后“十运”期南京城市基础设施发展研究

后“十运”期南京城市基础设施发展研究

本文评述了南京城市基础设施建设总体状况，分析了现有城市基础设施建设过程中的成就与不足，进而对十运会后南京城市基础设施建设发展战略提出若干建议。

关键词：城市发展 基础设施建设 发展战略

十运会前南京城市基础设施建设的总体状况评析

（一）1990年以来南京城市基础设施建设概况

1990年以来，南京城市建设资金收入累计总额达到676.49亿元，城市基础设施建设资金支出累计高达636.89亿元，占15年城市国内生产总值的5.25%。巨额的资金投入，促进了城市基础设施建设突飞猛进的发展。以城市道路建设为例，2004年底全市道路总长5749.12公里，城市道路面积6523.10万平方米，分别比1990年增长了587.24%和688.82%，年均增长分别为39.15%和45.92%。可见，南京城市建设总体上呈现出规模不断攀升、质量日益提高的良性发展局面。

（二）1990年以来南京城市基础设施建设的特点与成就

总体而言，南京市自1990年以来的城市基础设施建设大致分为两个阶段：1990-2000年为城市基础设施各项投入稳定增长的平稳发展阶段；2001年至今为城市基础设施各项投入高速增长的加速发展阶段，这期间主要是以新时期城市竞争激烈为外在的发展诱因、以办好华商大会和十运会为内在的发展动力。

1.城市发展空间不断扩大，城市化水平逐年提高，非农业人口增长迅速。“八五”以来，南京城市人口始终处于增长态势，尤其是2001年和2002年的行政区划调整使得城市人口规模激增，城市面积快速扩大。到2004年底，南京市城市总人口为501.23万人，其中全市非农业人口达394.80万人，较2003年增长6.02%。城市面积4988.56平方公里，其中建成区面积为484.27平方公里，比2003年增加37.48平方公里。城市人口密度为1005人/平方公里。历经1995年、2000年和2001年三次大的行政区划调整，南京市市区面积快速增长，城市发展空间进一步扩大。老城区人口的快速膨胀、城市空间的迅速扩张、经济迅猛发展和居民生活水平快速提升都对南京城市基础设施建设提出了新的要求。

2.城市建设资金融资渠道日益多元化、市场化，融资结构日趋优化。巨额的、持续的资金投入是提高城市基础设施水平的基石。近几年来，南京市建设资金总收入出现了“井喷式”的发展特征，其中主要是由于市场主导型的多元化融资结构

不断完善，同时也是十运会场馆建设、城市竞争压力加大和城市改造升级的客观需要。其中，2000年和2003年人均城市建设维护资金占人均GDP的比重超过了11%。从2004年城市维护建设资金构成来看，融资结构变化幅度大的四个方面表现在：一是企业单位自筹资金比重上升迅猛，由2003年的8.27%增加到2004年的43%；二是中央及地方财政拨款和两项城建资金增加快速，2004年其比重相比2003年分别提高了6个和4个百分点；三是随着其他融资渠道有效启动和利用，城市维护建设资金收入来源构成我国内贷款份额出现了大幅下降。四是在两项城市维护建设资金结构中，城市维护建设税一直占据着主导地位， 如2004年该项税收占两项城市维护建设资金的比重高达89%。

3.城市维护建设固定资产投资保持高速增长，“经六纬九”的主干道网络和立体化的城市交通逐步形成，直接带动了城市化水平的不断提升。1990年以来的15年间，南京城市建设资金收入累计总额达到676.49亿元，城市基础设施建设资金支出累计高达636.89亿元，占15年城市国内生产总值的5.25%。巨大的资金投入，直接带动了南京市城市化水平不断跃上新台阶，2004年地铁一号线、南京长江三桥建成通车是南京市城市化水平快速提升的集中体现和主要标志。尽管由于受国家宏观调控、新拆迁法颁布、土地严控、资金筹措困难等诸多因素影响，2004年南京市城市建设固定资产投资共完成118.43亿元。此外，全年共新增固定资产总额34.85亿元，是1990年的78倍。

4.城市公用设施建设发展迅猛，各项指标的普及率保持较高水平，有力地促进了城市居民生活现代化水平提升。城市公用设施主要包括公共交通、城市供水、城市供气等方面。1990年以来，南京市城市公用设施发展呈现出以下几个特点：一是公交运营线路网长度总体延长，公交线路网布局更加合理，公交车辆的车型结构向多元化方向发展，空调、双层中高档车型不断增加，出租车档次不断提升和服务质量快速提高。二是城市供水水管长度和供水总量发展迅猛，2004年城市水管长度和系统内供水总量分别比1990年增长298.59%和155.133%；城市用水普及率1991年就达到100%。三是城市人工煤气供应自2001年以来发展突飞猛进，二气（三气）率不断攀升。其中，2004城市人工煤气供应量为994094.40万立方米，是1990年的63倍多；2004年二气（三气）率近90%。

5.城市绿化建设突飞猛进，垃圾处理能力不断提高，城市环境生态显著改善。在城市人口急剧增长、劳动人员流动性增加、城市区域快速扩张、部分企业污染性生产并未得到根本遏制的背景下，城市的生态环境建设压力陡增。尽管南京市生态环境建设压力伴随着城市化进程加快而不断提高，但是城市的生态环境建设引起了政府相关部门的高度重视，全市环境状况总体上呈现明显趋好的态势，具体体现在：一是园林绿化面积、园林绿地面积拓展步伐加快。二是公共绿地面积和人均公共绿地面积高速增长。三是建成区绿地率和绿化覆盖率提升迅速，公园面积和数量稳中有升。四是垃圾和粪便无害化处理量和处理能力不断上升，垃圾和粪便无害化处理率日益提高。

1990年以来的15年间，南京市城市基础设施资金供给年均增长2.5倍；城市基础设施资金的有效供给，直接带来了南京市在市政道路、供水、燃气、公共交通、园林绿化、住宅建设等各个领域的总体平均水平有了较大幅度的提高，其

中道路交通、供水供气和污水处理方面尤为突出。

十运会后南京城市基础设施建设所面临的问题

本文通过深入分析南京近15年以来城市基础设施建设有关数据资料，同时结合实地调研和走访实际工作部门，笔者认为南京城市基础设施在取得长足进展、现代化水平得到极大提高的同时，也存在一些战略性、结构性、具体性问题。

城市基础设施建设中未能充分关注南京的历史文化和生态景观特色，城市基础设施建设的统一性和整体性相对欠缺。值得关注的是，具有重要历史意义的南京长江大桥目前正处于日益严重的交通运输困境之中。该桥当前日车流量已达到了6.6万辆，远远超出当初建成日均0.7万辆的水平。目前大桥的主要压力来自城市交通车辆，二桥、三桥分流的绝大部分是过境车辆，这两座新桥都解决不了长江两岸的交通拥挤问题。此外，近两年江北楼市兴起，尤其是在大桥北路周边区域先后有多个上百万平方米的楼盘在建或基本建成，南京长江大桥将是数十万计的桥北居民出行首选过江通道，江北房地产业开发与跨江基础设施建设不相协调的弊病正日趋严重。

此外，作为历史文化名城，南京还拥有玄武湖、莫愁湖、中山陵、雨花台等集自然与人文景观于一体的古代和近现代文化景点。在基础设施建设中，如何保护并发扬这些景点的历史文化内涵，同样也是一个亟待解决的问题。

高度市场化的城市基础设施建设投融资机制尚未完全确立，存在比较严重的资金瓶颈问题，缺乏高效的融资渠道。首先是资金瓶颈问题。根据城建部门的规划，2002-2005年间城市建设资金支出预计需要1000亿元，平均每年需要支出250亿；而2004年南京城市维护建设资金及经营性收入共计127.99亿元，城市维护建设资金支出共计120.97亿元。不难看出，与规划相比较城市基础设施建设资金缺口比较大。其次，融资渠道效率不高。虽然南京市城市基础设施建设融资渠道日益多元化和市场化，但是一些高效的融资渠道如股权融资、信托融资、BOT及ABS融资还并未充分利用。以2004年城市建设资金来源结构为例来分析，该年度资金来源主要是企事业单位自筹资金和国内贷款，其比重分别是40.35%和20.78%，其他部分主要是中央及地方财政拨款、两项城市维护建设资金、市政公用设施有偿使用费收入、市政公用设施增容配套费收入。

城市基础设施投资结构尚需优化，管理体制创新程度需要进一步加深。南京市城市基础设施建设的投资结构需要进一步优化。2004年南京市城市建设固定资产投资共完成118.43亿元，其中主要集中在道路和公共交通。道路建设投资57.09亿元，占48.21%；而园林绿化等的投资比重相对较低。并且，从历年情况来看，园林绿化等投资比重始终比较低。随着城市建设不断升级和人口激增，加强城市生态环境建设日益迫切和重要。

后十运时期南京城市基础设施建设提升的战略与对策

（一）历史文化名城战略

实施南京长江大桥保护与减负方案，保护并规划利用好明城墙风光带。

1.中山码头建设过江通道，大桥转化为集游览与运输作用为一体的市内交通桥。针对大桥所面临的困境，许多学者提出了缓解方案，主要有两种：均衡大桥与二桥的通行费用，促使二桥分流；在大桥现有的公路桥和铁路桥之间新建一层双向4车道公路桥。以上两种方案值得商榷。首先，大桥目前主要承担市内交通量，是江北广大地区通向市区的最为便捷的通道，即使将二桥通行费用下调，也未必会吸引车辆舍近求远，“分流”效果不会明显。其次，就第二种改造大桥的方案而言，显然是以改变大桥原貌为基础的，对于具有深厚历史文化意义的南京长江大桥，更应该加以保护，使大桥文化得以传承。再次，增加一层公路桥势必会对大桥最初设计的基础承载力增加负担，使大桥受到损坏。

本文认为当务之急可以考虑在离大桥不远的中山码头建过江隧道或者新建一座双层公路大桥，专门通行城市交通车辆，这将是缓解大桥交通压力的有效举措。

首先，南京市急需切实建设为大桥分流的市内交通过江通道。南京长江三桥和二桥分别距离大桥上游和下游10公里以上，并不能有效分解高新技术开发区和江北居民聚居地产生的大量车流，目前，南京长江大桥仍然在独自承担着繁忙的市内交通。因此，在过江通道建设中，除距离因素之外，还应综合考虑日交通流量、市内交通与过境交通区别、城市板块之间联系紧密度等因素。

其次，中山码头新建过江通道能够促使南京城市发展主轴线拓展至江北广大区域，有利于整合江南江北现有城市基础设施资源。纵观各个城市发展，大多依托主轴线形成了一个城市基本的空间发展框架，尤其是在北京、西安等历史文化名城特别明显。对于南京而言，中山路无疑是城市发展的主轴，也是南京市城市交通主干。由于南京地形、地势的影响，中山路虽然并非笔直，但却纵贯市区南北，地位无可替代。将这一主轴线拓展进入江北新市区，使之成为真正贯穿南京大江南北的城市发展主线，进而城区外延，促进国际化滨江大都市地位的确立与形成。

第三，中山码头建设过江通道对南京实施跨江发展的空间战略具有重要意义。国际国内著名城市如圣彼得堡、汉城、新德里、纽约、维也纳和布达佩斯、上海、重庆、杭州，都是通过跨江发展使得城市规模迅速扩大、城市面貌日新月异，这些城市中密布的桥梁实现了江河两岸无缝对接、联动发展。作为“一城三

区”建设的重点，近年江北地区发展迅速，客、货流量突增，而江北楼市的繁荣更加促进了这一进程。在中山码头新建过江通道，同时配合其他过江通道建设，将会改变江北与市区单线交通的现状，进而达到消除长江天堑的影响，形成高效便捷的交通。

第四，减轻南京长江大桥负担，使大桥进一步退为交通与旅游多重功能并重的景观桥，才能有效保护并提升大桥的内在文化价值。南京长江大桥是我国建桥史上具有开创性的桥梁，可以说，南京长江大桥不仅浓缩了我国建国初期的一段历史，并且体现了一种百折不挠、坚强奋发的精神，它标志着我国桥梁建设史的重大飞跃，享誉国内外。因此，我们不仅要保护好历史时期的文物古迹，同时也应该保护现当代珍贵建筑、为后代创造光辉的历史文化。

第五，中山码头新建过江通道将会促进南京构建金色长江外滩，实现风光优美的滨江宜居城市目标。“滨江”是许多风景如画的城市打造生态风光带的优势资本，上海、武汉、巴黎、汉城等，这些国内外滨江城市是江河两岸灯火辉煌、现代化建筑与荡漾碧波相互映衬，尽显都市繁华。相比之下，南京的滨江特色尚未充分发掘，隔江两岸苍茫相对，与南京作为长江流域四大中心城市之一的重要地位不相符合。山环水绕，南京拥有比许多城市更为优厚的景观条件，更有理由建设成为长江沿岸滨江风光最为优美的国际性大都市。同时，中山码头是南京滨江旅游水域风光的龙头，将会带动南京长江水域的阅江楼、幕燕风景区、长江大桥、长江二桥、新生圩港整个旅游资源的开发大格局。

2.保护并利用明城墙及周边景观资源，进一步挖掘并充分彰显南京六朝、明朝与民国历史文化特色。南京明城墙是我国乃至世界上至今保存最大的一座古代城垣，其特点是采用了自由式布局，“得山川之利，控江湖之势”。明城墙风光带规划，需要从人类文化遗产的高度审视城墙的历史文化价值以及古城墙、城河及其相关的公园绿地对南京主城绿地系统所起到的主骨架作用，对城墙实行全方位、多层次的保护，并采用多种方式展示与利用城墙及其周围的风景园林资源。

南京明城墙的特色是依山傍水而建，城墙与山水已浑然一体，应对城墙、城门、城河及其依附的山水风景资源实施全面保护。同时，应充分利用以城墙为主体的风景资源，以城墙为主线，梳理与其相关联的山林与水体，在南京主城中真正形成一道有一定宽度的、连续不断的“绿色项链”，以展示古城墙昔日的风采，改善老城的生态环境与城市景观，整合利用以城墙为主体的风景资源。南京城墙周边风景资源众多，以明城墙为主线，连接依附于其的各历史时期景观资源，加强周边环境建设，使众多景点融合为山、水、城、林一体的城市特色，将成为南京独立于其他任何城市的艺术骨架。

（二）生态环境发展战略

选择合理的城市资源开发模式，促进商业价值开发与自然资源保护的和谐发展。

1.生态资源开发与利用应体现整个城市的文化价值。生态资源是城市发展的

重要资源，如西湖已经成为杭州的城市名片，杭州无疑已凝炼出独特的西湖文化。相对而言，南京玄武湖的自然风光毫不逊色，玄武湖中分布有五块绿洲， “环洲烟柳”、“樱洲花海”、“菱洲山岚”、“梁洲秋菊”、“翠洲云树”的美景别有一番韵致，曾经一度成为南朝的皇家园林。玄武湖蕴藏着深厚的历史文化底蕴，是南京水文化的重要组成部分。如果说杭州西湖流露出的是风雅婉约的气息，那么南京的玄武湖则更加体现了恢宏大气的皇家气度和山水具备的秀丽多姿，这一气质正是南京整座城市的魅力所在。因而，需要加强玄武湖景区周边的用地控制，其中包括建筑风格、色彩、高度等都要严格把关，使商业价值提升与湖区资源保护相和谐。

2.建设幕燕风景区，增强山、水、城、林的城市特色。“幕燕”是幕府山、燕子矶的简称。自1998年市委、市政府决定建设幕燕风景区以来，这项工程受到社会各界的广泛关注。幕燕风景区，是南京大江风貌区的重要组成部分，集中体现了南京山、水、城、林融为一体的城市特色，是主城内最能代表南京江滨城市风貌的主要景区之一。建设幕燕风景区对改善南京的自然环境、实施“绿色南京”工程、实现旅游倍增计划、提高南京综合竞争力将起到巨大的推动作用。幕燕景区是优良人居环境的典型代表，可以考虑发展高档生态社区，以满足周边外资企业人员、在宁海外专家、金融家、白领人士等对居住品位的需求。

（三）适度市场化发展战略

坚持分类管理开发建设城市基础设施产品，积极引入市政债券、信托股份等融资新方式。

1.坚持分类指导，科学区分和有效供应城市基础设施产品。一方面，应该积极推进市场化发展战略，对于城市基础设施产品中的准公共物品和商品的生产与运营引入市场机制和竞争机制，努力推进该行业管理体制、运营体制和投融资体制等方面的改革与创新，积极推进城市基础设施建设运营的市场化和企业化，确保这些城市基础设施产品竞争性地提供，在保证该类产品服务功能的同时，注重该类产品的经济效益。另一方面，对于具有自然垄断特征的城市基础设施产品提供，需要注重该类产品的社会效益，强调政府投资管理为主和国有部门与国有企业的运营，大力推进管理体制和投融资体制创新，着重解决该类产品提供企业的运营机制转换与改革，设计建立相应的激励约束机制，确保城市经济社会发展基础设施产品保质保量地提供。当然，在该类基础设施产品供给的运营激励机制、半成品招标投标等方面仍然可采用市场化的方式。

2.引入市政债券、信托股份等现代新型融资方式。市政债券日益成为地方政府为城市基础设施建设融资的新渠道和新平台。在美国，市政债券是地方基础设施融资的主要工具；近年来，上海也发行了相应的基础设施建设债券，如煤气建设债券、浦东建设债券和市政建设债券。现实的选择是通过代表政府职能的专业投资公司发行债券，适时加以政府担保，以此来筹集城市建设资金。

公开发行城市建设信托股份，成为城市基础设施建设融资另一新渠道。目前实践操作中，基本上是通过信托公司发行信托股份，再以贷款的形式用于城市基础设施建设。如上海国际信托投资有限公司发行了磁悬浮两侧绿化带扩建工程项

目资金信托计划，筹集建设资金1亿元；又如浙江信托投资公司于2004年7月发行了杭州市城市建设贷款资金信托计划，共募集信托资金3.33亿元。

参考文献：

1.涂人猛.大城市及其范围研究[J].区域经济研究，1993(2)

2.姚士谋，朱英明，陈振光等.中国城市群[M].中国科学技术大学出版社，2001

3.王建.九大都市圈：区域经济发展模式的构想[J].宏观经济管理，1996(10)

4.张京祥，邹军，吴启焰等.论都市圈地域空间的组织[J].城市规划，2001，25(5)

5.陆玉麒.区域发展中的空间结构研究[M].南京师范大学出版社，1998

6.Gutierrez, J.,Gomez,G. The impact of orbital motorways on intra-metropolitan accessibility: the case of Madrid’s M-40[M]. Journal of Transport Geography, 1999,7

7.范从来等.南京城市基础设施建设资金运营方式的研究[J].南京社会科学，1999

8.南京市建设委员会综合计划处编.南京市城市建设统计资料汇编（1990-2000年）[M].2002，1

9.南京城市建设委员会综合计划处编.南京城市建设发展年度报告[M].2002-2004