密云库区生态补偿与经济发展的协调性研究-论文

自然地理概况　密云水库是北京市最重要的水库之一，由潮河、白河　两大水系组成。库区控制着潮白河流域面积的８８％，约１５　７８８平　方千米，包括北京和河北下属的９个县。本文所研究的区域　限于北京市内的密云县，不包括水库上游的冀北三县（赤　城县、丰宁县和滦平县）。　密云县位于北京市东北部，全县总面积２　２２９．４５平方千　米，占全市面积的１３％，是北京市土地面积最大的区县。　其中山区面积占７９．５％，１　７７１．７５平方千米；平原面积占　１１．８％，２６３．４平方千米；水面面积占８．７％，１９４．３平方千　米。２０１２年密云县常住人口４７．４万人，是北京市生态涵养　发展区的５个区县中人口最多的区县。其中农业人口达２５．３　万人，占总人口数的５３．４％。　密云县辖１７个镇、２个街道和１个地区办事处。按照　１７个镇相对于密云水库的位置划分为水库上游区和下游　区。其中水库上游区包括冯家峪镇、石城镇、不老屯镇、　高岭镇、古北口镇、新城子镇、太师屯镇、北庄镇等８个　镇；水库下游区包括西田各庄镇、溪翁庄镇、穆家峪镇、　大城子镇、巨各庄镇、十里堡镇、河南寨镇、东邵渠镇、　密云镇等９个镇。　北京城市总体规划将密云确定为“首都生态涵养发展　区”、“北京东部发展带上的重要节点，北京重要的水源　保护地，国际交往中心的重要组成部分”。密云水库以北　为生态涵养区，以南为产业发展区。　经济发展概况　（１）经济发展水平整体滞后　２０１２年密云县实现地区生产总值１７８．５亿元，比上年增　长１０．２％。按常住人口计算，密云县人均地区生产总值达　到３７　７８２元。２０Ｉ２＇￣Ｚｌ密云县城镇居民人均可支配收入达　到２９　５５１元，比上年增长１０．９％；农村居民人均纯收入　１４　５９０元，比上年增长１２．９％。城镇居民恩格尔系数为　２９．９％；农村居民恩格尔系数为３１－３％。　然而密云县整体经济基础依然薄弱。２０１２年全县的　ＧＤＰ占全市生产总值的比例不到１％，在北京所有１７个区　县ＧＤＰ排名中位列倒数第三。城镇居民人均可支配收入为　２９　５５１元，不仅低于生态涵养发展区城镇居民人均可支配收　入的平均值３０　３５４元，也远低于全市平均值３６　４６９元。而农　村居民人均可支配收入也同样低于涵养发展区和北京市的　平均值。　（２）库区居民收入不稳定　目前，库区周边农户的主要收入来源包括四部分：一　是畜禽养殖收入。根据朱万斌等学者对密云库区周边的农　户所做的调查，在主要收入来源中，超过５０％的受访农户　主要以畜牧业为主，平均养殖收入达１１　１６９元。但养殖业面　临的市场风险较大，因而收入变数也较大。二是外出务工　收入。库区由于限制许多产业的发展，就业容量以及发展　机会减少，因此密云水库周边地区农户外出打工比例整体　较高，构成收入来源的重要组成部分。然而外出务工者受　学历等条件的限制，工作环境相对较差，收人也不稳定。　三是旅游收入。随着越来越多的市区居民涌入库区旅游，　库区周边以田园风光和农家生活方式为特色，以都市居民　为目标市场的旅游业日益发展。旅游收入成为库区周边农　户的一项收入来源。然而库区旅游有明显的季度变化，进　入游客旺季，经营状况较好，淡季则生意惨淡。而且许多　村民私自兴建的餐馆经常面临被强拆的风险，因此旅游收　入不稳定。四是其他兼业收入。主要以餐饮收入为主，但　由于规模较小，收入也较低。　库区生态补偿的现状与问题　库区生态补偿现状　（１）生态补偿的客体和对象　密云库区生态补偿的客体是区域内的自然生态环境。　生态补偿的对象包括库区所在的地方政府、生活在库区周　边的企业和居民。当地政府因地方发展权受到限制而导致　地方财政收入减少，企业因经营权受到限制而造成经营收　入减少，农民利益受损主要表现为个人财产权受到限制和　个人收入的减少。本文研究的库区生态补偿对象包括两个　层面：一是密云县境内因水库建设而做出牺牲的民众，一　是当地直接参与库区生态环境保护的民众。　（２）生态补偿的责任主体　库区所在的流域已经被纳入有关法律的保护范围。根　据相关法律规定，北京市政府、密云县政府负有监督、管　理和维护密云库区范围内生态环境的职责和义务，是库区　生态补偿的第一责任主体；同时下游市区的民众作为生态　利益的享有者，也是生态补偿的责任主体之一。然而目前　库区的生态补偿基本依赖政府补偿，库区下游的民众参与　程度明显不够。　（３）生态补偿的主要方式　政府的财政转移支付是密云库区生态补偿的主要方　式。北京市政府以财政收入为依托向密云库区进行生态环　境保护投入，此外，还采取了诸如水权交易的市场化手　段，库区上下游通过协商，对水权进行有偿转让。上游的　农业灌溉用水转让给下游成为工业和生活用水后，上游农　民以这种方式取得经济补偿。然而这种市场化的补偿手段　明显不足，远不能满足库区经济发展的需要。过度依赖财　政转移支付的补偿方式，无形中加重了政府的负担，也不　利于市场化补偿方式的培育和发展。　库区生态补偿存在的主要问题　（１）过度依赖政府补偿　对密云库区的生态补偿而言，补偿的责任主体既包括　政府，也包括上游污染的企业以及下游受益的民众。然而　目前的补偿基本以政府补偿为主，企业和民众的参与度明　显不足。虽然也有一定的市场化手段，但相对于库区的经　济发展需求来说还不够。政府补偿的方式在短期内可能具　有效率，但不利于生态补偿长效机制的建立。要做到库区　生态补偿机制的稳定、持续和有效性，必须在政府补偿方　式之外更多的考虑市场化的手段，推动生态补偿方式的多　元化。　（２）补偿标准不够合理　北京市目前按每亩５５０元的标准给予“稻改旱”农民　“收益损失”补偿，但低于农民直接种植水稻的收益，每　年每户减少的收入在２　０００元左右，部分农民因此出现了政　策性返贫现象。而且生态补偿资金经过许多部门之间的层　层传递，最后到达民众手中的资金与补偿标准相差较大，　不能满足保护区民众的需要。　推动库区生态保护和经济协调发展的建议　推动补偿方式的多元化　市场作为一种普遍的社会性力量，是生态补偿机制有　效运转的关键。密云库区生态补偿制度的建设可以更多地　考虑市场机制的作用。　目前国际上运用市场化的途径解决生态补偿的方法有　很多，如生态标识贸易、生态补偿保证金、许可证交易、　碳汇交易等。针对密云库区自身的特点，可主要考虑以下　几种方式：一是创新生态环境税收优惠政策。通过对生态　农业、林业和环保企业的免税、补贴、价格等优惠政策，　引导生态农业、林业、水利和环保公司积极参与到上游水　源地的建设中，形成以水权交易、绿色信贷、绿色金融等　模式相互补充的市场化生态补偿机制。二是利用市场化的　路径筹措生态补偿资金。由于密云水库是北京市最重要的　饮用水水源地，水库上、下游的民众是利益的相关方，因　此密云库区的生态补偿资金来源于水费具有可行性。可从　下游用水的水费中抽取一定比例的资金作为生态补偿基　金，专门用于密云水库水源保护区的生态环境保护。将资　源利益相关者通过“生态补偿基金”联系起来，既体现了　“谁受益，谁补偿”的原则，而且更接近于市场原则下的　交易行为，更有利于生态补偿市场机制的推广。　制定较为合理的补偿标准　现阶段的生态补偿标准首先应该基于成本因素，由利　益相关方通过博弈和协商确定。实践中生态补偿标准的确　定主要取决于受损者的成本ＣＴ（包括直接成本、机会成本　和发展成本）和受益者与受损者的谈判力　。　与政治结　构、损失者的组织程度、项目实施者的地位有关，而ＣＴ是　可以计量的。当项目的收益Ｒ能准确计算出来时，补偿标准　为Ｓ＝ＣＴ＋　△Ｒ，其中△Ｒ＝Ｒ—ＣＴ，为市场交易中的合作剩　余。当项目的收益不能准确地计量时，生态补偿标准定为　Ｓ＝ＣＴ＋Ｚ，Ｚ为损失者因其具有的谈判力而获得的额外补　贴，与　成正比。　其次还需根据库区经济社会发展和生态保护的阶段性　特征进行动态的调整。目前库区生态补偿机制的政府主导　模式大多采用强制性、刚性的补偿标准，这一方式虽然降　低了“交易成本”，但容易使得有限的补偿资金在使用效　率上出现损失。因此应根据区域内各地区的实际情况，采　用更加灵活的补偿标准，要充分考虑被补偿者自身的特　性，如生产方式、经济水平等，从而实现补偿效用的最大　化。　优化库区的产业结构　相对来说，技术密集型产业对环境的危害较小，又有　较高的产值，同时还能吸纳一定的劳动力，因此对密云县　来说，为了更好地保护库区的生态环境，未来应该大力发　展技术密集型产业，力争发展成为北京市的另一个高新技　术产业基地。一方面可以拉动密云县经济的快速增长，从　而有能力更好地保护库区的生态环境；另一方面可以避免　过度开发旅游项目给库区带来的环境压力，同时也可以吸　纳当地的一些劳动力就业，充分利用人力资源。　为此，密云县应该完善相关的基础设施建设，改善投　资环境。同时更为重要的是国家要在政策上给予支持，支　持密云县大力发展技术密集型产业，通过对符合条件的企　业给予一定的优惠或者奖励措施来吸引更多的企业进入。　加快城乡一体化建设　第三产业的发展水平已经成为衡量现代社会经济发达　程度的重要标志，其在经济结构中所占比重的大小也成为　衡量一个大都市发展水平的主要标志之一。数据显示，截　至２０１２年底，北京市第三产业占ＧＤＰ比重为７６．４％，居全国　首位。然而仔细分析发现，北京市服务业从业人员多为外　省市务工人员。北京市统计局、国家统计局北京调查总队　联合发布的数据显示：到２０１２年末，北京常住人口已达　２　０６９．３万人，其中，在京居住半年以上的外来人口达到　７７３．８万人，他们无疑是支撑北京市服务业发展的重要力　量。平日有２　０００多万人口的北京城，在春节期间有超过　９００万人离京返乡。外来人口的集中撤离让北京市民感受到　了巨大的不便，餐厅歇业、物价上涨、用工紧缺等一系列　变化让许多市民无所适从。这暴露出北京市服务业从业人　员结构失衡的问题。解决这个问题的最好办法就是加快北　京市城乡一体化建设，充分利用生态涵养发展区与市区的　互补性。市区的老龄人口可以移居生态涵养发展区养老，　而生态涵养发展区的年轻劳动力可以弥补市区本地劳动力　的不足，平衡劳动力市场，提高北京市服务业市场的稳定　性。（作者单位：北京工业大学循环经济研究院）