合法性审查与合理性审查的分野

合法性审查与合理性审查的分野——行政复议优势的实证分析

引言

首先我国自建立了行政复议制度后行政复议制度就一直发挥着重要的角色，在《中华人民共和国行政复议法》出台之后，行政复议已经在发挥着它维护公民的合法权益，减少公权力对公民权利的非法侵害方面的巨大的作用，但是近年来行政复议的效果不明显，而且引发了对行政复议的争议。本调查的主要目的是重点从行政复议变更原具体行政行为的数量比率、具体情形、实际效果、复议人员对变更的态度来分析我国行政复议陷入僵局的原因，以及希望通过上述几点的调查找出高效发挥行政复议作用的方法。

一，

行政复议较行政诉讼的优势所在

1， 首先行政复议较之行政诉讼兼具合法性与合理性双重审查

由于行政诉讼只能够审查。对涉及人身权、财产权的具体行政行为的合法性，而由于对具体行政行为的做出，除了羁束行政行为之外，有很大一部分行政机关具有自主的裁量空间，那么对于行政机关有裁量权的部分的合理性审查就只有行政复议才能够做出，而行政诉讼则不能对其合理性提出审查，只有当行政机关的具体行政行为显失公正的时候才能判决对具体行政行为的变更，因为如果审查行政机关有合理的自由裁量的具体行政行为则会出现司法权对行政权的僭越，所以由于行政复议能够兼具合法性和合理性的双重审查，所以行政复议较行政诉讼有对于当事人的权利的保护的角度更为全面。并且行政复议可以对抽象行政行为进行合法性和合理性的审查，而行政诉讼只能够对具体行政行为进行合法性审查，在审查的范围上，行政复议也较行政诉讼更为有优势。所以行政复议兼具对抽象行政行为和具体行政行为的合法性和合理性的审查，远比行政诉讼能够更好的保障当事人

的权利。

2，其次行政复议较行政诉讼其程序更为简便1

行政复议较为简便，而行政诉讼较为复杂。行政复议作为行政系统内部监督的一种方式，在绝大多数情况下复议决定都不是终局的，还要受到司法监督。因此，行政复议较行政诉讼在程序上可以简便、灵活、迅速。

3，从解决行政争议的成本上来说行政复议更为廉价

当事人通过人民法院采用诉讼途径来解决行政纠纷的，应当缴纳诉讼费用，诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的，由双方分担；当事人通过行政复议解决行政纠纷的，无需向复议机关缴纳任何费用，行政复议活动所需经费，应当列入本机关的行政经费，由本级财政予以

保障。所以就当事人解决行政争议的成本来说，行政复议也更为廉价。

4，行政复议解决行政争议上的时效性优于行政诉讼2

由于从我国的权力分工的角度上来说，行政诉讼属于司法途径，而行政复议则是属于行政机关的内部监督，所以行政复议无需考虑权力分工的问题，所以其复议时间较短，解决也比较便利。

二， 为什么我国的行政复议陷入僵局3

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参见黎军：《行政复议与行政诉讼之关系范研究》载《法学评论》2004年第三期 参见刘东生：《行政复议制度重构》中国政法大学博士论文

我在第一部分已经论证了行政复议较之行政诉讼的5点好处，而现实中的行政救济格局却出现了“大信访，中诉讼，小复议”的状态，行政复议的优势完全不能体现出来，使得我国行政复议制度已经陷入僵局。而在美国，韩国，日本等国行政复议的数量远远超过行政诉讼的数量美国约为24:1，日本约为8:1而韩国约为7:1在国外的国家，行政复议时解决行政争议的主要途径，而只有很少的一部分最后才会进入行政诉讼的程序。而在我国其比例则远远小于这些国家。根据我的分析我认为其原因有这么几个方面：

其一，由于行政复议兼具合法性审查和合理性审查的双重审查，所以当然的会赋予行政复议机关一定的裁量权，而大陆法系的行政复议又不同于英美法系的行政复议，结合我国采取行政复议制度，主要审查方式没有双方当事人的辩论阶段而是由复议机关以案卷为资料所进行的书面的审查，所以在这个方面由于对于合理性审查上复议机关有很大的裁量权，而且在拥有如此大的裁量权的同时，政府行政复议机关又没有做好政府信息公开制度，所以导致了当事人对复议机关的合理性审查的不信任，其二，又由于行政复议的合理性审查具有较大的裁量权，所以对于行政系统内部的行政行为的合理性审查的强度有多大也是当事人对行政复议有所疑虑的原因之一，其三，对于复议机关的合法性审查上来说，由于在我国无论是理论界还是实务界向来都有重实体轻程序的思维，那么又由于是行政机关内部监督，所以当事人对行政复议能否在合法性审查上对自己的程序权利进行很好的保障还是有所疑虑的。其四，由于对行政复议机关复议人员的法律素养的不信任，对于合法性审查来说，首先相关的法律素养是非常重要的，据统计我国有各级复议机关1.8万个而专职人员只有1352人，而且其法律素养也达不到法官或律师的水平。所以这种当事人的疑虑也为行政复议的合法性审查设置了障碍。

三， 调查目标与行政复议困局的走出

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金国坤：《行政复议委员会——行政复议僵局的突破口》载《国家行政学院学报》2009年第六期

1， 我们想调查的内容

全国行政复议案件2004年为81833件，2005年为90624件，2006年为91667件一直到2007年为101510件4，而在同期的具体变更的数量为多少呢？2004年到2007年一共有行政复议案件428395，受理377768件，审结342107，综合纠错率36%5。国务院2008年审结的103件裁决中，综合纠错率40%。

⑴行政复议变更原具体行政行为的数量比率

那么从近几年的新的行政复议的情况与变更率就成为我们调查的重点。

⑵行政复议机关变更原有行政行为的具体情形

调查行政复议机关变更原有行政行为的具体情形可以有助于了解行政机关作出变更原有行政行为的标准，从而解除当事人心中的疑虑：哪些复议类型是经常变更的，哪些是很少或者基本不变更的

⑶实际效果

调查实际效果的原因在于直接的调查其纠错率，从而观察行政复议机关是否真正的对原有的行政行为做了一个细致的公平公正的合理的审查。

⑷从复议人员对变更具体行政行为的态度来分析

4金国坤：《行政复议委员会——行政复议僵局的突破口》载《国家行政学院学报》20095金国坤：《行政复议委员会——行政复议僵局的突破口》载《国家行政学院学报》2009

年第六期

年第六期

主要观察复议人员在决定是否变更时还有什么考量因素。

2， 调查这些内容能对突破行政复议困局的作用

⑴行政复议变更原具体行政行为的数量比率

如果得知行政复议变更原具体行政行为的数量比率，那么我们可以就此分析出行政复议处于现在这样一种不能完全发挥作用的地位是不是因为其变更纠错率太低，如果是就说明了整个行政复议的运行体制真的出现了问题，根据数据我们可以提出解决的建议。

⑵行政复议机关变更原有行政行为的具体情形

如果了解到这方面的数据，那么就可以分析出行政复议机关究竟对于那种类型的行政争议的变更率较高，从而可以分析出现在的行政复议的运行体制下，哪些是行政复议机关经常变更的，哪些是由于各种原因不能或者很少变更的，从而可以对现行的行政复议制度的审查方式提出建议。

⑶实际效果

如果我们能够了解到行政复议实际效果方面的数据，那么我们就可以了解到，行政复议对于当事人的实际意义如何，行政复议是否能够起到他们想维护自己的程序性权利和实质性权利的要求，这对于行政复议的发展是至关重要的，了解到当事人是否对行政复议的结果满意或者认为行政复议的结果有理，是使行政复议能摆脱困境的至关重要的数据。

⑷从复议人员对变更具体行政行为的态度来分析

了解到复议人员对变更具体行政行为的态度的数据也是尤为重要的，因为这方面的数据可以间接的反应出复议人员对原具体行政行为在是否实施变更上的态度分析，在决定是否变更时，复议人员的考虑因素有哪些，这对于行政复议是否能真正的符合合理合法也有至关重要的作用。