我国铁路建设融资模式探讨

２０１７年３月　铁路　【程技术与经济　我国铁路建设融资模式探讨　王　鹏　（中国铁路总公司工程管理中心，北京１０００３８）　摘要：深化铁路投融资体制改革，开放铁路建设市场，加快铁路建设，是时代和国情的需要。此文根据我国　现行金融政策，在论述目前铁路投融资模式存在某些难点和制约因素的基础上，就如何创新铁路投　融资模式，提出有关建议。　关键词：铁路建设；融资模式；创新；建议　中图分类号：Ｆ５３２．３　文献标识码：Ｂ　文章编号：１００７—９８９０（２０１７）０２—０００１—０４　Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｆｉｎａｎｃｉｎｇ　Ｍｏｄｅ　ｏｆ　Ｒａｉｌｗａｙ　Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｄｅｅｐｅｎｉｎｇ　ｔｈｅ　ｒｅｆｏｒｍ　ｏｆ　ｒａｉｌｗａｙ　ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｌ　ａｎｄ　ｆｉｎａｎｃｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ，ｏｐｅｎｉｎｇ　ｔｈｅ　ｒａｉｌｗａｙ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｍａｒ—　ｋｅｔ，ａｎｄ　ａｃｃｅｌｅｒａｔｅ　ｒａｉｌｗａｙ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｎｅｅｄ　ｏｆ　ｔｉｍｅｓ　ａｎｄ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ．Ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｐｏｌｉｃｙ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ，ｔｈｅ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ　ａｎｄ　ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｎｇ　ｆａｃｔｏｒｓ　ｏｆ　ｒａｉｌｗａｙ　ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｉｎａｎｃｉｎｇ　ｍｏｄｅ　ａｒｅ　ｅｘｐｏｕｎｄｅｄ．Ａｎｄ　ｓｏｍｅ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ｏｎ　ｈｏｗ　ｔｏ　ｉｎｎｏｖａｔｆｅ　ｔｈｅ　ｒａｉｌｗａｙ　ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｆｉ—　ｎａｎｃｉｎｇ　ｍｏｄｅ　ａｒｅ　ｐｕｔ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｉｎ　ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ．　Ｋｅｙ　Ｗｏｒｄｓ：Ｒａｉｌｗａｙ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；Ｆｉｎａｎｃｉｎｇ　ｍｏｄｅ；Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ；Ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎ　２０１３年８月，国务院发布了《关于改革铁路投　段为建设项目筹集的资金，主要包括以下３个方面：　一融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发［２０１３］　３３号），要求中国铁路总公司（以下简称铁路总公　司）全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类　是以无偿预算内财政性资金投入的资本金，取得　公益性或准公益性效用；二是利用政府的诚信发行　国债和债券进行融资；三是地方政府为项目征地拆　迁筹集的资本金。国家财政性资金来源主要包括中　央预算内资金、铁路建设基金、地方财政资金、车辆　购置税等。其中中央预算内资金和铁路建设基金是　铁路建设投资的主要来源，但与铁路建设规模需要　的投资额相比，仍显不足。　１．１．１中央预算内资金　投资建设，多方式、多渠道筹集建设资金。　根据我国现行投融资体制，铁路工程建设投资　来源主要有２种途径：一种是按照资金性质和使用　条件的不同，由政府财政投资和资本市场投融资、信　贷间接投融资等；另一种是按照资产的权属不同，分　为股权资金和债务资金。　但在铁路总公司采用多渠道筹融资的过程中，　用于铁路建设的中央预算内资金，是由国家财　政直接拨付的财政性资金。这部分资金由铁路总公　仍然存在诸多难点和制约因素。本文拟通过分析铁　路融资模式现状，对制约因素进行归类，并结合当前　的国家金融政策，提出铁路总公司进行融资渠道的　建议。　司根据每年的铁路建设投资计划和需要的资金情况　提出申请并上报，经财政部批准后，根据工程建设进　度拨付。从２０１３－－２０１５年的铁路建设所需资金情　１　铁路融资模式现状　１．１国家财政资金不足　况来看，针对铁路建设的中央预算资金每年都在增　加，但总的资金数额仅占铁路建设总规模所需资金　的６％。　国家财政投资是指国家运用财政政策或其他手　１．１．２铁路建设基金　・２・　铁路工程技术与经济　铁路建设基金，是根据财政部关于印发《铁路　建设基金管理办法》的通知（财工字［１９９６］３７１号）　设立的。是通过提高铁路货物运价，从运输收入中　提取出来的，专门用于国家计划内的大中型铁路建　设项目以及与建设有关的支出。主要包括铁路基本　建设项目投资，购置铁路机车车辆；与建设有关的还　本付息，建设项目的铺底资金；铁路勘察设计前期工　作费；合资铁路的注册资本金；建设项目的周转资金　以及经财政部批准的其他支出。　近年来，铁路建设基金基本保持稳定，２０１３—　２０１５年，铁路建设基金每年投入５００亿元左右，约　占铁路建设总规模所需投资的７％。财政部也根据　铁路建设进度的需要进行全额拨付。　１．１．３地方政府资本金　国家铁路建设，通过“省部共建、土地入股方　式”，调动起了地方政府的积极性，较好地解决了铁　路建设用地和有关拆迁问题。沿线地方政府负责提　供铁路建设用地、地上建筑（构筑）物的拆迁以及地　下管线的拆改，共同核算其费用后，计入投资股份，　这一方式成为地方政府共建铁路筹集资本金的主要　而直接的渠道。如京沪、沪昆、京广、哈大高速铁路　等建设项目均采用了这种方式。　针对以上所述的几项建设资金，经综合测算，国　家每年支持的资金数额在１　０００亿元左右。可在　２０１１＿２０１５年期间，全国铁路固定资产规模（含基　本建设、更新改造和机车车辆购置）由５　９００亿元逐　年增加至８　０００亿元以上。这说明国家财政资金支　持的数额，满足不了铁路建设和运营的需要。从而　导致铁路总公司多渠道筹集建设资金，如发行债券、　银行贷款和合资建路等。而且这种市场化的融资方　式，成为解决铁路建设资金的主要来源，并推动了铁　路建设投融资体制的改革，增强了金融与铁路产融　资本的结合。不过也给铁路总公司带来了沉重的债　务负担。　１．２以银行信贷为主的间接融资规模不断扩大，债　务压力更大　以银行信贷为主的间接融资，属于建设项目的　债务资金。我国现有的政策性银行，有国家开发银　行、农业发展银行和进出口银行等，能大力支持高速　铁路建设的主要是国家开发银行。通过银行贷款筹　集铁路建设资金的，主要有中国建设银行和中国工　商银行等。根据对有关资料的统计和分析，“十一　五”和“十二五”期间，铁路建设的债务性资金，分别　达到１．４万亿元和２．２９万亿元，分别占铁路建设投　资规模的５９％和６７％。铁路要承担的债务也由　２００６年的０．６４万亿元，增加到２０１５年的４．１万亿　元，负债率也相应的由４２．６％增加到６５．６％。这说　明铁路债务日益繁重。　１．３　资本市场融资有待进一步完善　资本市场是以信用工具为载体的资本要素交易　关系的集合，本质上体现出市场交易的机制和行为。　通过资本市场融资，主要包括铁路债券融资、股权融　资，以及介于两者之间的可转换债券融资；另外，还　包括创新性融资，如铁路发展基金、资产证券化等。　１．３．１铁路债券融资　铁路债券融资，属于债务性资金。是以铁路总　公司为主体，统一向社会发行的长期、中期、短期的　政府支持专项建设债券，属于直接融资方式。这种　融资方式承诺在一定的时间内还本付息，对投资者　来说是一种具有固定收益的金融产品。通过铁路债　券融资，不仅可以改善资本结构，降低融资成本，而　且还可以优化治理结构。２０１２－－２０１５年，铁路总公　司平均每年向社会发行约１　５００亿元的铁路债券，　约占铁路建设投资规模的１８％。　１．３．２股权融资　股权融资能使企业在获得大量资金的同时，减　轻债务融资带来的本金利息支出负担，有效改善企　业的资产负债结构。长期以来，铁路处于政企不分　的经营管理状态，实现股权融资存在诸多障碍：一是　铁路盈利水平低；二是财务制度和清算体系不透明。　原因是：我国铁路公益性强，建设和运营不能单纯考　虑盈利与否，需要承担大量而特殊的运输任务。大　家都知道，铁路建设点多线长、规模大、投资多及建　设周期长，回报率低。这些固有特点，难以吸引社会　资本投入铁路建设，也很难满足企业上市的最基本　要求。所说的财务制度和清算体系不透明，是由于　铁路在空间分布的各个部分，具有联系密切的网络　组织，具有路网的完整性和调度统一性的特点，造成　铁路财务制度和清算体系的特殊性和复杂性。要想　将铁路运输企业上市，就必须选择盈利的优质资产，　第３２卷第３期　王鹏：我国铁路建设融资模式探讨　・３・　建立起能支撑铁路运输企业生存的独立结构。大秦　铁路和广深铁路作为独立运营的货运专线和客运专　线的２个上市公司，能够实现较为独立的财务制度　和清算体系。但距铁路总公司股权融资的规模还有　较大差距。　１．３．３铁路发展基金　铁路发展基金是中央政府支持的、以财政性资　金为引导的多元化铁路投融资市场主体。必须遵循　市场经济规律，吸引社会资金投入，扩大铁路建设资　本金来源，贯彻国家战略意图，围绕国家发展规划目　标，投资国家批准的铁路建设项Ｅｌ，投资收益按照资　产分成。设立铁路发展基金可以沟通社会资本与投　资的需求，促进社会闲散资本转化为有效投资。铁　路发展基金要求的投资规模大、投资周期长，适合铁　路建设项目规模大，建设周期长的特点。铁路总公　司于２０１４年成立了铁路基金发展股份有限公司，并　与社会投资人签订了出资人协议，确定了双方的权　利、责任和义务。不过目前还处于初始阶段，需要在　保证社会投资人按约定取得稳定合理回报的基础　上，根据铁路发展的需要进一步扩大该基金的规模，　并进一步完善铁路发展基金的投入和使用。　２铁路融资模式创新和发展建议　我国铁路路网的整体性和调度指挥的统一性，　以及规划建设的独特性，决定了我国铁路必须发挥　国家铁路的运营优势，再坚持放管结合，来深化铁路　投融资体制改革，扩大融资渠道，分类落实投资主体　责任，降低铁路总公司的融资成本。这样的融资模　式需要统筹规划、分级负责、分类投资，发挥地方政　府的积极性，与地方政府合作共建铁路，实现利益共　享、风险共担、互利共赢的良好格局。　要达到对全国铁路的统筹规划，就要在国家批　准的《中长期铁路网规划（２０１６版）》的大框架下，　按照拟建铁路的不同性质分类投资建设。对拟建的　全国路网中的铁路干线，仍以铁路总公司投资和地　方政府以土地人股方式进行“路地共建”；对纯属公　益性的建设项目（如南疆铁路、青藏铁路及国防战　备铁路等），由国家和地方财政性资金出资建设，并　给以公益性补贴；对公益性较强且服务于地方城镇　化的城际铁路，由地方政府出资建设，并给予运营补　贴；对拟建的矿区资源型铁路、短距离的支线铁路，　鼓励社会资本投资以ＰＰＰ模式参与建设。购置装　备的资金可采用融资租赁模式，但要降低装备购置　成本。　２．１　铁路和地方政府合作的ＰＰＰ模式　ＰＰＰ模式是指地方政府、盈利性企业和非盈利　性企业基于某个建设项目，而形成的相互合作的模　式。采用ＰＰＰ模式，地方政府和社会企业的关系发　生了根本的变化，即由命令和控制性关系转变为相　互合作的关系，在合作关系中，双方要共同承担风险　和责任。　对预计经济效益较好的经营性建设项目，以及　具有预期效益的公益性建设项目，特别是拟建的矿　区资源型铁路、短距离的支线铁路，铁路总公司可以　通过发挥技术优势和建设经验，创新此类铁路的运　营方式，完善财务清算制度，实现市场化运作。即与　地方政府合作，通过ＰＰＰ模式广泛吸收社会资本参　与项目建设，达到合作共赢的目的。　２０１６年ｌ２月底，国家发改委颁布了《关于推进　传统基础设施领域政府和社会资本合作（ＰＰＰ）项目　资产证券化相关工作的通知》（发改投资［２０１６］　２６９８号），对于符合条件的ＰＰＰ铁路项目，项目公司　可充分依托资本市场，通过资产证券化实现市场化　融资。这一政策的出台对于盘活铁路项目存量资　产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本　参与铁路ＰＰＰ项目建设具有重要意义。　２．２设备融资租赁模式　设备融资租赁是以商品交易为基础的融资与融　物相结合的一种特殊的筹集资本和设备的方式，这　种方式可以提供全额信贷，租赁期限一般与经济寿　命相当，所有权和经营使用权分离，并具有融资、投　资、促销和管理功能。这样在购置机车车辆、集装　箱、大型养路机械及信号等专用设备、选择生产厂家　或供应商时，就可以引入融资租赁公司，由融资租赁　公司办理银行贷款或融资来购买设备，然后长期出　租给铁路公司，期满后再由铁路公司购回残值。这　种做法不仅租金支付灵活，核算简单，还可以税前列　支。且随着营业税改征增值税的推进，该融资租赁　方式可抵扣增值税，是值得探讨的融资方式。　・　・　铁路工程技术与经济　２．３土地综合开发模式　这是时代和国情的需要。本文针对目前铁路投融资　２０１４年８月，国务院发布了《关于支持铁路建　模式存在的某些难点和制约因素进行了分析。并根　据我国现行金融政策，就如何创新铁路投融资模式，　提出了有关建议。　参考文献　［１］国发［２０１３］３３号，关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设　的意见［ｓ］．　设实施土地综合开发的意见》（国办发［２０１４］３７　号），支持铁路建设。实施铁路用地及站场毗邻区　域土地综合开发利用，是加快铁路投融资体制改革　和铁路建设的重要举措。可以促进开发土地的统一　规划和统筹开发建设，实现对外交通与城市道路、公　共交通的一体化，推进铁路与城市轨道交通、公共交　［２］国办发［２０１４］３７号，关于支持铁路建设实施土地综合开发的意　见［ｓ］．　通、出租车等多种交通方式的无缝衔接，方便了人们　的出行和换乘。　另外，铁路公司可以利用土地综合开发获得的　收益，优先用于还贷或项目建设的滚动发展。也可　以利用“互联网＋铁路＋旅游”的服务模式，进行　［３］发改投资［２０１６］２６９８号，关于推进传统基础设施领域政府和社　会资本合作（ＰＰＰ）项目资产证券化相关工作的通知［ｓ］．　［４］发改基础［２０１６］１５３６号，关于印发中长期铁路网规划（２０１６年　版）的通知［Ｓ］．　［５］吕汉阳．ＰＰＰ模式：全流程指导与案例分析［Ｍ］．北京：中国法制　出版社，２０１６．　［６］钱桂枫．高速铁路工程公私合作供给研究［Ｍ］．南京：河海大学　出版社，２０１２．　“景区＋客站”的一体化开发，延伸其服务链和产业　链。　３　结束语　推进铁路投融资体制改革，多方式、多渠道筹集　建设资金。按照“统筹规划、多元投资、市场运作、　政策配套”的基本思路，完善铁路发展规划，全面开　放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。　［７］杭卓琚．基于ＰＰＰ的我国铁路投融资模式研究［Ｍ］．武汉：湖北　人民出版社，２０１５．　［８］国家铁路局．铁道统计公报［Ｒ］．北京：国家铁路局，２０１３—２０１５．　责任编辑：李学林　收稿日期：２０１６—１２—０１　，’’　’’’、　：信息窗：　＾ｔ‘ＩＩＩＩＩ　贵阳至南宁高速铁路开工建设　２０１６年１２月２９日，连接贵州省和广西壮族自治区的第二条高速铁路——贵阳至南宁高速铁路开工建　设。　贵阳至南宁高速铁路北起贵州省贵阳市，向南经龙里、都匀、独山、荔波和广西金城江、都安、马山、武呜，　止于南宁，全长４８２　ｋｍ。线路穿越贵州、广西西部大石山区，地质构造复杂，全线设计桥梁１８８座、隧道１０６　座，桥隧总长４３１　ｋｍ，桥隧比近９０％。该项目由中国铁路总公司、贵州省、广西壮族自治区共同出资建设。　贵阳至南宁高速铁路的北端经贵阳铁路枢纽与上海至昆明高铁、成都至贵阳高铁衔接，南端与柳南客　专、南广高铁、广西沿海铁路、云桂铁路相连，是川渝黔及西北地区连接广西南宁、北部湾沿海城市以及粤西　地区、海南省的便捷快速客运通道。这条铁路建成通车后，将进一步完善区域快速客运铁路网络，提高我国　西南地区与华南地区铁路通道能力，加速沿线新型城镇化进程和旅游资源开发，促进区域经济社会发展，而　且对促进我国与东盟国家交通基础设施的互联互通具有重要意义。