06人资1班 杨扬 200604100060121
我国扩大就业中的体制性障碍
国家统计局. 中国统计年鉴（1998～2002）[Z].北京：中国统计出版社，2003.
关键词：扩大就业，就业障碍，劳动力供需不平衡
一、当前的就业形势与突出矛盾
当前就业形势的总的特点是，劳动力供给与需求在总量上不平衡、在结构上不匹配、供大于求的矛盾十分突出。
（一）劳动力供给势头强劲
目前，新增劳动力的规模仍然很大。“十五”期间，平均每年新增就业人口960万人。其中，2002年出现新增劳动力高峰，总量为1106.9万人；最低年份出现在2005年，总量为786.01万人。浩浩荡荡的劳动大军主要来源于以下几个方面： 1、下岗、失业人员。“十五”期间，下岗、失业人员存量超过1000万人。到2000年底，滞留在再就业服务中心的下岗职工为657万人，登记失业人员为595万人。这些人员中除部分中老年职工自愿退出就业外，大多数人仍需再就业。 2、农民工。“十五”期间，农村劳动力向非农产业转移的数量将更加巨大。农村经营方式的改变和产业结构的调整，促使大量农村劳动力涌入城镇，目前已达5000多万人，其潜在流动量仍将有1亿到1.5亿人之多。
3.政府机构改革分流人员。政府机构改革分流人员超过100万人。从今年起，市、县、乡一级开始精简机构、分流人员。目前市、县、乡人员编制约500万人，精简20％计100万人。若考虑目前已经超编30万的因素，分流人员数额将更大。
（二）劳动力需求形势萎顿
经济增长并没有带动就业相应增长，目前，我国经济进入了“高增长、低就业”的阶段。上世纪80年代经济年均增长9％，就业年均增长3％；90年代年均经济增长超过10％，而就业年均增长只有1％强，其中1998年、1999年积2000年分别降为0.5％、0.9％和0.8％。造成这一现象的原因是多方面的，包括我国正在进行的经济结构调整，关、停、并、转了一大批国有大中型企业，造成下岗职工的大量增加，而乡镇企业、民营企业在提高产品资本、科技含量的同时，原来十分突出的劳动密集型特征迅速淡化。有资料显示，1989年以前，乡镇企业每年吸收1260万农村劳动力就业。但进入90年代以后，特别是近几年，乡镇企业吸纳就业的能力大大降低，1999年只增加了180万人，2000年也只增加了160万人；而民营经济劳动密集型的特征正在迅速淡化，人均资本投入呈逐年增加的态势。1999年民营企业人均资本投入为5万元，比1989年增长9倍，其中私营企业已达到10万元，相当于全国工业平均水平；与此同时，蓬勃发展的第三产业吸纳就业的优势未能发挥出来。2000年，第三产业占GDP的比重已经上升到33.2％，但在这个能够更多地吸纳就业人口的产业中，从业人员占全国从业人员的比重只达到27.5％。
加入WTO后中国的就业形势将更为严峻。入世后的进一步对外开放，将促使我国经济结构调整的步伐加快，进而造成企业下岗职工大量增加，并导致农村劳动力加速向城镇转移，寻找新的就业机会。虽然入世后外资注入的增加会创造一些就业机会，但总体上讲，其造成的失业冲击要大于其吸纳的就业。
（三）劳动力供求矛盾难以缓解
据国家统计局预测，“十五”期间全国约新增就业机会4000万个，年均新增800万个，而年均新增劳动力为960万人，新增劳动力与新增就业机会的缺口依然很大。除此以外，“十五”期间劳动力供求矛盾还表现出如下特点：
1、就业压力的地区分布不平衡。特别是老工业基地、资源枯竭型城市以及经济欠发达地区面临越来越大的就业压力，但这些地区的劳动力异地转移却受到市场分割、社会保险制度等方面的限制。
2、就业的城乡结构矛盾突出。城市及小城镇建设步伐的加快增加了就业岗位，并为农村劳动力向非农产业转移提供了机遇，但由于城镇就业压力增大以及户籍管理制度等方面的制约，出现了就业上的“城市排斥农村”倾向。
3、大中专毕业生就业不平衡。高学历和短线专业的毕业生就业率高，低学历及长线专业的毕业生就业率偏低，大中专毕业生的供需和层次错位问题突出。
4、有人没事干与有事没人干并存。突出表现在两个方面：一是传统职业和就业岗位正在萎缩乃至消失，而社区服务等领域虽然蕴藏着很多就业机会，特别适应于大龄下岗职工，但受就业观念和社会保险制度的影响，社区服务吸纳就业的能力还很低；二是低素质劳动力就业困难，但熟练工人短缺。
二、扩大就业中的体制性障碍
我国的就业问题从总体上看不仅是严重的，而且是长期的。从近期和中期看，结构性矛盾更为突出、其根源在于同就业相关的体制改革滞后，各种体制性障碍造成就业结构的调整落后于经济结构的调整，以及劳动力市场高度分割、劳动力流动和就业机会的创造受到限制。当前，制约就业的体制性因素主要包括以下方面：
（一）促进就业或控制失业还没有成为重要的宏观调控目标，地区性失业问题突出
长期以来，我国政府片面追求经济增长速度，忽略了就业率的提高，宏观经济目标或政策取向没有把促进就业放到重要位置。而在长期的计划经济体制下，重工业优先发展造成一部分地区所有制结构、产业结构过于单一，吸纳劳动力的能力弱，结构调整或产业衰退带来了十分严重的失业问题，这在一部分老工业基地和资源枯竭型城市表现得尤为突出。
（二）市场引导就业的体制不健全，阻碍劳动力流动
“冗员出不去、人才进不来”是国有企业普遍面临的一大难题，在部分垄断行业表现得更为突出。其结果是，普通岗位或工种的收入居高不下，不但增大了企业的人工成本，还造成了严重的分配不公。这是国有企业劳动人事和分配制度僵化的必然结果，而传统体制下的户籍管理制度、城市福利政策，分割了城乡劳动力市场，抬高了劳动力转移成本。行政限制和信息不灵，严重障碍了城镇以及与之密切相关的能够创造更多就业机会的第三产业的发展，使劳动力供过于求与供不应求同时并存。
（三）行业垄断、政事不分以及投融资体制改革滞后，阻碍了就业岗位的开发
投融资体制改革滞后，民间资本进入基础产业、公用事业和公共服务领域存在着种种限制，阻碍了这些产业的发展和就业机会的增加；社会资源更多地流入城市国有企业、资本和技术密集型产业，而不是流向有利于创造就业机会的中小企业或劳动密集型产业，严重地制约了后者的发展。
行政、事业单位观念转变较慢。行政审批过多、程序复杂，民间创业活动受到抑制，不利于就业岗位的开发；现行的事业单位体制造成政事不分，教育、卫生、信息、咨询、科技、中介机构等服务业被挂靠在行政部门甚至被垄断。
（四）再就业服务及社会保障制度不完善，影响下岗职工实现再就业
现行的养老、医疗等社会保险制度主要是针对城市正规部门就业的全日制职工设计的，不适应自谋职业或从事非连续、非全日制弹性工作的再就业职工与其他劳动者。非国有企业的参保率低，下岗职工及其他劳动者到非国有企业就业，现行的养老和医疗等社会保险关系接续不上或不能建立相应的社会保险制度。体制转轨期社会保险制度的门槛太高，为降低人工成本，用人单位不愿意吸纳就业，甚至逃避参保或通过裁员降低成本。社会保险统筹层次过低，增加了劳动力跨行业、跨地区、寻找就业机会的难度。政府管理部门还没有树立起“就业优于保障”的观念，对下岗职工的职业指导不够，有限的再就业培训费用也通常是直接划拨给隶属于政府主管部门的培训机构，接受培训者没有自主选择权，再就业培训存在盲目性和形式主义倾向。
（五）教育改革和发展滞后，大批低文化素质劳动力的就业压力更大
长期的行政垄断，使教育投资渠道单一，发展速度迟缓，供不应求或价格高昂，造成低龄、低素质劳动力过早进入就业市场。民间办学及中外合资办学受到严格限制，没有建立与教育类别相适应的公正、客观、有效的学历资格和职业资格的认证制度，因而多数民办学校只被当作助学助考机构，不利于增加教育供给。教育内容陈旧，专业技能和职业技术教育发展不足，不适应市场需要，影响了受教育者的就业适应能力。
各类学校后勤服务体制改革滞后，不仅不利于扩大招生规模，也不利于增加就业岗位。
针对上述我国扩大就业体制中的一系列问题提出的解决问题 扩大就业的对策建议：
（一）把促进就业作为主要的宏观政策目标，确立就业优先的经济发展战略
1、抓住当前物价水平持续走低、通缩趋势明显的有利时机，提升就业在宏观政策目标中的地位，确定“就业优先”的经济发展战略：经济增长要以提高就业水平为前提；就业目标在一定条件下优于反通涨目标；社会保障制度的建立和完善要以促进就业为目标。
2、积极采取投资、财政、税收和金融等宏观经济政策，刺激就业增长，政府的公共投资、公共工程、产业和地区发展政策，要与扩大就业、增加就业岗位结合起来。
3、充分考虑计划经济时期遗留的历史问题，结合地区与产业政策，对老工业基地、资源枯竭的工矿区及其他失业人员集中的地区给予结构调整、劳动力转业的支持政策。
（二）坚持市场主导的就业方针，深化就业体制改革，制定符合国情的就业政策，健全就业服务体系，加快城乡劳动力市场体系建设和城镇化发展步伐
1、从通用性、服务性岗位（如财会、文秘、后勤等）改革入手，进一步深化国有和集体单位用人用工制度的改革。调整就业模式，转变就业观念，打破所有制、行业、部门对劳动力市场的分割，以及由此造成的城乡之间、行业之间收入差距过大、工资增长过快与失业率居高不下等体制性障碍。
2、深化劳动就业体制改革，改革传统的城乡户籍壁垒制度和各种歧视性政策，建立起符合农村工业化、城镇化方向的非歧视性的统一的劳动力市场和市场引导就业的机制，实现劳动力资源的优化配置，提高劳动生产率和企业竞争力。
3、劳动力市场的建立和完善要先于其他要素市场，改革行政审批制度，有效降低就业门槛。积极发展市场中介和服务体系，促进灵活、弹性就业。当前特别是要保护农民工以多种形式进城务工，放开对外来人口的就业限制，激活城市劳动力市场，使我国就业结构和就业模式的调整跟上经济结构调整的步伐。
4、建立健全农村土地流转制度和社会保障制度，大力发展非农产业，加快转移农村剩余劳动力，促进城市化尤其是中小城镇的发展，创造更多的就业机会。
（三）深化事业单位和垄断行业改革，放宽准入范围，减少行政限制，发挥其创业及就业潜力
1、对所有事业单位按其职能性质进行分类管理，除部分涉及到基础教育、基础研究和
公共服务的部门及单位继续由财政给予一定补助外，其余部门、单位一律与原挂靠单位或行政机构脱钩，把这些部门和单位推向市场，实行企业化经营，并采取适当的政策，鼓励其创业和发展。
2、事业单位和垄断行业中，除少数涉及国家安全、经济安全、社会安全和人民生命财产安全的关键性环节继续由政府进行准入管理和严格监督外，其余行业和领域一律放开准入，鼓励发展，扩大就业。
3、改革行政管理体制，转变政府职能，减少行政性审批，简化办事程序，完善财税、金融体制，降低民间资本进入经营性基础设施和公共事业领域的门槛，打破一切不必要的行政性限制，为扩大就业提供必要的政策支持。
（四）以促进就业为目标，深化社会保障制度改革
1、抓紧制定面向非全日制、弹性就业者的社会保障制度和政策，支持下岗职工从事阶段性就业、间歇性就业、零散性就业、季节性就业、社区服务和家政服务就业、非全日制就业等多种形式的弹性就业。
2、城镇政府要把失业保险、最低生活保障和社会救济政策与市政建设、环保卫生等公共事业以及职业培训、“以工代赈”、社区服务等结合起来，为下岗失业人员尤其是年龄较大、技能单一的失业人员及其他弱势人群提供就业援助和就业机会。对下岗职工自谋职业的，要在工商登记、场地安排、税费减免、资金信贷等方面给予更多的扶持。
3、稳定资金来源，拓宽资金渠道，将一部分企业及个人所得税收入、国有资产及其收益用于转轨时期失业人员的救济或援助其再就业。
4、通盘研究社会保障体系建设，将新制度建设与解决历史遗留问题分开处理，通过拓宽社会保障基金渠道，降低缴费率和社会保障的参与成本，为用人单位扩大就业创造条件。
（五）制订国家人力资源发展战略和计划，提高劳动力整体素质以及劳动投入对GDP的贡献水平，充分发挥劳动力资源优势
1、适当增加基础教育投资，在城市和有条件的农村地区普及高中教育，同时鼓励民间办学，促进有序竞争，遏制教育价格的过快上涨，降低教育成本，增加教育供给，缓解短缺现象，并且通过基础教育的发展为一部分高校毕业生提供相应的就业机会。
2、加快高校投资、教学、管理及后勤服务社会化改革，充分发掘现有潜力和民间办学的积极性，根据劳动力市场需求，调整招生结构，改革教学内容，创新办学方式，扩大招生规模，延缓就业压力，为社会提供高素质的劳动力。
3、积极发展中等专业教育、职业技术教育、成人高等教育以及中外合资办学等各级各类教育，满足社会日益增长的教育需求，提高劳动者的就业能力。
4、建立以市场需求为导向的职业培训体系和职业资格认证制度，培养具有就业适应性的熟练劳动力。
此外，我们还必须长期坚持计划生育的基本国策，控制人口数量，提高人口素质，有效调控劳动力总供给水平。
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