“三权分置”背景下农地经营权流转的难题及解决路径探析

扫一扫看全文2018年第24期理论探索本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2018.24.001“三权分置”背景下农地经营权流转的难题及解决路径探析□杨秀琴（广东省社会科学院广东广州510610）流转规模稳定。探讨我国新时期农地经营权流转面临的摘要：基于数据资料，可以看出多年我国农地流转发展缓慢，主要难题，提出了解决农地经营权流转难题的有效路径。关键词：农地；农地经营权；经营权流转文章编号：（2018）中国图书分类号：文献标志码：1004-702624-0001-03F321.1A农地“三权分置”改革是继家庭联产承包责任制计，我国农流转规模已经从2007年的0.04亿hm2增是农村基本经营制后，农村改革又一重大制度创新，加为2016年的0.3亿hm2，2016年的流转面积占比是将土地承包经营权我国土地流转度的自我完善。农地“三权分置”也已经达到了35.1%[3]。但从近两年看，分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分面积增速开始放缓，2016年流转面积仅比2015年增2“三权分置”的重点，而经置并行。放活经营权是实施加了0.01亿hm（见图1、图2）。新时期，农地流转正营权的合理流转是放活经营权的必要前提。面临新的难题。我国农地流转自20世纪80年代初就已经在实鼓励各地有践中出现了。为了规范农地经营权流转，0.33序推进农地经营权流转，开展多种形式农地适度规模0.300.26我国2016年出台经营，《关于完善农村土地所有权承0.23包权经营权分置办法的意见》，从国家制度层面上允0.200.16.com.cn. All Rights Reserved.农地经营权流转将扩许了农地经营权流转。理论上，0.130.10经营类大我国农地经营规模，改变农地的经营方式、0.060.03增强土地资源的流动性，型，构建新型农业经营体系，02007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年实现农地资源配置的提高农地产出效益和利用效率，年份帕累托改进。但是，近两年我国农地流转速度下降，流如何更转增长规模减小。在乡村振兴发展的新时期，图1我国近年农地流转面积情况图好地推进农地经营权流转，更好地发挥农地经营权流转效益是需要进一步研究的问题。1农地流转发展的概况0.046我国农地流转在农地利用实践中早已产生，但因0.040我国人多地少，土地承担着农民生活生存的基本保障0.0330.026功能，农地流转产生发展受产权模糊、土地行政性调0.020在较长整等因素的约束，多年来农地流转发展缓慢，0.013时期内，我国土地流转的规模保持稳定，一般占家庭0.006承包耕地面积的4.5%左右[1]。在农地流转发展较快的0广东省，2002年耕地流转面积也仅为33万hm2，仅占2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年[2]年份全省耕地的9.5%。我国早期的农地流转主要发生在农村二三产业比较发达、农民非农就业和收入比较稳图2我国近年农地流转增长曲线图定的沿海发达地区和各大中城市郊区；欠发达地区因2新时期农地经营权流转面临的难题较少为农民就业门路少、农民收入对土地依存度高，和“非粮化”现象“非农化”2.1流转的农地利用出现经济发发生农地流转[2]。因此，与经济落后地区相比，“非农化”现象达地区的农地经营权流转更频繁，流转规模也较大。2.1.1流转的农地利用出现国家一直明令禁止由于农地耕作涉及粮食安全，农地确权登记基随着工业化、城市化水平不断提高，“非农化”和农地违法。但是各地的农地本完成，鼓励流转的政策不断完善，我国农地流转速“农地非农化”其具体表现有以下4个方面。利用现象屡禁不止，据农业部经管司统度明显加快，流转规模逐渐扩大。（1977-）土地资源管理、农村经济、区域经济与可持续发展等。作者简介：杨秀琴，女，广东饶平人，博士研究生，副研究员，研究方向：·1·理论探索2018年第24期扫一扫看全文利用。随着我国农地一是恶意圈地进行“非农化”一些工商资本企业利用“三权分置”流转政策的实施，，但是被圈的农地并没经营权流转的机会“下乡圈地”高有被用于农业生产，而是被用于建设旅游度假村、尔夫球场、房地产、餐饮会所、厂房、农家乐和工矿仓建设。储等“非农化”二是隐秘非农化流转的农地。据调查，一些企业以设施农业为掩护，将流以农地经营权流转为名义，住宿、会议、大型转的农地用于建设宾馆、饭店餐饮、中高档展销等，隐秘地将停车场、工厂化农产品加工、降低了农地经营权流转数量。农地经营权流转客其次，农业产业化组织不足。对农观上放活了农地经营权，扩大了农地经营规模，管理水平、资金投入等地经营主体的专业生产技术、方面的要求较高。分散的经营主体力量单薄，这些生产要素的高效高质供给需要农业产业化组织的支持，但目前我国农业产业化组织还不足。据农业部统计，截至2016年底，我国农业产业化组织数量达41.7万个，但是农业产业化龙头企业仅13.03万个[6]。许多产未能发挥好产业化组业化组织服务水平和能力较低，织对参与土地流转的经营主体的服务功能。三是故意利用流转政策套取利益，放弃耕作。一些务组织主要服务于城市，而对转入的农地并没耕作，造成农地资源的浪费。面积大、四是经营不善导致农地弃耕。近年来，一些企业民的法律知识非常薄弱，受损。当农地经营权流转相关主体之间发生纠纷时，但是对农业的天然弱质性认识不足，缺乏风险也没有相应的法律机制帮助解决。在生产技术、经营能力、管理水平等方面都2.3当这些企业基于成本收益计算，只能价格缺乏衡量标准。我国不完善的农村土地市场状少种，甚至放弃耕作而导致农地资源浪费。况，决定了农地经营权价格缺乏科学合理的土地价格流转的农地利用出现大面积的“非粮化”现象体系。国家推进经营权流转，目的是为了实现适度规模具有较强的主观性和随意性，农地经营权流转价格通推动农业转型升级，提高我国粮食生产能力，确常难以反映真正的土地使用权市场交易价格，也难以但实际上，种粮的比较效益低，农反映土地资源的稀缺程度，不利于农地资源的优化为此，国家采取了不断取消农业配置。最低收购保护价等惠及广大粮农的政策，以鼓励但是国家的优惠政策并未能抵消受损。农药、种子等农业生产资料价格连年上涨对农方行为、据测算，农民种粮的纯收益大约不少地区农地经营权流转主体间签订的合同属于关300元/667m2，即使采用先进的技术和物质手系型合约、也很难让种粮收益再大幅增加。在种粮比较收益合同也存在内容不完整、我国耕地“非粮化”一直小规模存在，等问题。我现象常有发生。“非粮化”现象。据调查，由于河南、浙江等省份流转后的土地被用束力不足。林木、花卉及养殖的比较多，还有一些用虑，真正被用机械设备、[4]。湖南省湘乡市棋梓镇新和村等，而且农业收益有一定周期，投资回收期限长，80hm2，其中用于水稻种植的以，19hm2，其余均被用于种植湘莲与水产养殖[5]缺乏农地经营权流转服务组织。自身经济利益、素，我国各地农地经营权流转普遍发生，但是农地经农地经营权流转主体双方在合同签订中，具费较多的协商谈判时间与精力，3个方面。可能因双方协商不一致而无法进行。首先，经济服务组织不足。我国城乡差距大，农村这导致农村地区的电商、快递服务公司、农收益好而集体联合起来上涨土地租金，农业信息服务组织、农产品销售止合同、农业生产信息服务组织等数量不足。农业响。的有些地方甚至上涨为2·缺乏法律服务组织。目前我国社会法律服而农村地区特别是农地占比远离城市的区域，社会法律服务相当缺乏。农往往因法律知识不足而利益农地经营权流转市场机制不健全农地经营权流转价格体系尚未建立，流转在实践中，农地经营权流转价格的形成和确定，农地经营权流转合同不规范，农民利益易在农地经营权流转过程中，流转合同是规范双明确双方权利和义务的重要依据。但是，目前口头合约或残缺合约，即使签订的是书面权利不明确、违约责任虚化因此，在农地经营权流转中，农民利益受损的约农地经营权转入方出于生产投资经营的考引入先进的农业技术、建设农田基础设施所农民则考虑到社会保障及流转租金上涨的预期等因以获取更大的收益。因此，往往需要浪一些较好的流转项目一些地区的村民会因农地经营权转入主体甚至不惜以终提前收回土地相威胁[7]，转入方经营易受影常德市鼎城区2016年土地流转租金由过去元/667m2，增长为500～600元/667m2，800～1000元/667m2[8]。对于流转的农地非农化。流转主体以套取国家补贴为目的参与农地经营权流转，因受新型农业的产业价值诱惑而参与了农地经营权流转，防范经验，没有及时跟进的情况下，就承包了大面积的农地。市场形势不佳时，少耕、2.1.2经营，保国家的粮食安全。.com.cn. All Rights Reserved.民种粮的收益极低。税、农民种粮的积极性。化肥、民带来的负面影响。仅为段，较低的情况下，并不是新问题。但随着农地经营权流转规模扩大，国出现了大面积的耕地种田效益偏低，于种植蔬菜、于发展生态农业或农家乐的休闲观光农业，于种粮的耕地非常少种植基地共流转土地仅为2.2营权流转服务组织的各种配套服务组织还不完善，体表现在以下发展缓慢，产品销售服务组织、服务组织、是天然弱质性产业，普遍存在农产品市场风险问题，经济服务组织数量不足，直接影响了农地经营效率，·再次，第一，第二，第三，农地经营权流转合同签订交易成本高，在规模化经营前期一般会投入大量资金购置农业企业倾向与农民签订长期的合同；更希望签订短期合同，另外，比如，100～200扫一扫看全文2018年第24期理论探索转入方而言，农地经营权流转期限短，不仅提高了生产成本，还可能减少生产设备、土壤改良等方面的投资，进而使农业生产达不到最优的状态，降低了农地利用率。33.1解决农地经营权流转难题的路径完善流转监督和管理机制，抑制农地“非农化”和“非粮化”首先，健全法律监督机制。建议各地制订详细、适宜的农地经营权流转细则，在流转合同、流转条件、流转期限、具体操作流程、流转主体双方权责、流转合同标准格式条款、流转纠纷调解方式等方面作详细规定，避免农民因法律知识不足而利益受损，也可减少流转主体双方权责的争议，降低流转交易成本，提高流转效率。其次，强化政府对农地经营权流转的常规管理。积极探索农地经营权流转日常管理的有效管理机制，将农地经营权流转纳入土地管理工作的日常管理中，对农地经营权流转的交易情况、农地经营权的利用情况等进行管理。另外，加强对基层管理人员的管理工作，着重规范村干部行为，坚决严惩为了谋取个人或少部分人利益而频繁进行土地行政性调整，或靠行政手段强迫农民出让承包地的非法行为，捍卫农民的利益。再次，建立一线防控监督机制，实施流转的农地利用实况监督。利用乡镇、农村集体经济组织和农民能随时掌握农地实际利用情况的优势，建立乡镇、村级组织基层一线农地经营权流转和农地利用监督体系，随时对参与流转的农地利用展开巡查监督，抑制农地利用“非农化”和“非粮化”的行为。最后，构建多部门联动的农地保护监督机制。我国农地分布零散，农地保护监督具有涉及面广、历时长、任务重、成本高等特点。为了提高流转的农地利用情况监督效率，需构建多部门联动的农地经营权流转及其利用的保护监督机制，强化政府各相关部门的保护监督责任，加强相关职能部门之间的协作，形成多部门共同监督的局面。3.2引进社会服务组织，维护农地经营权流转主体利益为了提高流转效率，更好地维护农地经营权流转主体的利益，地方政府可以引导各类社会服务组织进入农村，为农地经营权流转提供服务。首先，大力发展社会经济服务组织。地方政府可帮助村集体经济组织引进电商、网络销售、快递服务、互联网信息服务等社会经济组织，为参与农地经营权流转的经营主体建立稳固的销售网络、打开农产品销售渠道、提供农产品信息咨询和查询等服务，助其规避市场风险，保护流转主体利益。其次，积极引进农业产业化组织。加快推动农业产业化，培育流转经营主体与农业产业化组织的合作共同体。利用农业产业化组织为流转主体提供经营管理、先进生产设备联购、技术指导和技能培训等服务，提高流转经营主体的经营能力和管理水平。再次，努力引入法律服务组织。目前我国社会法律服务组织主要服务于城市社区，地方政府可着力引导法律服务组织服务下乡，协调解决农地经营权流转纠纷，普及和提高流转主体特别是农民的法律意识和专业知识等，3.3完善农地经营权流转市场机制，降低流转交易保护好流转主体的合法利益。成本建设农地经营权流转市场配套体系，为农地经营权流转交易创造良好的市场环境，是提高农地经营权流转效率的前提。第一，建设农地经营权流转市场价格体系。多年来农地经营权流转价格以流转主体双方协商为主，流转价格不具有公开性、透明性，也不能体现农地的真实价值。建议加快建设完善农地经营权流转的价格体系，以发挥价格机制对农地经营权流转市场供需的调节作用。第二，建设农地经营权流转市场交易平台。建议构建市、县、镇、村4级农地经营权流转市场交易平台，让农地经营权流转供给主体能将流转的农地信息发布于各个区域，减少流转需求主体的搜索成本，也让各个区域的不同流转需求群体都能便捷地获取流转供给信息，农地经营权流转交易可在各个区域内容易地实施，降低流转交易成本。第三，运用多种经济杠杆提高农地经营权流转效率。市场是优化配置资源的有效手段，综合运用地租、地价等经济杠杆对农地承包权流转进行调控，形成农地经营权流转供需平衡，是促进农地经营权合理流转、提高农地经营权流转效率的有效方式。参考文献：[1]地流转市场分析预测及发展趋势研究报告北京智研科研咨询有限公司.2017—2022年中国土[R].北京:智研咨询集团[2]式张德扬[3][J].南方农村.广东农户土地承包经营权流转的特点与形,2016.,2004(2):23-27.耕地总面积刘青,徐倩[2017-03-07].http://finance.people.com.cn/n1/2017/0307/35%.农业部：正试点土地使用权抵押贷款全国土地流转面积占家庭承包[EB/OL].c1004-29129227.html.[4]必须遏制陈鸿燕.关注农村土地流转问题：非农非粮化倾向[5]调研思考湘乡市委办[N].人民日报.关于推进农村土地,2014-02-11.“三权分置”改革的gov.cn/dcyj/2018-04-11/374.html.[EB/OL].[2018-04-11].http://swb.xiangxiang.[6]———高鸣基于农业产业化龙头企业的调查和数据.2018中国新型农业经营主体发展分析报告[N].（农民一）日报[7],2018-02-24.法制日报申东.宁夏农村土地流转合同期限缘何越签越短[N].[8]南昌大学学报苏玉娥,2017-04-08..国际视角下我国农地流转风险防范研究(人文社会科学版),2018,49(1):100-108.[J].·3·.com.cn. 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