3P项目运作流程详解

PPP项目运作流程详解

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”。它是政府与私人组织（社会力量）合作的一种机制和制度设计，旨在建设基础设施项目或提供公共物品和服务。政府通过政府购买服务合同、特许经营协议等方式，与私人组织明确双方的权利和义务，形成一种伙伴式的合作关系，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，以利益共享和风险分担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。

PPP有广义和狭义之分。广义的PPP包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP更强调公共部门与私人部门的全过程合作。

总体要求：

一）打破地域垄断和所有制限制。政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等。同时，鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企业，提高产业集中度。此外，鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场规模。

二）落实费价政策。

城市政府应与中选的合作伙伴签署特许经营协议，协议应包括项目名称、内容、范围、期限、经营方式、产品或服务的数量、质量和标准、服务费标准及调整机制、特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务、履约担保、特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准、项目终止的条件、流程和终止补偿、违约责任、争议解决方式等内容，以及其他需要约定的事项。

中选合作伙伴可以按现代企业制度的要求，依合同筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等。项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好。项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

实现PPP模式的成功运用需要建立长期的政府与企业合作机制。政府需要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。投资人应发挥在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。

建立合理的利益共享机制是实现PPP模式成功运用的另一个关键环节。政府可以通过核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。

平等的风险共担机制也是实现PPP模式成功运用的关键环节之一。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。

建立严格的监管和绩效评价机制也是实现PPP模式成功运用的关键环节之一。政府应对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提

供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。

最后，实行分类指导，完善服务标准体系也是实现PPP模式成功运用的关键环节之一。政府应该制定合理的服务标准，对PPP项目进行分类指导，以提高公共服务质量和效率。

根据行业特性，明确财政、用地、价格和行业管理政策的分类，细化标准，建立科学的可持续投资、补贴和价格协同机制。建立项目储备库和引资项目长效机制，制定针对性的招商合作方式和条件，重点推进条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得设置限制民间投资进入的附加条件。

六）试点先行，逐步规范。

在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进。通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。

七）建立信用评级和黑名单制度。

依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。

三、基础设施项目分类及PPP方式

四、PPP项目承接主体的准入条件

根据PPP项目的特点和项目特性，需要规范设置必要的社会投资人准入门槛，保障社会大众和政府的权益。投资人要具备良好的信用和信誉、建设、营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验、资金充足、专业知识和技术力量、设备配置等要素实力良好、质量安全管理体系完善。在设置具体PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正”的原则。

五、PPP模式动作的基本流程 一）项目前期准备阶段：

提交资格预审文件；资格预审；发布招标文件；投标人提交投标文件；评标、定标；中标人与政府签订协议。

3、签署协议。确定中标人后，根据招标文件要求，签署PPP协议。协议内容包括：项目的建设、运营、维护、退出等方面的约定；政府和中标人的权利义务；投资、融资、风险分担等方面的约定；协议的履行方式和期限等。协议签署后，项目正式进入实施阶段。

在项目招投标实施阶段，需要细化协议编制，明确项目的技术、商务边界条件，落实建设内容分工、投资范围，研究和编制项目协议等法律文件，以及确定招标条件。接着，发布项目信息，进行资格预审、投标文件提交、评标、定标等竞争性程序。最终，确定中标人并签署PPP协议，进入项目实施阶段。

在PPP项目实施过程中，需要注意项目的可融资方式和财政承担能力，评估传统方式和PPP方式的效率比较，确定适合PPP方式的项目，并聘请专业咨询机构进行项目模式设计和财务分析。在项目招投标实施阶段，需要细化协议编制，明确项目的技术、商务边界条件，落实建设内容分工、投资范围，研究和编制项目协议等法律文件，以及确定招标条件。最终，确定中标人并签署PPP协议，进入项目实施阶段。

在实施基础设施市场化投融资项目时，需要进行一系列的步骤，包括准备投标文件、制定评标标准、成立评标工作组等等。最后与候选人澄清谈判，签署协议。在项目实施阶段，需要分为项目建设和项目运营两个部分。在项目建设阶段，项目公司需要与各联合单位签订正式合同，并组织相关单位进行项目开发。在项目运营阶段，政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在合同终结阶段，需要进行项目移交和项目公司解散等内容。实施PPP模式需要注意相关的法律文本，包括资格审查文件、招标文件、投标文件、评标文件及项目合同的法律文本。正确编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

资格审查文件是投融资项目中非常重要的文件，其核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。在实际操作中，应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

首先，项目概况需要向潜在投标人介绍项目的情况，包括但不限于项目名称、招标人、项目规模、招标内容等。其次，资格审查申请人需要提交的申请文件包括公司章程及法律地位证明、项目经验和业绩资料证明、技术能力及管理能力证明、财务能力及实力证明、公司履约记录等。对于以联合体形式参与投标竞争的潜在投标人，还需要明确联合体的牵头人条件及相应的其他要求。

除此之外，资格审查文件还需要告知潜在投标人资格审查的原则和程序，以及资格审查申请文件的特定格式要求。最后，资格审查标准包括经验和业绩记录的资格评审标准、技术能力和管理能力的资格评审标准、财务能力和市里的资格评审标准、法律要求的资格评审标准等。

招标文件是招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

招标文件一般包括招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。其中，招标公告是公开媒体上发布的，邀请非特定多数投资人参加项目投标的正式文件，适用于公开招标。投标邀请书是非公开的、邀请特定多数投资人参加项目投标的正式文件，适用于邀请招标，或者公开招标经过资格审查后符合资格条件的情况。

投标人知悉招标公告或者收到投标邀请书后，可购买招标文件。招标文件由投标人须知、拟签订合同、技术条款以及附件和其他要求招标人提供的材料组成。投标人须知包括招标项目概况、对投标文件内容的要求、对投标文件格式的要求、参与招投标的原则和程序、对投标报价的要求、评价标准和评价方法、附件和其他要求投标人提供的材料。

在编制投标文件时，投标人应根据招标文件的要求，认真准确地填写各项内容，并注重细节，确保文件格式规范、清晰易读。同时，投标人应注意递交文件的时间和地点，确保按时递交，并保持联系以确保文件的安全传递。

投标文件是投标活动中的重要组成部分，包含了投标人的承诺、资质、方案、报价等信息。在编制投标文件时，投标人

应严格按照招标文件的要求，认真准确地填写各项内容，并注重细节，确保文件格式规范、清晰易读。投标文件一般包括投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议（适用于联合体）、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分。在递交文件时，投标人应注意时间和地点，确保按时递交，并保持联系以确保文件的安全传递。

评标工作程序包括以下步骤：首先进行投标文件的符合性审查，然后全面阅读招标文件和投标文件，要求投标人进行澄清，分析投标文件并汇总评标专家意见，起草评标报告草案，形成评标报告，最后招标人公布评标结果。在评标工作起始时间范围内，需要详细安排具体评标工作的先后顺序。评标细则根据招标文件的要求，包括技术及管理方案评标细则、财务方案评标细则和法律方案评标细则。招标人应按照评标文件的要求组织评标，并根据评标委员会推荐的中标候选人的先后顺序进行澄清谈判，并最终确定招标结果。

在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方澄清、确定最终意见的蓝本。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。在基础设施投融资项目

实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行磋商。如果需要进行多轮谈判，双方应以谈判文件为基础，以谈判备忘录的形式及时确认每一轮的谈判成果，直至双方对所有问题均达成一致。经双方签字确认的谈判文件结合招标文件中的合同文本将作为双方最终订立项目合同的法律依据。

项目合同是政府与中标人（社会投资人）之间的协议，约定了双方的权利义务和风险分配。基础设施投融资项目通常与市政公用行业相关，随着市政公用事业投融资体制改革的推进，特许经营成为主要方式之一。2004年，建设部颁布了特许经营协议示范文本，为公用事业行业特许经营项目提供了参考。因此，本文将重点介绍特许经营协议的组成。

基础设施投融资项目的合同分为投资型特许权经营协议和经营型特许权经营协议。投资型特许经营协议包括特许经营权的内容和范围、资本性投资规定、产品或服务价格、质量、销售数量、收入结算、生产要素采购、保证持续提供公用产品或服务的规定、运营和资产管理办法、特许权取得人的信息报告

义务、混业经营限制、补偿、资产移交、争议解决、特许权更改或终止等内容。经营型特许经营协议包括委托或租赁经营资产的范围、产品或服务的数量和质量、管理费、租金或经营收入定价、激励机制、委托资产的维护和保养义务、资本性支出规定、资产移交规定、特许权取得人的报告义务、合同履约担保、争议解决、合同变更和终止等内容。

在订立项目合同时，政府和中标人需要仔细考虑各自的利益和责任，确保协议的合法性和公正性。同时，还需要注意合同的执行和管理，及时解决可能出现的问题和纠纷，确保项目的顺利进行。

二、合同内容的要求应根据招标文件和中标人的投标文件确定。招标文件和投标文件应包含合同的全部内容。招标文件应明确所有合同内容，包括确定的部分和要求投标人明确的部分。如果招标文件中没有明确合同应具备的内容，责任应由招标人承担。

三、合同应尽快订立，以提高采购效率和降低成本。如果时间拖得太长，市场情况可能发生变化，导致投标报价时的竞争失去意义。根据《招标投标法》和《评标委员会和评标方法

暂行规定》，中标通知书发出后，投标人和中标人应在30个工作日内订立书面合同。

四、合同订立过程中，投标招标监督部门应进行监督。根据《招标投标法》，招标人在确定中标人后15天内，应向有关行政监督部门提交招标投标情况报告。

五、合同的条款和格式应符合招标文件范本。一般情况下，招标人与中标人签订的合同应符合城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的规定。

在项目实践中，招标文件、投标文件和项目合同是最重要的法律文本。招标文件是向潜在投资人发出的订立合同的要约邀请；投标文件相当于要约；项目合同的达成和签署代表缔约过程的结束。

在起草招标文件时，政府应该保护自己的合法权益，降低项目风险。然而，这种保护应该遵循合理风险分配原则，不能超过适当的程度。投标人在自己熟悉的专业领域具有丰富经验，可以更好地控制风险。但在其他领域，如征地拆迁和前期工作，他们可能没有这种能力。如果分配给投标人的风险过多，将导

致其过高估计风险。政府应该在咨询顾问团队的协助下，按照风险分配原则来制订招标文件，以保证项目的顺利实施。

在制作投标文件时，除了报价和投标文件的内容，投标文件的形式也很重要。投标文件要求的资料很丰富，评标时间很有限。如果投标人不按照统一的形式提交资料，将不利于评标人快速定位有效信息，并给出合理评价，这对投标人不利。投标文件中的格式规定也很重要。例如，投标文件的签署方式，有些招标文件要求投标人每页小签，有些要求投标文件密封加盖法人印鉴，有些要求投标文件中不能出现投标人的信息，否则废标。各条线的同志们在操作PPP项目时一定要注意关键节点，做好细节，以避免遗憾的失误。