乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择

乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择

曹海林

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[摘　要]本文基于乡村和谐发展的目标要求,着重探讨农村基层社会管理创新的诸多选择。乡村组织重构作为

基层社会管理创新的突破口,其重心应从组织体系的重构创新向组织制度完善、运行机制健全与结构功

能优化等方面转移。乡村社区重建应通过重建社区来构造、优化基层社会管理创新所需的社会基础。新型治理机制的建构为基层社会管理提供以政府政策为指导、村民自治为核心、农村自组织广泛参与的多元治理机制。发展型社会政策的制定体现着农村基层社会管理创新“治理发展”的价值诉求。

[关键词]农村基层社会管理;组织重构;社区重建;治理机制;发展型社会政策

[中图分类号]D03515;D638　　[文献标识码]A　　[文章编号]1006-0863(2009)04-0072-05　　当前新农村建设的核心是推进乡村和谐发展。对农村基层社会管理进行改革和创新,构建与市场经济体制相适应的农村基层社会管理体制无疑是实现乡村和谐发展的根本保证。20世纪80年代后,乡村权力结构发生的新变化不仅动摇着原有农村基层社会管理的社会根基,而且这一新变化也赋予了农村基层社会管理创新实践以更多理性选择,进而为实现农村基层社会管理战略从“行政性整合”向“契约性整合”转变孕育新的社会条件。

一、深化乡村组织重构:农村基层社会管理创新的首要环节及其重心转移

一般而言,基层社会管理格局和管理体制状况与社会的特定权力结构紧密相关,权力资源的分配模式、来源渠道、运行规范、权力强度或影响力等结构要素都会在很大程度上影响基层社会管理所需的组织架构形成及其运行特质。乡村改革致使乡村原有权力结构趋于松动甚或瓦解,乡村权力资源配置模式开始逐步由集体垄断型向多元主体参与型转变,这一权力结构新变化预示着原有权力结构运作的社会组织架构已无法适应权力资源重组后基层社会管理的新形势,其结果必然要求农村基层社会管理的改革和创新应以深化农村基层社会的组织重构为首要条件。“压力型体制”下的中国乡村社会可以说是“全能主义”

[1]

(totalism)宏观政治社会的微型缩影。乡村社会的经济与政治资源完全掌控在国家政权手中,国家政权组织对乡村社会资源实行全面垄断,一元权力结构的政治基础在乡村社会牢牢夯实。在这样的政治经济形态下,乡村社会的权力资源必然无法实现在不同主体之间的均衡配置,乡村社

会的权威性资源(authoritativeresources)和配置性资源(al2

locativeresources)完全由以党政为代表的集体组织所操纵,这种对权力资源占有、控制一边倒的状况注定乡村权力结[2]构的高度一元化。无疑,如此权力结构下的农村基层社会

管理具有鲜明的“行政性整合”特质。

对高度一元化权力结构最有力的冲击来自于20世纪

80年代初普遍开始的乡村经济改革,乡村经济改革最直接

的后果就是冲跨了维持一元权力结构存在多年的经济基础,彻底打破了传统集体经济一统天下的垄断格局。土地承包权下放使农民获得了生产自主权,当乡村社会的开放与流动进一步增强时,农村基层社会管理“行政性整合”的社会根基在逐渐消解。特别是农业多种经营不断出现、乡村个体私营经济相继兴起、乡村社会结构日益多元化,乡村经济结构的深刻变化奠定了多元主体参与权力资源配置的经济基础,乡村权力结构的再造被赋予新的动力源。

乡村权力资源配置由集体垄断型向多元主体参与型转变,意味着农村基层社会管理的原有组织格局趋于瓦解,农村基层社会的组织重构则成为实现农村基层社会管理创新、促进乡村和谐发展的首要条件。事实上,村民自治制度的实践从一开始就确定以农村基层组织重构为重心,在相当长的时间内村民自治的主要任务也是定位在组织重构上。虽然村民自治以来的组织重构比较成功地实现了农村基层社会管理的现代转型,村民自治发展的重心也由组织重构转向村民权利的保障,[3]但是,随着村民自治实践的继续深入,现有的农村基层社会组织在具体的组织形式、组织结构、组织功能等方面与农村基层社会管理战略调整的新

(项目编号0702030C)3本文系2007年度江苏省博士后科研资助项目“乡村和谐发展与农村基层民主管理体制创新研究”

及江苏省教育厅2007年度高校哲学社会科学研究项目“新农村建设中的村庄公共权力重构研究”(项目批准号07SJD810007)的阶段性成果。

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要求仍存在一定差距,主要表现在乡村组织形式较为单一,不利于挖掘与调动乡村治理资源;组织结构僵化,缺乏灵活高效的组织运行机制;组织功能单一,不能适应乡村治理多元化的发展趋势。特别更应给予关注的是,现行的农村基层社会组织还带有明显的“干预控制”行政运作倾向。勿庸置疑,村民权利的保障是建立在特定的农村基层社会组织之上,如果没有适应农村基层社会管理新形势发展要求的组织重构,村民的权利保障必然会失去组织保证。改革与发展加快了农村的社会结构分化,农民的需求层次在不断提升、需要结构也日趋复杂,但农村基层社会管理体制对于一系列新需求严重不适应,解决这种不适应的关键

[4]首先应是组织体系创新。新的基层组织架构不仅应体现

内在需求自主选择基层社会管理方式。所以,农村基层社会管理创新还必须结合变化着的乡村社会实际,切实推进乡村社区重建,努力构筑其社会根基,不断培育有利于乡村和谐发展的多种社会资源。

20世纪80年代以来,村民自治的实践使得国家从农村

基层社会收回部分权力,国家行政权力“自上而下”的授权运动逐渐消减,农村基层社会事务处理更多地取决于基层社会内部权力的共同意志。不可否认,“压力型体制”所遗留的农村基层权威与基层社会之间的隔阂可能会引发农村基层社会管理的内部紧张甚至对抗冲突,加强农村基层社会的社区重建以重塑农村基层权威的社会基础则成为农村基层社会管理创新的必然选择。

显然,乡村社区重建不仅符合新农村建设的总体要求,也是农村基层社会管理创新的社会根基。乡村和谐发展的目标定位也必然要求乡村社会发展必须摆脱国家改造乡村的传统束缚,以新的价值目标来重建乡村社区。在乡村和谐发展的价值目标下推进乡村社区重建作为农村基层社会管理创新的实践依托,就是要通过农村社区重建来构造、优

化基层社会管理创新所需的社会基础,从不同层面为实现基层社会管理“契约性整合”提供相应的实践平台与社会支持,进而整合基层社会管理有效运行的各种资源。按照基层社会管理创新的要求,其培育方略主要有:

第一,推进乡村社区重建应按照“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的思路实施村庄重组。由于历史、地理和自然资源分布差异等原因,原先较为分散的村庄之间的差距日益明显,同一乡村地域内的经济社会发展极不平衡,这不仅加剧了因村庄贫富差距而引发的一系列社会矛盾,更重要的是遏制了乡村社区的整体协调发展。实现村庄重组,就可冲破画地为牢的原有管理模式,从而消除因劳动力及其他资源流动不畅造成的村庄内部紧张,增加和谐乡村社区构建的可能。村庄重组并非简单意义上的拼凑组合,而是通过乡村社会内部治理模式、运行机制、发展战略等方面的变革使其更具开放性、现代性而发生着的一次深刻社会变迁。这一变革为农村基层社会管理营造了运行高效的社会环境,并以此孕育基层社会管理创新的社会根基。

第二,推进乡村社区重建应以“因地制宜、科学培育、深入发动、高效组织”的原则,开发有利于基层社会管理创新的各种社会资本。从管理学的角度分析,乡村和谐发展最直接的内涵应当是良好的管理秩序或有效的社会治理。社会资本作为保证社会运转效率和社会持续发展所必备的制度性社会关系结构,在福山看来,它对社会的繁荣以及所谓的竞争力至关重要,但是它的最重要影响力不在经济生活

[6]中,而在社会和政治生活方面。乡村社区重建中的社会资

社会多元性,而且还应具备鲜明的开放性。按照乡村和谐发展的要求,组织重构的主要途径应包括:深化经济体制改革,因地制宜壮大乡村经济自组织;加强民主政治建设,切实有效完善乡村政治自组织;繁荣农村文化事业,多种形式培育乡村文化自组织;健全乡村治理机制,加快建设新型社

[5]

会化服务组织。显然,农村基层社会管理创新中的组织重

构价值目标集中表现为充分调动权力主体的能动性,合理有效配置权力资源,积极拓展多种组织形式,努力提升乡村社会组织化水平。为此,深化农村基层社会管理创新中的组织重构特别要突出农民在新权力结构中的主体作用,在市场体制背景下,正视中国乡村社会多极化的权力分享格局,采取积极合理的方式培养农民的自组织能力。

但目前最为突出的问题是,如何提升新的组织体系在农村基层社会管理创新中的运作效率,进而使乡村组织重构真正成为促进乡村和谐发展的首要环节。从乡村和谐发展的要求来重新审视农村基层社会管理创新中的组织重构,其重心还应从组织体系的重构创新向组织制度完善、运行机制健全与结构功能优化等方面转移,这便是当前农村基层组织建设亟待深化的关键层面。农村基层组织的目标评价、组织管理、决策执行、运行保障等机制的建立健全都要体现农村社会改革的新特点,使基层组织的功能重构更能促进乡村和谐发展。更为关键的是,随着农民利益组织化程度的不断提高,农民不再仅仅是以个人或个体农户的形式出现在乡村社会舞台上,而是以一种独立的组织形态参与乡村各种组织间的互动,农村中各种权力组织要求建立起相互制衡的制度平台。加强农村基层组织的制度建设,不仅能够使新的组织体系以制度化的规范要求适应市场经济发展的新形势,而且能够确保农民的各项权利保障不会被“悬空”或“虚置”。

二、推进乡村社区重建:农村基层社会管理创新的社会根基及其培育方略

如前所言,乡村权力结构演变中的权力合法性来源由行政授予型向乡村社会内生型转变,必然要求农村基层社会组织的重构动力不应再完全由行政授予,其动力源更多的应来自乡村社会内部的自主培育。从这一点来说,农村基层社会管理的创新意味着在乡村公共事务的处理中应突出农民的自治地位,意味着乡村社会共同体的成员依据其

本开发首先要培养农民对村民自治制度的认同感,这种认同不是靠国家政权通过强制手段来获得,而是农民以乡村社区为单元,在长期公共生活交往中自然形成。在一个现代民主国家,社区民主生长于社会的基层,繁荣于社会的千千万万个社区单位和自治团体,以至形成广泛的社区民主

[7]

网络。乡村社区重建中的社会资本开发还要培育农民的

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政治合作能力与参与品质,在乡村现代化进程中培育农民的公民参与意识和公共精神,激活乡村社区组织的自治力和独立性,不断扩大农民参与村务的社会活动网络。

第三,推进乡村社区重建应以“市场化”、“社会化”为导向建设新型农村社区。在新形势下推进乡村社区重建,就是要挖掘传统组织资源、经济资源、文化资源的现代意义,又要培育形式多样的新型社区合作组织与地方性文化资源,不断满足基层社会管理的市场化、社会化服务需求。因此,农村社区重建更应以建构现代理性化社会为目标,培育、强化农民在基层社会管理创新中所需的市场适应性与竞争力,按照市场化要求推进基层社会管理的创新。以“市场化”为导向建设新型农村社区,最为关键的就是在市场化实践中构建农村社会的市场规则,使之逐渐成为界定转型期农民权利义务的“公共规则”,并实现农村经济交易基础从强制性关系到契约性关系的变更。与“市场化”相联系,乡村社区重建的“社会化”导向又要求明确市场经济发展中农户、涉农企业应承担的市场责任,逐步培育和发挥农民、农户和集体的主体意识与主体作用,充分调动国家、集体和农户多方力量,建立起多层次、多成分、多形式、多功能的农村社会化服务体系。

三、新型治理机制建构:农村基层社会管理创新的核心内容及其实践路径

事实上,乡村权力结构演变中权力运行规则由国家意志强制型向制度政策灵活型转变,必然要求农村基层社会管理创新应以建构农村基层社会的新型治理机制为核心。与特定乡村权力结构对应的基层社会管理机制自然要满足权力运行的功能要求,体现着特定价值取向的权力运行规则。

20世纪80年代以前国家对乡村社会有效控制的最为

三者之间权责界定明晰、各司其职、各尽所能的多中心治理体制将是农村基层社会管理体制创新的必由之路。新型治理机制的建构应着力强化农村基层社会管理中的自治功能,扩大基层民主、改善治理结构,构建以政府政策为指导、村民自治为核心、农村自组织广泛参与的多元治理机制。为此,可以从以下四方面着手:

(一)不断创新政府管理方式,建构政府、市场、社会良性互动的多中心协商对话机制。农村基层社会管理创新中新型治理机制建构必然与政府的治理理念与管理方式密切相关,政府治理理念的更新、管理方式的创新都意味着全部行政管理秩序和经济秩序发生根本变革。伴随着“重塑政府”、“效能政府再造”等治理理念的突显,政府管理方式创新其实质就在于国家治理结构的多中心安排。公共治理中的“多中心性”意味着公共事务的民主合作管理,是民主治理的一项策略。农村基层社会管理创新就是要不断打破政府行政权力强力控制的一元化管理格局,不断创新政府管理方式,建构起政府、市场、社会等不同治理主体之间的协商对话机制,进而开创农村基层社会管理新格局。

(二)大力发展经济合作组织和公益性社会组织,建构农村基层社会互助合作机制。实行家庭联产承包责任制以来,农村生产经营日益分散化,这一生产经营格局致使分散经营的个体农户无法应对转型期农村潜在的诸多社会风险。农民加强互助合作不仅是农村市场化、推进现代农业发展的基本要求,而且更是转型期农民应对社会风险的理性选择。按照“民办、民管、民受益”原则自愿联合组建而成的各类合作经济组织以及公益性社会组织,在农村基层社会管理中承担着参与公共事务处理的功能,对加强和改进农村基层社会管理有着不可替代的作用。大力发展经济合作组织以及公益性社会组织,建构并逐步完善农村基层社会的互助合作机制显然是新型治理机制建构的重要一环。

(三)进一步推进村民自治的深化,建构维护村民权利的保障机制和社会救助机制。在传统的政府管理模式下,“全能政府”的理念过于迷信政府的权威和能力,力图以政府管制取代社会自治,凭借计划手段操纵社会生活的一切

[10]领域。因此,转型期农村基层社会管理创新的一个重要突

直接的手段,就是国家权力体制在乡村社会得以建立。[8]权力运行规则的刚性特质致使乡村权力运行缺乏弹性空间,整个乡村社会一直捆绑于国家政权所设计的“行政性整合”框架之中。刚性权力运行规则既从外在制度上进一步强化权力资源的集体垄断,又在乡村社会内部遏制了不同权力主体的孕育发生,乡村社会的运转惟有形式上的民主而没

[9]

有实质上的民主。20世纪80年代以后,体现“四个民主”

破口就是切实推进村民自治的深化,乡村和谐发展更需要构建推进村民自治深化的权利保障与救助机制。随着村民

自治实践的不断推广,村民自治已不仅仅是国家治理乡村的一种制度安排,而且正在内化为国家法律制度赋予村民不可剥夺的现代民主权利。乡村和谐发展要求进一步推进村民自治的深化,其核心就是要围绕村民自治权利建构并逐步健全相应的保障机制和社会救助机制,以避免村民自治权利被悬空,[11]进而健全农村基层社会管理创新所需的新型治理机制。

(四)加强和规范基层政权组织在农村基层社会管理中的指导作用,建构基于乡村和谐发展的整合机制。农村基层政权组织在基层社会管理中有着特殊作用,如何科学定位基层政权组织的现代功能则成为农村基层社会管理能否创新的又一关键。农村基层社会管理创新要求基层政权组

精神实质的政策法规,将乡村转型过程中新出现的诸多权力资源有机整合起来,显示了由其所打造的乡村权力运行新规则的高度灵活性。

全新的乡村权力运行规则只有与新型治理机制相结合,才能体现其明显的社会效应,新型治理机制的建构不仅能保证乡村组织重构后新组织架构的高效运行,而且还能进一步夯实乡村社区重建后的社会根基。农村基层社会管理向“治理”实践的转型,显然是要打破政府作为唯一管理主体和单一权力中心的现状,即在政府之外寻求新的治理主体来共同参与基层社会公共事务的管理。但是,在中国农村要实现基层社会管理向“治理”实践转型所需的新型治理结构,还处于萌芽或发育阶段。不过,随着农村市场化的进一步发展与公民社会的逐步发育,构建政府、市场和社会

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织应对自身的职能、角色、地位、组织结构及其与乡村社区自组织的关系进行重新思考和定位,进一步加强和规范基层政权组织的指导作用。在乡村和谐发展目标的引领下,农村基层政权组织的应然角色和行为模式应定位在为基层社会管理提供“指导、协作、服务”,既要从政策体系的完备上实现乡村社区的制度性整合,又要从发展规划的修缮上实现乡村社区的功能性整合,还要从生态环境的优化上实现乡村社区的认同性整合。

四、发展型社会政策制定:农村基层社会管理创新的战略调整及其价值诉求

在农村基层社会管理创新中建构政府、市场和社会良性互动的多中心治理体制自然离不开基层社会管理战略的调整与创新。农村基层社会管理创新的战略调整应符合多中心治理理论所倡导的原则。多中心治理理论为公共事务管理提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑,它在现实中最大的应用价值就是主张在政府治道变革中打破单中心的政府统治模式,构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。治理理论认为,“治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威,而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。”[12]按照这样的解释,我们就有理由断言,农村基层社会管理创新应根据农村基层公共事务呈现的新变化及其处理新要求,建构基于多元治理主体相互认同、合作协商、自主发展网络基础之上的新型治理结构,充分体现农村基层社会管理战略“治理发展”的价值诉求。

建国后中国主导乡村社会的政治实践,使得处于“压力型体制”下的农村基层社会管理一直捆绑或寄生于国家行政权力,即便是农村改革以来,乡镇基层行政权力仍然以各种方式向基层社会渗透,并在乡村管理中呈现支配性地位,“干预控制”便成为国家实施农村基层社会管理战略的惟一价值诉求。不过,与“政社合一”体制下国家行政权力对基层社会管理的直接干预不同,“乡政村治”格局下国家通过“目标责任制”实施对基层社会管理的“干预控制”。“目标责任制”作为一种典型的政治责任制,实际上是由“压力型体制”的任务分解机制和评价体系组成的,在某种意义上政

[13]治责任制是“压力型体制”的核心。其核心控制机制与国

一个新的分析框架。治理理论的核心是重构基层社会管

理权力的合法性来源,促成基层社会管理的“契约性整合”。所以,治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行动者;意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;治理明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力的依赖;治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络;治理意味着办好事情的能力并不限

[15]

于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。按照这样的解释,以“干预控制”为价值诉求的农村基层

社会管理战略实施所形成的农村基层社会结构或秩序是国家行政权力强行推动的结果,并非多元治理主体协同共治而来。

改革从根本上扭转了乡村经济政治形态,乡村社会运转的价值取向随之也发生质的变化,乡村权力效能衡量的标准自然与乡村社会发展的重心相吻合,无论是乡村权力的组织吸纳能力、社会动员能力,还是制度监督与组织自控能力,都应服从、服务于新时期农村基层社会管理的“契约性整合”。村民自治制度的实践既为乡村社会发展搭建了全新平台,又为乡村权力服务于乡村社会发展提供了可能性空间,乡村权力效能的评估将始终以是否有利于推动乡村和谐发展作为衡量的惟一尺度。这一转变,要求切实制定发展型社会政策为农村基层社会管理创新提供政策保证。目前农村基层社会的刚性社会政策逐渐为民主、开放的社会政策所取代。农村基层社会政策作为引导不同权力主体活动、合理调节权力资源分布格局的基本行为规范,必然要体现鲜明的时代特征与“契约性整合”的发展特质。虽然村民自治实践以来先后出台的一系列社会政策以其灵活性确保着乡村权力的有效运行,特别是体现“四个民主”精神的社会政策更是乡村权力运行的重要保证,但是,以“四个民主”为主要内容的社会政策很大程度上仅仅停留在抽象的原则规定层面,还没有完全转变为具体的操作规范。制定灵活高效的发展型社会政策是推进乡村权力结构现代重塑的基本条件,更是农村基层社会管理创新的根本保证。在乡村社会发展新时期,基层社会政策的制定应紧紧围绕切实解决乡村社会中的现实问题,特别是围绕有利于乡村公共事务的处理解决而展开。农村基层的社会政策不能仅仅是粗线条的一般原则规定,它的制定应深入乡村社会生活内部,体现不同权力主体共同参与乡村公共事务的基本原则,着力达成乡村公共领域中的权力合法性认同,[16]并在公共合约的基础上决定权力资源的分配,进而确保农村基层社会管理创新。

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显然,“行政性整合”的农村基层社会管理不符合治理

的目标价值取向。因为在治理理论看来,治理所要创造的社会结构或社会秩序不能由外部强加,它之所以发挥作用,是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互

[14]

动。治理理论强调农村基层社会管理权力行使主体的多

元化参与,将体制外组织资源纳入对农村基层社会管理主体的考察视野,为农村基层社会管理战略演变研究提供了

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(责任编辑　澹　宁)

HarmoniousDevelopmentofVillagesandtheRationalChoiceofInnovationofRuralSocialManagement

CaoHailin

[Abstract]Thispaperisaimedtodiscussmanychoicesoftheinnovationofruralsocialmanagement.Ruralorganizationreconstruc2

tionisthebreachofruralsocialmanagementinnovationanditsfocusmustshiftfromorganizationstructurereconstructiontoorganizationsystemperfection,operationalmechanismcompletion,structureandfunctionoptimization,etc.Ruralcom2munityreconstructioncreatesthesocialbaseforruralsocialmanagementinnovation.Basedongovernmentpolicyguid2ance,villager’sautonomyandruralself-organization’swideparticipation,thenewgovernancemechanismprovidesamultiplegovernancemechanismforgrass-rootsocialmanagement.Thesocialpolicyofdevelopmentembodiesthevaluedemandofgovernanceandinnovation.

[Keywords]ruralsocialmanagemment,organizationreconstruction,communityreconstruction,governancemechanism,socialpolicy

ofdevelopment

[Author]CaoHailinisAssociateProfessoratSchoolofPublicAdministrationofHehaiUniversity,PostDoctoratSchoolofPublic

AdministrationofNanjingUniversity,Nanjing210098

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