以投融资模式创新推动城市基础设施高质量发展

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以投融资模式创新推动城市基础设施高质量发展

摘要：国务院在印发的《关于加强城市基础设施建设的意见》中明确了城市基础设施建设在稳增长、调结

构、促改革、惠民生中的突出重要性。城市基础设施建设中资金缺口较大等投融资问题长期存在，严重影响了建设进程及质量。为此在“六稳”“、六保”背景下探究城市基础设施投融资模式的创新策略具有重要的现实价值。本文分析了城市基础设

施投融资模式中存在的问题，阐述了创新投融资模式的重要意义，提出投融资模式的创新思路，以期为城市基础设施建设的高质量发展提供参考。

关键词：城市基础设施；投融资模式；创新研究

城市基础设施建设情况是城市文明发展的重要体现，也是推动城市化进程的重要物质基础。新中国建立以来，我国城市城市基础设施建设日新月异，但资金短缺等问题长期存在。随着我国放管服和深化投融资体制改革工作的深入推进，传统模式已经不能满足新时代城市基础设施建设的需求。创新城市基础设施投融资模式具有突出现实意义。

一、城市基础设施投融资存在的问题（一）投融资渠道窄

工程性城市基础设施一般可分为：能源供给、给排水、道路交通、通信、环境卫生以及城市防灾等六大系统，细分门类多，涉及投资主体广。整体上看，城市基础设施建设仍以政府投资、国有企业投资等传统投融资模式为主，股权融资、债券融资、项目融资等市场化融资占比仍有待进一步提升[1]。随着新基建的到来，基础设施的属性更加复杂多元，传统投融资模式的局限性进一步凸显，迫切需要创新投融资模式，拓展投融资渠道。

（二）资金缺口较大

城市基础设施以公共产品和准公共产品为主。公共产品的市场化融资能力较差。准公共产品一般投资回收期长，短期经济效益相对较差，也难以满足建设及升级等建设需求，在融资上也容易受限，不容易得到商业性金融机构青睐，社会资本及民间资本也多持观望态度。随着我国新型城镇化的进一步推进，新开发和城市更新叠加，传统基建升级和新基建投入交织，资金缺口大的困难预期长期存在。尤其经济落后地区，在推动城市基础设施建设上，补短板和利长远的城市基础设施建设同步存在，资金缺口困难更加凸显。

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文/赖志燚

（三）重建设轻运维的情况仍然存在

当前，城市基础设施建设管理仍然存在许多问题，直接影响建设效率与效果。受现阶段政府投资项目管理模式影响，项目立项、建设、运营的管理主体存在差异，导致运营阶段的一些关注点难以在前期决策和建设阶段予以落实。此外，部分地方在规划衔接沟通不足，基础设施重复建设和“拉链式”施工的情况仍然存在，不仅造成了资源上的浪费，也为政府投融资工作

增加不少压力[2]。目前，

城市基础设施的投融资主要集中在投入资金相对集中的建设阶段，运营维护和升级改造等投融资需求亦因引起高度重视，以期实现长期高质量产品供给。此外，伴随着新基建的到来，通信领域的基础设施更新迭代周期进一步加速，运维和升级的投融资需求将会进一步凸显。

二、创新城市基础设施投融资模式的重要意义

从工程建设角度来看，创新城市基础设施投融资模式可以有效增加建设资金，间接为公共设施的质量提供了坚实的保障，利于民间及社会资本更加便捷进入城市基础设施领域，更好发挥各自比较优势。

从国家发展角度来看，创新城市基础设施投融资模式可以有效改善国民生活质量，对统筹经济增长及调整国家产业结构具有重要意义。

从人民利益角度来看，创新城市基础设施投融资模式将加速城市发展，为城市长远发展和智慧城市建设构基础。伴随着新一代科技革命到来，传统基础设施升级改造及新型基础设施建设，都将进一步提升城市管理的智能化水平，从而为城市发展赋能，最终建设成一个以人为核心的新型城镇[3]。

三、城市基础设施投融资模式的创新思路（一）促进权益的证券化、鼓励企业股权投资

城市基础设施产权权益证券化是模式创新的一个重要体现，主要是将基础设施收益进行资产证券化，强调了某一设施所有者的权益人地位并使权益人可以通过证券化的方式充分享有设施权益。资产证券化促使现金流高度汇集，在深入分析风险及收益等问题的基础上再进行分离与重组，最终配合信用担保成为金融市场中的流通证券。当前国内也在探索ABS方式，即以某一项目现有资产为基础并以该项目的预期收益为保证在资本市场上发行债券。通过基础设施股权转让的方式来鼓励民营企业及社会资本进行股权投资。建设方通过评估作

价以实现资产的增值，该部分增值资金除了用于还贷款外还可以用于基础设施的新增补充，地方政府或者产权所有人可将存量资产变现投入新的基础设施建设。

2020年8月份，国家发改委发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》，明确了6个国家重大战略区域范围，7个重点行业等领域优先开展试点工作。广东省亦在9月份对涉及仓储物流、交通、环保、市政、产业园等多个行业领域的14个REITs试点项目实施评估，推动试点项目落地。随着试点工作的总结推广，REITs预期将成为我国基础设施投融资重要方式。

（二）采取多样运营方式、推行债权股权计划

要继续坚持推动PPP模式在城市基础实施建设领域的应用。PPP模式中地方政府与社会资本构建合作关系，在明确双方权利与义务的基础上合作建设城市基础设施项目，以期降低项目建设与经营成本，提高公共服务供给质量。经历PPP快速扩张后，目前我国PPP进入规范发展阶段[4]。针对准公益项目，尤其是在技术和运营上需要较为专业技术支持领域，PPP依然是城市基础设施投融资的优势选项。雄安新区在探索城市基础设施投融资模式创新时，建立合理有效的成本补偿机制，促进基础设施建设成本显性化、数量化和货币化，增强基础设施资产收益能力、资本吸纳能力和金融对接能力，形成长期

稳定、成本适当、多元持续的资金投入机制”

[5]

。其中投融资部分可采用银行贷款、项目收益债、证券化产品等形式。

（三）利用城市土地融资、创新土地利用模式

城市土地融资主要指的是以城市土地为载体的开发与建设融资模式[6]，

主要包括土地债券融资、土地项目融资、土地开发融资以及土地储备基金等内容。土地资源作为政府掌控的关键要素，是项目建设的核心要素。创新土地资源融资模式，是当前探索应用的热点方向。2020年11月份，广东省自然资源厅出台《关于支持广州推动“四个出新出彩”实现老城市新活力实施意见》，明确提出：“创新轨道交通投融资模式，将轨道交通用地（含城际铁路）及沿线经营性用地以土地使用权作价出资或者入股方式供应给轨道交通建设主体。”此外，商业地块捆绑城市基础设施建设的模式在深圳已有实施经验，通过商业项目的收益弥补城市基础设施所需的巨大资金需求，该模式可以进一步总结和推广。

（四）推动融资平台转型、吸引社会闲散投资

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号）明确提出：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。以城投公司为代表的地方政府融资平台，急需转型发展。地方平台公司宜聚焦基础设施建设、产业发展、国资整合运营三大方向，通过整合内外部资源，打造“融-投-建-管-运”的业务体系。对内形成合理的资产结构，摆脱政府融资平台的单一属性。在项目层面上，做好项目谋划，通过不同资源整合，在项目内部实现收益自平衡。充分利用地方政府专项债、企业债等方式，推动城市基础设施建设。各级政府的融资平台应当吸引社会闲散资金，以基金发起人的身份设立基础设施投资基金，尽可能吸引保险资金、政策

性资金以及各类社会资本。

（五）探索片区开发新型投融资模式

片区开发是当前我国统筹推进城市基础设施建设的新热点。片区开发涉及面积较大，基础设施内容多，资金需求规模显著。传统的政府投资或者国有企业投资模式，对本级财政支出和国有企业自有资金要求很高。片区开发的创新投融资模式需求突出。南沙大岗先进制造业区块和庆盛枢纽片区开发，采用EPC+PPP模式实施，有效平衡财政支出和PPP领域10%红线问题。巴斯夫（广东）一体化基地项目配套基础设施建设项目，涵盖市政道路、地下管廊、污水处理厂及管网、供水工程等十多个子项目，为典型的配套公益性或准公益性基础设施。通过全面摸查、梳理所在地市目前财政能力、土地储备、可经营性资产、融资平台等情况，提出以市属国企为承贷主体，统筹整合各类资源，以综合现金流平衡偿债资金的新型投融资模式。上述片区开发的新型投融资模式值得总结推广应用。

四、结束语

近年来，我国城市基础设施建设事业快速发展，传统的投融资模式已无法满足新时代中城市基础设施发展的新要求。进行城市基础设施投融资模式的创新探索对推动我国基础设施建设事业具有突出现实意义。本文在分析目前我国城市基础设施投融资模式中存在的问题的基础上，对创新投融资模式的重要意义进行阐述，就“促进权益的证券化、鼓励企业股权投资”“、采取多样运营方式、推行债权股权计划”“、利用城市土地融资、创新土地利用模式”“、推动融资平台转型、吸引社会闲散投资”“、探索片区开发新型投融资模式”等进行了探讨，希望以投融资模式的创新来推动我国城市基础设施建设的高质量发展。

参考文献：

模式研究[1]姜楠[J].,经济管理文摘张洪晶,党威.,2020,748(10).新形势下城市基础设施项目投融资[J].现代经济信息[2]于化金.完善城市基础设施投融资管理体制的若干思考今古传奇[3]韩亚鸽:文化评论.关于城市基础设施建设中的项目融资探讨,2019(23).

,2018(07).[J].代金融[4]徐晓俊,2018,705(23)..PPP模式下城市基础设施建设项目投融资[J].时

国金融[5],2019,904(10).

马欣,白青刚.雄安新区基础设施投融资模式创新[J].中[J].财会学习[6]于宏晨,2018,193(19).

.城市基础设施建设融资模式存在的问题及对策

（作者单位：广东省国际工程咨询有限公司）

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〔2014〕