论“三权分置”下农村土地管控制度创新策略

论“三权分置”下农村土地管控制度创新策略

作者：孙淑洁

来源：《中国市场》2020年第16期

摘要：近几年来，我国农村土地制度改革取得了很好的进展，而“三权分置”则是其中一个重要内容，这项制度的实施虽然提高了土地利用率。但仍然存在一些问题。本文基于此，针对当前面临的问题，探索并提出“三阶段综合管控”的制度构想，希望可以更好的解决“三权分置”政策实施过程中所遇难题。

关键词：三权分置;农村土地管控;制度创新 1农村土地改革面临的问题 1.1土地利用强度提高

自“三权分置”政策提出就一直受到广泛关注，并取得了不错成效，土地利用强度得到很大提高。

首先，从生产关系上来看，社会文明的进步离不开生产关系和生產力的发展，而土地利用强度的提高是生产关系发展的重要表现。随着社会生产力的不断发展，生产关系也在不断变化，现在已经进入到了现代农业生产经营体系，土地利用强度不断提高。现在，生产关系再一次面临调整，农业生产者的要求发生变化，旧的土地制度已不能满足生产力的要求及适应社会的发展。

在此之前，我国农村土地制度是“两权分立”的，即土地所有权和承包权分离，但随着社会的发展，“两权分立”变成现在的“三权分置”，而“三权分置”的土地改革会极大提升农村土地的利用强度。“三权分置”主要有两个特点，首先，改革以后，土地公有制的属性会有所减弱;其次，是经营权被分离，那么土地的经营权人和所有者之间的距离会扩大，就可能存在经营权人过度开发土地的现象。

1.2经营权人的环境保护义务

在“两权分立”时，农户承包土地享有支配土地权利，自然而然也就可能生出保护土地的义务，履行的义务必须与享用的权利相一致。但“三权分置”的政策实施以后，土地经营权可能经过数次转换过程，那么土地对于经营权人而言更多的是一项投资，以便获得足够的经济利益，而如果要承担保护环境义务的话，经营权人的生产成本便会增加，从而影响到获得的经济利益，所以自然不会积极的承担保护环境的义务，也不会去控制土地的利用强度。虽然目前我国很多法律都规定了经营权人必须要承担保护环境的义务，但是这些法律规定的义务强度和范围

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不够，要保护好土地流转之后的环境需要更强的法律规范。“三权分置”实施后，经营权人没有保护环境的动力，同时又没有法律法规明确规定经营权人需要承担的保护环境的义务。 2土地利用管控制度落后 2.1法律法规针对性不强

目前，在《土地法》、《土地管理法实施条例》等法律中对“三权分置”政策进行了规定，但这些法律法规不够详细且缺乏针对性。比如权利主体和义务主体发生错位时应怎样应对就没有明确涉及。我国农村经济的发展要求农村进行土地制改革，这是我国经济体制改革的重中之重。“三权分置”改革是先出台政策，然后试点推广，最后才针对实施中存在的问题对法律法规进行完善。

2.2法律强制性缺乏保障

农村土地经营权流转是要签订流转合同书，并在合同里要详细规定好经营权人的权利和义务，合同条款要合法且有针对性，根据实际情况的不同进行调整。但按照《合同法》规定，在签订流转合同时可以不考虑生态环境保护问题，这就导致农村土地利用强度管控只能依据双方的意志决定，而目前法规的不完善导致这种协定难以达到理想效果。目前，我国法律在实施时缺乏强制性保障，在赋予经营权人权利的同时也应规定其应该承担的义务，这就包含经济上和环境保护上的双重义务。 2.3政府监管不到位

在我国，生态环境保护主要依靠政府的力量，但在土地利用方面政府可以做的却十分的少。理论上，政府无法对经营权流转后的土地进行监管，而实践中政府作为监督者一般都是在事情发生以后才出面处理，而此时生态环境已遭到了破坏。再者，政府发挥宏观调控的职能权限，难以直接利用职权管控经营权人的土地利用强度。 3农村土地利用管控制度创新 3.1把土地利用强度管控纳入合同中

首先，应修订和完善法律法规，把生态环境保护作为土地经营权流转合同中的必备项，这样不仅可以提高人民的环境保护意识，还可以确保生态环境保护工作的开展有切实可行的保障，同时还可以推动土地流转双方都达成保护生态环境的共识。把生态环境保护作为流转合同中的合法内容还可以连接政府，让政府成为确保该合同内容被实施的监督者和出现损害合同行为时的调解者。

3.2引入“三阶段综合管控”构想

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所谓的“三阶段综合管控”是指在“三权分置”的前提下，把环境质量标准、公众参与度、土壤环境影响评价重评等制度引进来，在农村土地流转的前后期及届期时三个阶段对土地进行综合管控。

3.2.1经营流转前期

（1）环境质量标准评估制度。该制度既可以更好地保障人体健康同时维护好生态环境保护资源，并且充分考虑如技术、经济条件等现实因素的基础制定的规定。按照我国法律规定，在土地流转合同签订之前需要进行突然环境质量评估，要聘请专业的人员进行测评，同时把各项数据登记在册，把这些资料做为环境质量重评的重要参考资料。在环境质量标准测评的时候应该选择专业、公正的第三方机构开展这项活动，这样才能保证资料的真实性和准确性。 （2）特别环境影响评价制度。目前，我国已经有比较完善的环境影响评价制度，但这项制度和特别环境影响制度有所不同，主要体现在农村土地经营权包含农村设施建设和农业生产两个部分。

首先，农业设施建设方面，在这个方面的环境影响评价制度是可以使用的，但在农业生产方面应该采用特别环境影响评价制度。特别之处主要就体现在农药、化学制剂的使用是不确定的，不同的经营权人使用不同的农药，或者使用农药的剂量也会变化，而农药使用完以后又是直接影响到土壤的，因此在环境测评的时候应该关注这些不确定因素，把各种影响都考虑到，并把这些影响因素控制在土壤可以承受的范围内。当然在农业生产方面也有一些和环境影响评价制度相似的地方，比如科学的分析农业生产活动可能产生的环境问题，提出有效保护环境的方法等，这些和工程建设项目的内容基本是一致的。 3.2.2经营权流转后土壤环境质量年审制度

土地经营流转之后被使用的期间内，土地承包权人应该每年对土地进行抽样检测，而经营权人也有义务配合承包权人开展这项工作。做出这个规定的原因如下，首先，农村土地资源是一项十分重要的资源，关系民生;其次，土壤遭到破坏大多都是突然发生的;再者，土壤一旦遭到破坏就很难得到快速的恢复。因此，年审制度可以督促经营权人提高环境保护意识，保护好土地的质量。之所以选择承办权人负责抽样是因为，土地的好坏对承包权人是有直接影响的，所以承包权人一定会做好这项工作。但是，承包权人也可能受到利益的诱惑或者是其他因素的影响伪造样本，因此还需要给与经营权人抗辩权，如果经营权人对检测的结构有疑义可以提出来，重新抽样进行二次检测。

3.2.3经营权届期时，环境影响评价重评制度

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根据我国法律规定，环境影响评价要进行二次公示，但美国法律则规定环境影响评价要进行重评，在项目届期时，对环境影响进行重评，确认是否有对土地造成未预期到的影响，如果有还要及时的确定对于新的环境影响要承担的责任。

因此，在我国农村土地改革过程中也可以引进环境影响评价重评制度，在土地经营权流转届满是对土地进行再次测评，并和上一次评价结果进行对比，确认土地经营项目是否对土地造成了未预料到的伤害。这样就可以减少土地破坏却找不到负责任人的情况。环境影响评价重评制度可以确保土地经营权流转过程圆满完成，在最后一个环节起到监督和完善的作用。 “三阶段综合管控”的构想是基于当前“三权分置”实施过程中存在的问题所提出的，该构想在经营权流转的三个阶段都做了详细规划，规范了经营权人的权利和义务，确保经营权人需要承担保护环境的义务，防止其只顾追逐经济效益，而忘了生态效益。 参考文献：

[1]邱康睿.“三权分置”下农村土地规模化经营制度探索[J].法制与经济，2018（2）：81-83 [2]程兵. “三权分置”下农村承包土地经营权抵押问题研究[D].贵阳：贵州大学，2016