对加强公务员队伍建设的一些思考

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　　　　对加强公务员队伍建设的一些思考　——　借鉴新加坡公务员管理体制　建设和拥有一支高素质的公务员队伍，　是实现国家公共管理与服　务高效有序运转的可靠保证。长期以来，干部“能进不能出”一直是困　扰公务员队伍建设的制肘因素。着眼于优化公务员队伍，规范入口，　畅通出口，形成公务员队伍的良性循环，已成当务之急。２００６　年　１１　月笔者在新加坡培训考察期间深切地感触到，新加坡面积狭小，自然　资源匮乏，之所以能够在　１９６５　年独立后，经过四十年的不懈努力和　奋斗，由一个十分落后的国家，一举成为一个综合竞争力强、政府运　行效率高的新兴工业化国家，进入当今世界发达国家之列，一个十分　重要的因素是，较为科学而健全的公务员管理制度，培育了一支敬业　高效、公正廉洁、勇于创新的公务员队伍，为新加坡的迅速崛起提供　了有力地保障。由此，在我们规范公务员队伍入口、畅通公务员队伍　出口的实践过程中，新加坡公务员队伍管理的先进理念和成功做法，　值得借鉴。

　　　　一、建立部外制的公务员管理机构，实现对公务员队伍的有效监　督、管理　　　　新加坡的公务员制度脱胎于英国的文官制度。经过多年的发展，　新加坡的公务员管理制度业已成熟。　新加坡公务员管理机构有公共服　务委员会和公共服务署，其中，公共服务委员会是外设于政府行政系

　　　　统之外的独立机构，由总统直接领导，有成就的商界人士、金融界人　士、教授、医生等人组成，掌控公务员的管理大权。委员会下设秘书　处，由秘书长领导，其主要职责是负责各机关公务员的编制、任用、　晋升、调迁、免职及采取惩处行动。这种机构设置的方式，至少有三　个优点：一是实现了由公务员的服务对象的代表，来面对面地监督和　管理公务员队伍；二是保证了公务员管理机构的权威性和独立性，为　客观、公正、独立地开展公务员全面管理工作创造了条件；三是形成　了国家根据公务员队伍的发展状况，进行宏观调控的方法和手段。例　如，为因应公务员队伍对人才的需求，公共服务委员会可以对公务员　的人事福利随时进行调整，通过发挥政策的杠杆作用，适时调控公务　员队伍的流动，实现对公务员队伍的有效管理。亚洲金融风暴期间，　私营企业不景气，出现大量人才涌向公务员队伍，新加坡公务员曾减　薪　１５％，减少人才非理性集聚的压力；景气复苏以后，随着私营企　业薪水提升，出现许多公务员转任到私营企业的现象时，政府又上调　了公务员的薪资、福利水准，起到了稳定队伍和继续吸引人才的双重　作用。

　　　　一般来说，国家公务员管理机构的设置有部外制、部内制和折衷　制三种基本类型。　世界各国都是根据本国的具体情况而采取相应的类　型。新加坡采取的是部外制，而我国采取的是部内制，也就是把公务　员管理机构设置在政府行政系统以内。　结合我国公务员制度的发展和　现状来进行分析，采取部内制至少有两大弊端：一是公务员管理机构

　　　　缺乏权威性。公务员管理机构与其它政府职能部门平级，缺乏相应的　权威性，在工作业务活动中极易受其它职能部门的牵制；公务员管理　机构各自为政，管理标准不统一，不利于客观、公正地开展对国家公　务员的全面管理工作。二是公务员管理机构缺乏独立性。我国本来就　有久远的封建专制的传统，家长制作风根深蒂固，具有任人唯亲的习　惯倾向。采用部内制，行政长官集事权与用人权于一身，使公务员管　理机构极易受到行政首长的干涉和控制，　不利于公务员管理机构独立　自主地掌握人事事宜，　开展管理工作，　实现对公务员队伍的宏观调控。　建国以来，　为了适应事业的发展，　国家先后进行了七次大的机构改革，　几乎每一次机构改革也都以精简机构和人员为主要目的，　但改革后的　实践结果表明，我们始终无法摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的　怪圈。这虽然有国家管理体制和制度不尽合理等诸方面的原因，但是　缺乏拥有权威性和独立性的公务员管理机构，　不能不说是导致我们走　不出怪圈的重要因素。因此，探索实行部外制，实现对公务员队伍的　有效的全面的监督和管理，　应该是今后公务员队伍管理体制改革的着　眼点之一。

　　　　二、实行透明规范的录用程序，确保公务员队伍进口严格、规范

　　　　新加坡公务员队伍建设，在“进、管、出”三个环节上，以“进”为　重点，严格把好第一道关，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本　原则，形成了透明、规

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范、简洁的招聘程序；在整个招聘过程中，公

　　　　共服务委员会用电脑实行自动化的追踪和监督，　避免了弄虚作假问题　的发生，从而在源头上确保了公务员的素质。一是招聘单位拥有较大　的自主权。政府各部门根据本部门工作需要制定录用计划，上报后，　由公共服务委员会统一发布招聘公告，政府各部门按照任人唯贤、公　正与廉洁、高效率的招聘原则进行招聘。二是采取以面试为主的考试　方式。在录用过程中，除强调公开、公平、择优录用和一定的学历资　格条件外，一般不进行笔试，而是由政府各部门根据招聘原则和规定　的程序、条件自行组织面试，对应聘者的知识、品德、修养等个人背　景情况进行非常严格的审查。　应聘者一旦被发现私生活不检点或者有　不良嗜好，即被拒于公务员队伍之外。这种方式便于政府各部门结合　工作岗位的特点、专业，招聘所需的人才。三是设定两年的试用考察　期。让试用者在不同的工作岗位进行实践，通过工作情况来考察评估　其发展潜力、　与人合作和为社会服务的态度，　若两年内没有工作成效，　则被取消资格；若考核合格，则正式成为公务员。从上述录用程序可　以看出，　新加坡在录用公务员时，　不重视笔试，　看重面试和试用考察，　看重人的综合素质，特别是实践能力。　　　　严把公务员“入口关”　实行考试录用制度，是世界许多国家和地　，　区的通行做法。　我国自　１９９３　年实施公务员管理制度，　实行了“凡进必　考”　通过面向社会公开招考，选拔了一大批优秀人才，为公务员队伍　，　补充了新鲜血液。２００６　年颁布施行的《公务员法》　，又进一步对公务　员录用制度作出了明确的规定，　使我国公务员录用工作走上了法制化

　　　　的道路。但目前在公务员录用管理中，尚存在着一些问题，亟待加以　完善。主要有以下三点：一是报考资格条件设定缺乏规范性。目前在　对各级公务员的考试录用中，　对某一职位的报考资格条件的设定通常　是由用人单位来进行的，　主观随意性比较大，　缺乏规范性的要素制约，　不利于拓展选才视野，　同时也为考试录用过程中的不正之风开了方便　之门。二是考试科目和内容设置缺乏合理性。不同的职位类别和职位　级别存在不同的特点和所需资格条件，　在公务员考试科目与内容的设　置中，应该结合职位类别和职位级别的科学划分，加大体现职位特点　的比重。当前在公务员考试中，突出了经济性和包容性，降低了区分　度，职位分类没有得到充分体现。三是考试环节缺乏科学性。目前公　务员招考实行的是二轮二试制，即第一轮笔试，第二轮面试。在第一　轮考试后，　采取每一职位以三比一的比例从高分到低分来安排入围面　试人数，突出了笔试的作用，忽视了对应试者的专业素质和未来发展　潜力的考核，　缺乏甄别应试者能考会说但能力素质并不优的有效手段　和方法。改进公务员考录工作应从以下三个方面入手：一是科学设定　报考资格条件。由公务员管理机构在广泛的调查研究的基础上，以职　位本身的客观需要为基准，科学合理地设置职位报考资格条件，戒除　用人单位的不正当参与，增强规范性和公正度，给参与者营造一个客　观公正、平等竞争的考试录用环境。二是科学设定考试科目和内容。　在职位分类基础上，根据不同职位类别和职位级别的特点和需要，对　招考职位的类别、级别和层次进行科学设定，对考生的文化程度和考　试内容作出不同的规定，力求适才适用。组织专家和实际工作人员共

　　　　同制定考试科目和编制试题库，　改变报考不同职位的考生千篇一律地　做同样的题目的现象。三是科学安排考试环节。在考试轮制上实行二　轮三试制，在第一轮考试中进行两试，即公共科目考试和专业科目考　试，以两科的考试成绩来确定面试名单。在考试内容的设置中加大专　业科目所占的比重，着力提高面试的质量和水平，突出对应试者的专　业素质、综合素质和未来发展潜力进行测试和评估。随着国家学历教　育和证书发放逐步走向规范化，可以在第一轮考试的基础上，通过划　定分数线的形式确定面试入围人选，也可以不组织笔试，改由通过资　格审查的形式直接确定面试入围人选，扩大面试入围比，重点通过科　学完善的面试环节，遴选录用对象。四是延长试用考察期。把试用考　察期由一年延长到两年。让试用者在不同的工作岗位进行实践锻炼，　通过工作情况来考察评估其素质、能力和发展潜力，最终对试用者能　否进入公务员队伍作出科学判断。

　　　　三、　树立“精英治国”理念，　畅通优秀人才进入公务员队伍的通道、　途径　　　　为了能让优秀的人才充实到公务员队伍，　新加坡公共服务委员会　确定从小从早抓起，对优秀者全程关注培养的思路，从小学阶段开始　就注意选拔有发展潜能的学生

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，把经过小学、初中与高中的一次次会　考脱颖而出的优秀学生名单储存起来，并进行跟踪培养。为这些优秀　学生提供包括总统奖学金、武装部队奖学金等在内的各种奖学金，将

　　　　他们送往英美等国留学，帮助其完成学业，条件是，毕业后在政府从　事社会服务工作若干年后才能离开公务员队伍。此外，为建设世界上　最好的公务员队伍，　政府会通过各种方式把各行业的精英人才吸收到　公务员队伍中来，为政府服务。对这类进入公务员队伍的人，没有统　一考试，但要经过严格的面试，回答上千道题的问题，参加高难度综　合心理能力素质测试，全部通过方能进入公务员队伍。

　　　　人才资源是第一资源，是国家改革发展最重要的战略资源，是国　家的兴盛之基、发展之本。为了迎接和适应全球化的竞争与挑战，面　对异常激烈的人才竞争，　西方发达国家一直把争夺世界各国优秀人才　作为一项国家战略。如今，美、英、法、意、澳等国，不仅争抢中国　优秀大学生，而且已经将触角延伸到了中国中学生。这些国家吸引招　揽人才的手段多种多样，但无一例外最核心的是，为中国优秀学生提　供优厚的奖学金，帮助其完成学业，然后以“高薪”充当最具诱惑力的　诱饵留住人才。　２００６　年　１１　月　１６　日美国教育部长玛格丽特・斯佩林斯　来华访问时，再次善意地提醒我们：中国应抓紧制定适应新形势、有　预见的国际人才战略。为确保在人才争夺战中立于不败之地，我们应　该重点做好以下三项工作：一是树立人才安全忧患意识，加强和改进　国家优秀人才安全工作。建立发现优秀人才的信息渠道；建立实施动　态管理的国家优秀人才信息档案；建立动态管理、备用结合的优秀人　才储备制度；通过立法维护国家优秀人才安全，有效防止优秀人才流　失。二是研究制定聘用高级人才进入公务员队伍从事公务工作的办

　　　　法。　《公务员法》第九十五条规定：机关根据工作需要，经省级以上　公务员主管部门批准，　可以对专业性较强的职位和辅助性职位的干部　实行聘任制。实行聘任制，为吸引优秀人才，特别是优秀的专业技术　人才，开辟了一条合法的渠道，同时也为使用优秀人才提供了一种灵　活、便捷的方式。目前，我国已在八个地方省级行政机关进行聘任制　的试点工作，积极引进优秀人才从事政府公务工作，有着提高政府工　作效能的促进作用，也有着提升公务员队伍素质的引领作用，因此，　可以在其基础上尽早扩大试行面，一俟条件成熟，全面实行。三是要　有前瞻性的发现培养优秀人才的手段。第一，在中学建立国家奖学金　制度。确立国家奖学金的最高荣誉地位，把国家奖学金授予品学兼优　的中学生，通过荣誉授予这条主渠道，辅之发展中学生党员等其它办　法，激励优秀青年健康成材，使发现和培养为我所用的优秀人才的程　序和工作向前延伸。第二，改革和完善大学国家奖学金制度。改变大　学奖学金名目繁多、地位不高的现状，确立国家奖学金的最高荣誉地　位；完善《国家奖学金管理办法》　，改变国家奖学金颁发给“家庭经济　困难、品学兼优的学生”的“名奖实助”的现象，打破把“家庭经济困难”　作为评奖的基本条件的现状，　把国家奖学金颁发给那些真正品学兼优　的学生，另设一类帮扶性质的助学金发放办法，帮助家庭经济困难的　学生完成学业。　打开一条受过国家奖学金　（最好是中学和大学都受过）　的品学兼优的优秀青年直接进入国家公务员的通道，　对他们实施多种　实践锻炼的办法，培养他们成为执政的栋梁。

　　　　四、完善公务员管理配套法规体系，实现公务员队伍出口畅通、　有序流动

　　　　新加坡政府有　１５　个政府部门组成，共有公共服务人员　１１４０００　人，其中民事服务人员（即公务员）６２０００　人，法定机构人员（即事　业编制）５２０００　人。长期以来，在公务员队伍管理过程中不存在“能　进不能出”的现象。究其原因，一是得益于有雄厚的经济实力。由于　经济发达，一般职业收入较高，可供公民就业选择的职业多元化，公　民只是把公务员看作是一个普通的职业；依靠发达的经济作后盾，国　家建立了中央公积金制度，对每一个公民实行普惠的社会保障，消除　了不同职业之间人员交流的障碍，公务员不存在后顾之忧。二是得益　于有良好的职业教育资源和职业教育传统。新加坡长期奉行“人才立　国”理念，拥有丰富的基础教育资源和完善的职业教育体系，形成了　公务员岗位需要的多层次培训体系，每年投入高达　５　亿元新币的巨　资，实施公务员持续培训政策，注重开发公务员的潜能，提高公务员　的能力，使公务员在成为专业人才的同时，具备多种技术技能应对职　业变化。在新加坡公务员队伍中，工龄超过　１０　年的只占　１３％，６０％　的大学生不会在第一岗位上工作超过　５　年。　三是

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得益于有严格的法律　制度规范。新加坡崇尚法治，注重通过法律来规范公务员队伍管理，　一切有法可依，一切依法行事。第一，对公务员服务年限有明确的规　定。　副秘书长及常任秘书等高级公务员，　服务年限都不能超过　１０　年，　届满必须转任其它非首长职位或选择提前退休；对一般公务员而言，

　　　　从国外引进的高级人才为政府机关协议服务的年限为　３—５　年，享受　“奖学金”的学生毕业后为政府机关协议服务的年限为　４—６　年。第二，　对公务员实行有系统的定期考核制度。　建立了公正透明的公务员打分　排序考核、末位淘汰制动态管理方法。对连续两年考核排在末位且考　核不合格的公务员进行淘汰。第三，建立了完善的职务升降制度。公　务员职务升迁靠表现与潜力，不靠辈份。如果公务员在　３２　岁时，还　没有晋升到某个等级，即被视为自动淘汰的对象。

　　　　在我国公务员队伍管理实践中，一直存在“出口不畅”的问题。究　其原因，从宏观上来看，一是社会传统政治文化和观念的影响。中国　传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是一个职业取向的社会。　身份取向远远高于成就取向，　“官本位”思想根深蒂固。从身份社会到　契约社会的过渡在我国尚未完成。二是公务员职业存在比较优势。社　会正处于转型期，社会就业压力和竞争加剧，而公务员收入稳定、社　会地位高、缺乏竞争和工作压力；市场经济处于发育期，社会职业分　化度低，人才自我价值实现渠道没有实现多元化；国家发展处于初级　阶段，政府主导经济，政府掌控资源，行政权力的影响广泛而深刻。　三是公务员流动的体制性障碍尚未消除。　受传统的干部管理的思维方　式和行为方式影响，公务员归单位所属、部门所有、条块分割的现象　比较严重，跨区域、部门、行业、身份、所有制流动的限制没有彻底　打破。受国民经济发展的制约，公务员的社会保障制度不够完善，与　其它社会职业的劳动保障制度没有相互衔接。对畅通公务员出口，实

　　　　现公务员有序流动产生了极大的阻力。从微观上来看，一是考核评价　机制不健全。长期以来，对公务员考核评价虚的多、实的少，软评语　多、硬指标少，定性评价多、定量评价少，科学准确地评判公务员的　好坏优劣的机制还没有完全建立，这样就使公务员优胜劣汰、正常退　出，在操作层面上陷入困惑之中。二是职业教育体系不健全。公务员　参与培训的动力和激励机制缺失，以能力建设为核心，以提高公务员　知识、技能和专业水平为目标，注重开发公务员的潜能，打造一专多　能复合型人才的多元职业教育培训体系不健全。　存在大多数公务员能　力单一，不具备应对职业变化的多种技术技能的现象，导致公务员不　敢、不愿离开公务员队伍。要实现公务员队伍出口畅通、有序流动，　必须加紧探索和完善社会保障、职业培训和管理法规体系，消除制约　公务员流动的消极因素。一是建立健全公务员社会保障制度。积极探　索和改革社会保障制度，　实现公务员的社会保障制度与其它社会职业　的劳动保障制度的无缝衔接，解决公务员的后顾之忧。二是以能力建　设为核心，加大公务员培训力度。梳理公务员培训机构与职能，建立　多层次公务员职业培训体系；突出以能力建设为核心，改革培训的内　容、方式和方法；注重开发公务员的潜能，提高公务员的知识、技能　和技术储备；打造一专多能复合型人才，使公务员拥有应对职业变化　的多种技术技能。三是建立科学的考核评价机制。形成公开、透明、　严密、细致、科学、操作性强的公务员考核评价体系，制定不称职公　务员的认定标准和辞退办法，　把那些不适宜继续担任公务员职务的人　员及时清退出公务员队伍，实现优胜劣汰，畅通公务员出口。四是消

　　　　除公务员流动的体制性障碍。制定相关配套措施，彻底打破公务员归　单位所属、部门所有、条块分割的现象，解除公务员跨区域、部门、　行业、身份、所有制流动的限制，为公务员正常辞职，离开公务员队　伍铺平道路。

　　　　规范入口，畅通出口，形成公务员队伍的良性循环，是事关公务　员队伍发展建设的重大问题，是一项长期的、复杂的、动态的系统工　程。既需要社会、国家的广泛支持，又需要广大公务员的主动参与；　既需要借鉴外国的公务员管理理念和先进经验，　又需要紧密结合我国　公务员队伍的现状与实际。　只要我们找准差距，　明确目标，　改革创新，　与时俱进，建立入口规范、出口畅通的公务员队伍，就一定能够得以　实现１

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