民族地区信访工作的困境及对策研究

民族地区信访工作的困境及对策研究

摘要：我国是多民族国家，民族地区信访工作的好坏，直接影响着民族地区的团结、稳定、繁荣。本文分析了当前民族地区信访工作面临的困境，剖析了深层次的原因，并在此基础上，提出了完善民族地区信访工作的有效路径。

关键词：民族地区；信访；困境；对策

胡锦涛同志指出“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，是构建和谐社会的基础性工作。”2005年1月，国务院颁布了《国务院信访工作条例》，2007年6月，中共中央、国务院又颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，着力强调信访工作的重要性。我国是多民族国家，民族地区信访工作的好坏，直接影响着我国民族地区的团结、稳定、繁荣的程度和深度。因此，做好民族地区信访工作刻不容缓。

一、民族地区信访工作的困境

1、信访总量上升，案件积压严重

由于几乎所有的社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门，比如企业改制、城镇拆迁安置、征地补偿、库区移民等，信访制度承载了整个社会稳定和社会变革转型的重任，而民族地区少数单位和部门对新形势下信访工作的重要性认识不足，开拓创新意识不够，工作乏力，工作作风和方式方法不能适应新形势、新任务的要求，由此导致上访案件过多，信访总量不断上升，并且信访案件大量积压，信访解决率低，导致许多矛盾由小到大，矛盾焦点由下往上聚集，严重影响了民族地区的社会稳定。

2、“信访”不“信法”，人治色彩较浓

我国具有深厚的司法行政化的历史文化传统。在法治国家，纠纷的解决应由法律说了算，没有其他可行之道。西方法官“一锤定音”，判了纠纷也就了结了。在中国语境下的司法，法官即使判了事情也仍未了结， “上访、闹访、京访”等涉诉信访事件还是不断。因此，在制度以外走入这样一个恶性循环：不服判决（通过信访）——获得更大利益（花钱买平安）——改判（司法权威下降）——得到好处（更多的信访），这对信访制度、法治社会的损害是根本性的，甚至是灾难性的。

3、信访机构责、权不平衡

多年来，信访机构承担着接待、受理群众来信来访的重任，信访部门成为复杂的社会矛盾的首位承担者。然而信访部门所承担的是他们解决不了的社会问题，因为他们没有法定的身份和解决问题的刚性手段。“由于信访机构在宪法框架内没有位置，它便只是从属性的软性机构，从来没有独立的身份，没有规范性的职权和工作程序。”[1]新的《信访条例》第6条赋予信访部门的职权只是协调领导和行政机关处理信访事项，虽然它有监办权及建议和向上级机关报告的权力，但它本身并没有实际、直接权力处理信访事件，信访事件的处理权、决定权仍在各行政机关及其主管领导手中。因此，受理的大批信访事项，脱离了信访部门的掌控范围，除了领导批示，能收到较好的督办效果外，更多的信访案件难以凭借信访部门自身的力量和影响得到有效处理。

4、“截访”、“花钱买息访”等现象显著

由于《信访条例》将信访工作绩效考核纳入公务员考核体系中，一些地方甚至把减少各种类型的上访数量作为衡量官员“保一方平安”的一个政绩指标，甚至作为考核官员

“一票否决”的内容。因此，有的地方政府为了达到指标，降低信访总量，不惜代价压制信访者。有的地方政府为了避免上访者给当地政府抹黑，解除被上级通报之忧，则采取“花钱买息访”的手段进行信访量控制。

5、信访反馈、终结等机制缺乏

《信访条例》第35条规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访机构和其他行政机关不再受理。”但是由于《信访条例》规定的终结程序并没有规定复核机关做出的终结处理意见的法律效力，也就无法界定违反“终结程序”的信访人所应承担的法律责任，这些都导致了“终结机制”的可操作性不强。因此，在现实生活中那些事实上已经终结的信访事项，仍然多次被提起，而各级信访部门只要不能满足信访人的要求，信访就持续下去，这导致信访工作成本增加，工作秩序遭到严重扰乱。

二、民族地区信访工作困境的原因分析

1、信访职能不清晰，机构设置不合理

信访人提出的信访事项涉及方方面面，并可能牵涉人大、政府、司法、党委等不同的部门和领域，那么这些多部门、多领域、多层次、多样性的信访事项应归口至哪个部门来管理？目前，诸多部门都设有信访机构来受理和处理信访事项，如各级人大常委会的信访机构、党委系统内的纪检部门、各级法院内的申诉机构、各级政府中的监察部门以及各级政府专设的信访局、公安及社会保障系统专设的信访处、科等。但是在信访过程中，许多群众以及政府部门都对信访工作机构存在误解，认为信访机构是有义务解决信访问题的。其实信访机构本身并不是一个解决问题的机构，不是《条例》所说的有权处理的行政机关，

也没有处理信访事项的职能和职权。信访机构设立的初衷，只是个社情民意的收集窗口，对民意进行分类分析，然后将下情上达，通过转交给有权处理的行政机关来处理问题。

2、信访工作人员素质不高，缺乏明确的责任追究制度

就现实情况看，信访工作人员的工作作风问题，是导致民族地区信访问题最直接的原因。民族地区信访机构的工作人员中存在大量缺乏法律素养又不擅长做群众工作的人。当信访人采用信访表达意愿时， 工作人员不是积极主动地检讨自身不足、发现错误并尽快纠正， 而是采用一些法治外方式，限制信访人诉求的表达， 防止和压制信访影响扩散。有的信访工作人员工作不民主、不公开；有的信访工作人员原则性不强，标准不一；有的信访工作人员工作方法简单等等。加之缺乏有效的对涉访单位尤其是涉访单位主要领导明确的责任追究制度，导致信访责任的虚化和集体化，使责任的承担流于形式，触及不到涉访单位具体人员的根本利益。正是由于信访工作人员素质不高，缺乏明确的责任追究制度，才出现由“初信初访—→重信重访—→信访积案”，由“小”拖“大”，由“大”拖“炸”的。3、公民的权利意识淡薄，利益表达诉求不明确

在民族地区，有相当一部分人文化水平低，权利意识和法制意识淡薄，对现行法律、政策、政府职能分配与运作缺乏必要的认知，遇到问题往往仅凭主观感觉作出盲目反应，不能准确、恰当地表达自己的诉求和理由，认为无论有理无理只要上访就能解决问题，“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”。 有些群众对当地干部缺乏信任，抱着“看上面怎么说”的心态信访。还有的群众认为走司法程序解决问题，自己不懂程序，还需要交费，不如直接向党政机关信访来的直接。[2]同时，由于人民代表大会制度作为一种层次较高的政治制度，不能满足群众日常的利益表达需求。在现有的制度框架内，现有的群众利益表达渠道并不畅通，利益表达机制缺位，基层民主选举、民主管理仍然存在不公开、不民主、不规范等问题，群众的利益表达和权利主张很难表达和实现，最终只好诉诸于信访这一“实

用”、廉价的利益表达渠道。

4、政府出台政策没有连贯性，宣传力度不够

有的地方政府在出台某些政策、措施时没有过多考虑群众利益，缺乏合理性、科学性和公正性，时变时换，没有连贯性，导致群众对政府的信用危机。如高速公路和高速铁路同样是重点建设工程，但两者在征地补偿、拆迁安置等方面差别较大，使群众意见很大。而政府对于这些涉及到群众切身利益的事，在政策宣传上力度不够，在政务公开上不具体、不准确、不真实、不及时，加上农民文化水平低，法制意识淡薄，政策理解力差，导致干群矛盾激化，群众在信访中容易发生违法行为。

5、信访程序随意性强，终结机制不完善

现行信访制度在程序上存在重大缺失， 立案和答复具有随意性。由于信访程序不完善，信访流程该如何走、如何办，没有具体的规定，导致当信访者上访时，信访工作人员就不知道该如何处理，对于信访者反映的问题应该如何处理，转接给哪个部门，是否需要立案，立案程序如何，办理过程如何，结果如何，对于这些问题信访工作者执行的随意性较大。加之信访问题终结机制不完善，导致许多信访问题积案，群众重复上访、越级上访，信访回访率低，群众满意度和政府公信力随之降低。

三、完善民族地区信访工作的对策

1、加强大信访格局建设，打造信访渠道立体网络

信访工作要适应科学发展观的要求，从就地解决问题又方便群众、减轻群众负担出发，

努力拓展信访渠道。一方面，要加强信访基础建设，实现3个延伸、3个覆盖、3个减少、3个稳控，4个联动，[3]即：延伸信访工作网络，实现覆盖到村组；延伸信访人员网络，实现人员分布覆盖到村组；延伸信访工作宣传影响面，实现覆盖到广播、电视、网站及相关媒体。减少重信，减少重访，减少非正常上访。对重点领域有稳控、重点人员有稳控、重点案件有稳控。矛盾联查，纠纷联排，部门联动，和谐联建。另一方面，在县域内构建信访工作立体网络，要进一步畅通和拓宽乡村主要干部渠道、村委会和县乡职能部门渠道、县乡人大代表、政协委员渠道、民间渠道、调解渠道和司法渠道等，把信访工作触角进一步向乡镇（街道办事处）、村组、社区延伸，将“上访”与“下访”相结合，引导鼓励群众通过写信、来电、“网上信访”、“手机信访”、“视频接访”等形式表达诉求，做到有访必接、有信必看、有求必应，做到“依法、就近、及时”化解矛盾，“小事不出村组，大事不出乡镇”。

2、加强队伍建设，建立责任追究机制

当前信访工作人员的整体素质水平还相对较低，对于许多涉诉涉法的信访案件的处理不专业，导致群众对信访结果不满。因此，建设一支政治强、纪律严、作风硬、敢讲真话、清正廉洁、热爱信访工作、无私奉献的信访干部队伍，是形势和任务的需要，也是时代的需要。各级信访工作人员要努力学习政治理论，深入进行价值观、人生观、世界观的教育，牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，不断提高执行党的基本路线的自觉性， 想群众所想，急群众所急，办群众所盼，不断提高自身的政治素质、业务水平和办事能力。同时，我们要通过加强信访监督，建立有效的责任追究机制，规定涉访单位对相关信访问题处理所需承担的责任，明确处理期限，对于不作为的涉访单位根据不同的级别、造成后果的严重程度给予相应的责任追究处罚。从上级组织来说，要建立人大信访委员会，通过人大信访委员会，把原属于各个信访工作部门的权力集中到人大信访委员会一手中，以达到整合现有的信访资源，强化责任追究。

3、设立民意大会，畅通民意表达机制

哈贝马斯认为，在“理想的沟通情境”中只有坚持“理性讨论”才能形成“共识的真理”。[4]哈贝马斯的沟通行动理论是对现实社会实施批判的有力的理论武器，也为我们解决信访问题、构建社会主义和谐社会提供了一个很好的研究视角和理论框架。因此，根据哈贝马斯的沟通行动理论，我们有必要畅通政府与群众沟通渠道，可以在县、乡、村三级设立民意大会，引导群众通过法律手段维护自己的合法权益，说出想说的话，办成想办的事，让群众充分享有知事权、议事权、决策权和监督权。民意大会定期召开，凡涉及经济社会发展规划的问题和经济建设、社会发展和群众利益的重大事项，都要提交到民意大会上讨论决定。通过建立民意大会，使一些群众反映的共性问题能够得到及时解决，这样可以大量减少治理性上访对信访部门造成的压力，群众对上级政策不了解的地方也可以在民意大会上得到沟通，获得解释，这样可以大大减少政策性上访数量，逐步使信访成为解决群众个性问题的渠道。[5]

4、加强教育和法制宣传，推动信访法治化

我们在解决群众信访问题时，必须坚持依法解决。一方面，要提高政府信访工作人员的法律意识和依法行政水平。各级领导干部要牢固树立依法按政策办事的意识，引导信访的群众依法有序的上访。对于群众反映问题事实清楚，符合法律、法规、规章或者有关政策规定的信访事项，要认真负责地予以解决；对于既缺乏事实依据又不合法的信访事项，要讲清道理，坚持原则，决不能“小闹小解决、大闹大解决”。另一方面，要加强普法教育工作，加大法制宣传力度，增强群众司法理念和法律意识，培养群众的法律信仰，教育引导群众通过合法渠道有序解决矛盾纠纷，推动信访法治化。只有当事人懂法、知法，才能做到守法，才能理解和尊重法院的裁判，才会息诉息访。

5、建立信访回访制度，健全信访法制程序

依法治访是依法行政的重要内容，也是我国信访制度建设的基本方向。为此，我们可以建立信访回访制度，积极做好信访反馈，推行访后公开，尤其是一些影响较大、涉及面广、事关群众切身利益的重要信访的处理结果要在适当的范围内予以公开，既要公开调查组的调查结论意见、有关问题的处理情况，也要公开定性处理适用的法律法规、纪律、政策条款，对于难以调查落实的问题也要公开，既让群众理解信访工作的困难，也避免群众不明政策，消除群众疑虑，有效缓解干群矛盾。同时，国家立法部门应加快信访工作的立法步伐，尽快制订出台《信访法》，对信访人主体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等进行规范，建立信访终结机制，完善信访程序，将信访工作纳入法制化、规范化轨道。

参考文献：

[1] 魏兴荣.中国信访机制回顾与展望[J].炎黄子孙，2009，（08）.

[2] 包世琦.走出农村信访困境之对策[J].中共山西省委党校学报，2010，（03）．

[3] 叶礼英、李四平.新形势下农村信访问题初探[J].学习月刊，2011，（09）.

[4] 黄瑞祺.社会理论与社会世界[M].北京：北京大学出版社，2005：132.

[5] 郭松民.我国信访改革应该推行制度演进[J].环球，2004，（23）.