银行的隶属关系划归“全国人民代表大会”。但从我国的实际状况和需要看，中国人民银行的独立性在较长时期里，或者更具体地说，在5年的时间里很难获得突破性进展。首先，我国的集中管理体制具有数千年的历史，由此造成的文化积淀使人们在观念上还无法接受一种脱离中央行政当局管理的中央银行制度。其次，我国的经济转型过程尚未完成，经济运行的框架还很不稳定。在这种情况下，中央行政当局一旦放弃对货币政策的直接控制权，反而可能降低货币政策的效能。最后，如果中国人民银行在货币政策上拥有完全的独立性，势必与其他政府部门，如财政部、计委、经贸部产生矛盾，而这些矛盾却必须由国务院才能协调。

如前所述，我国的存款准备金制度是在传统的框架基础上建立起来的，因而仍有许多不尽完善之处。从改革的前景来看，取消准备金利率显然是势在必行。另外，根据存款的不同期限结构规定不同的准备金比率，有望成为中国人民银行有针对性地分别调节狭义货币供应量和广义货币供应量的有效手段。

中国人民银行的宏观调控将逐步过渡到以公开市场操作为主导工具的货币政策操作模式；在具体方式上，中国人民银行在管好再贷款的同时，将会扩大场外债券回购，同时根据需要确定场外回购的利率和期限。在目前以国有商业银行为操作对象的基础上，把公开市场操作的对象扩大至所有的商业银行，甚至非银行金融机构。

目前，中国人民银行进行公开市场操作的难点之一是操作工具的数量不足，尤其是短期国债的缺乏。我国自1987年起短期国债的发行量骤减。其中的主要原因是财政部的国债发行受发行总额的限制，多次发行短期国债必然导致发行总额的超标。事实上，对财政部自身而言，发行短期国债有助于平衡其经常性的短期资金余缺。据此，我们可以推断，国债的发行将会由总额控制改为将发行额减去兑付额的余额控制方法，从而为中国人民银行的公开市场业务提供足够数量的操作工具。此外，中国人民银行也可能以自身的名义发行短期债务凭证，用于公开市场操作。总之，公开市场操作作为中国人民银行实施货币政策手段的重要性将会更加突出。

目前我国的借贷利率除商业银行存贷款利率外已基本放开。即使是商业银行贷款利率，也出现了一定幅度的浮动。预计我国利率进一步市场化的途径将是继续放宽商业银行贷款利率的幅度，并允许商业银行存款利率有一定幅度的浮动，最后随着存贷款利率幅度的放

宽和中国人民银行再贷款、再贴现、准备金比率和公开市场操作等调控手段使用的日趋成熟及调控效率的提高，商业银行的存贷款利率的市场化目标也将最终实现。在通货膨胀时期，一旦人们普遍形成膨胀预期，则市场利率往往高企，甚而导致实际利率过度上扬，引发宏观经济失衡。因此，从时间选择的角度看，目前我国面临的所谓“通货紧缩”可以说是为加快利率市场化提供了绝佳的契机。商业银行的存贷款利率放开后，中国人民银行将主要通过对金融机构的再贷款利率，并辅以再贴现等手段影响市场利率。

（二）商业银行的改革前景

我国的国有商业银行长期以来实行的是机关化管理，其业务经营主要按政府政策行事，而政府对其投入却比较有限，以至其资本金按《巴塞尔协议》规定的国际标准存在严重不足。为了使国有商业银行适应对外开放的需要，财政部于1998年发行了2 700亿元特种国债，将筹措所得资金用于补充国有商业银行资本金。但随着这些银行资产和负债的快速增长，其资本充足率仍然低于8%的国际标准。同时，由于国有商业银行一方面受政策性业务的影响，另一方面也由于内部体制和机制的不顺，忽视贷款风险，导致不良资产比率呈上升趋势，因而资本充足率还会继续下降。鉴于中央财政财力有限，不可能持续对国有商业银行大量注资。目前的解决方法是建立资产管理公司，剥离国有商业银行的不良资产。即使如此，国有商业银行的不良资产不可能全部剥离。况且，资产管理公司接手的不良资产的处理必然发生巨额亏损，这种损失由谁补偿？这些问题已成为国有商业银行发展的严重障碍。

我们认为，解决国有商业银行困境的根本出路是所有制改革，走股份制的道路，通过增发股份，募集社会资金，引入大规模补充资本金的途径，并有助于这些银行真正实行商业化经营。但这需要冲破国有独资的所有制的观念上的桎梏。虽然在短期里这方面还难以出现重大突破，不过从长期看，这是大势所趋。我国加入“世贸组织”以后，开放外资银行所带来的竞争压力无疑会加快这一进程。

我国金融体制市场化的必然结果是金融风险逐步加大。近年来，无论是信托公司、证券公司还是商业银行都出现过因违规操作、过度投机或经营不善所导致的资不抵债现象。为此，建立存款保险制度已是势在必行。目前4大国有商业银行的存贷款额占全国的65%，但缺乏参加存款保险的积极性，因为其背后有强大的政府信誉支撑，倒闭风险几乎为零，因而不愿承担大量的保险金。因此，从短期来看，建立由中小金融机构参加的存款保险体系更具有现实性。

此外，由于金融机构的破产目前尚无适用的专门法律，只能以国有企业破产法为依据，这显然不够严密。因此，对金融机构的关闭在行政规定、法规完善和具体做法上有望取得较大进展。在我国尚未建立存款保险制度的情况下，其具体内容将包括：个人存款的支付如何得到保证？是否由政府部分补贴？个人存款、外债和国内法人的债务偿还顺序如何确定？还有，金融业会计准则的修订，如应收未收利息的期限计算、呆帐准备金的提取原则、对有效资产的评估和计算规定统一标准等，这方面的法规也将逐步出台。

（三）其他方面的改革前景

1、分业经营的限制适度放宽

1992年证券委和证监会的成立标志着我国金融业的管理开始由合业管理转向分业管理。与此相应的是，银行业、证券业、信托业和保险业也逐步由合业经营转向了分业经营。在我国金融业的发展初期，由于监管经验不足，监管手段缺乏，监管法规不全，而这方面

问题的解决必然是一个长期的过程，况且金融业自身的内部监管也需要有一个逐步完善和成熟的过程，因此，随着新的金融业务的不断面世和业务量的迅猛发展，金融风险的苗子也反复显现。在这种情况下，通过分业经营以阻断金融业内部风险的扩散和蔓延无疑是符合客观需要的。

然而分业经营所带来的弊端也随着金融业的发展而日益成为其“瓶颈”。例如证券公司的业务发展必须通过货币市场获得短期资金融通渠道；保险公司在利率不断下调的情况下需要通过证券市场获得收益相对较高的资金投放渠道，否则的话，其经营就会陷入困境；商业银行仅仅依靠传统的存贷款业务收入来源变得越来越窄，难以为继；信托公司脱离了其他金融行业以后其主要的资金来源和资金投向均被割断，同样面临生存危机。对金融业的依赖不断加深是现代经济的基本特征。因此，金融业的萎缩将会威胁我国整个国民经济的发展。西方国家，尤其是美国近年来逐步放宽乃至最终取消对金融业合业经营的限制已为我们提供了例证。我们据此可以推断，我国金融业内部适度的业务交叉将会成为下一步的改革目标。最近，部分证券公司已获准进入全国银行间拆借市场。保险公司也获准通过投资基金间接进入股票市场。这可以看作是一种明显的先兆。

2、货币市场获得迅速发展

在整个90年代期间，我国的宏观管理当局把相当一部分精力放在了资本市场，尤其是股票市场的发展上，结果，货币市场的发展相对滞后，无论是商业票据和短期国债的发行量，还是同业拆借的交易量均不尽如人意。其中的主要原因是股票和长期国债的发行直接存在强劲的利益驱动。但事实上，货币市场不仅是金融市场的重要组成部分，更是金融市场的基础。从起源来看，金融市场首先是以货币市场的方式表现出来的。金融市场的其他部分都是在货币市场发展到一定程度的基础上才形成的。从国际金融市场的现状来看，货币市场的交易量要远远超过资本市场、外汇市场等其他金融市场的交易量。因此，货币市场是金融市场中规模最大的市场。我国货币市场发展的滞后已经对经济产生了严重的不利影响，如中央银行公开市场操作工具的数量不足，企业应收帐款的居高不下，金融机构的流动性管理缺乏手段，市场利率没有基准„„。为了解决这些问题，增发短期国债、促进同业拆借、鼓励票据结算和其他推动货币市场的措施将会出台。1999年11月22日，中国人民银行在厦门召开“关于票据市场改革与发展研讨会”。12月18日，全国银行间同业拆借中心举办了银行间以债券为交易对象的货币市场发展研讨会。这些活动预示着我国货币市场将会进入一个相对高速的发展时期。

3、继续推进人民币自由兑换

1996年底，我国宣布实现经常项目交易的人民币自由兑换。但实际上对部分经常项目交易，如劳务收支方面的出国旅游、留学和转移支付方面的侨汇、捐赠等仍受到严格限制。不过，随着我国国际收支状况的不断改善和外汇储备的增加，人民币自由兑换的限制也在持续放宽。例如我国对因私出国旅游购买外汇的次数原先规定每年1次，在1999年宣布不再受次数限制。对留学和侨汇等方面的购汇也会在近年里逐步放宽，从而完全实现经常项目交易的人民币自由兑换。在此基础上，资本项目交易的人民币自由兑换将会成为下一步目标。

4、个人信用制度的建立

我国金融体系发展的结果之一是个人信用逐步形成，个人从单纯的信用供应者转为既是供应者，又是需求者。这里的个人信用既包括个人消费信用，如以赊购方式从商业企业获得消费品，或从金融机构获得消费贷款，也包括个人经营信用，即个人作为企业代表与

其他企业（包括金融机构）发生的债券债务关系。随着我国在通货紧缩背景下消费信贷的推广以及企业所有制改革和经营方式的改革（尤其是承包责任制的实施），个人信用行为已越来越享有突出地位。因此，建立完善的个人信用制度也变得迫在眉睫。

我国的个人信用制度将包括如下内容：（1）个人信用登记制度。目前中国人民银行正在进行存款实名制方面的研究，预计将在近年内实施。在存款实名制的基础上还可能实现金融实名制，即个人的所有金融活动都必须使用真实姓名。由此还可建立个人的唯一终身帐号，类似于西方国家的社会安全号，个人的所有非现金往来均须通过该帐号进行，以便社会监督。（2）个人资信评估制度。企业在为个人提供信用之前可以由此了解对方的资信情况。已成立的具有上海市政府和中国人民银行上海分行背景的“上海资信有限公司”就是这方面考虑的结果。（3）个人信用风险转移制度。通过严密的个人财产抵押、质押和第3者担保方式是降低个人信用风险的有效手段。此外，完善有关个人信用的法规也是一个重要的组成部分。

综上所述，我国金融体制改革是以市场化为基本线索而展开的，20年来的改革进程使我国金融体制逐步具有了市场化特征，尤其是1998和1999年在银行商业化改革、金融市场的拓展、中国人民银行机构改革和准备金、公开市场操作、再贷款、再贴现等市场化调控手段的运用方面取得的突破性进展，使我国的金融体制初步形成了市场化框架。我们坚信，随着新世纪的来临，我国的金融体制必将加速迈向市场化的目标，最终建成完全以社会主义市场经济为依托的金融体制。