农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析
吴国宝
中国社会科学院农村发展研究所研究员
一、精准扶贫的基本概念和评估方法
（一）精准扶贫的概念
大家好，我今天主要给大家介绍下精准扶贫的有关的理论及其在中国的实践。精准扶贫是最近两年来在国内媒体经常出现的一个说法或者应该概念，当然也是很有中国特色的一个说法，精准扶贫实际在扶贫的理论和扶贫的政策里面通常叫目标瞄准型的扶贫。所以精准扶贫它本质上是把扶贫资源有效地分配给真正的贫困人群，帮助他们持续地稳定地摆脱贫困的一种扶贫的思想、战略和扶贫的方式。说精准扶贫，你很难把字面上的意义跟退本身的含义联系起来，但是如果我们用目标瞄准型的扶贫，在国外常用的一种方式的话，那么很可能理解起来更容易。目标瞄准性的扶贫，那么它可以从不同角度来看，从物理学上来说，你有一个目标，然后你要达成这个目标，就是你的那个投入的东西跟你的目标一致的时候，达到你目标瞄准的一个目的。更通俗的说，如果你要完成某项任务或者对某一个更特殊的人群提供他们所需要的帮助和支持，这个时候如果你的投入和你的干预方式跟目标群体实际的需求一致的时候，那么就能达到目标瞄准。那么目标瞄准型的扶贫，在经济学上就是把有限的资源有效的配置给你的目标人群，然后有效的解决目标人群的具体所需要解决的问题。所以在经济学上，精准扶贫它实际解决了扶贫的一个有效性问题。也就是说我的资源就那么多，我要用这些有限资源来解决需要解决的目标人群的贫困问题，那么我就要通过一定的方式方法，把我要解决的目标人群找出来，然后确定目标人群需要解
决什么问题，然后我选择最合适的方式来解决。所以经济学上，精准扶贫实际是解决一个扶贫的有效性问题。
（二）精准扶贫的实现方式
精准扶贫它有不同的实现方式，就是我们现在在讨论精准扶贫的时候，很多人以为精准扶贫就只有一种，就是由政府来确定扶贫的对象，由政府来诊断贫困户致贫的原因，由政府来确定通过什么样的方式来帮助贫困农户来解决他们面临的问题。实际上在国际上，不仅仅是国际上，包括我们国家扶贫的力度上，精准扶贫或者目标瞄准型的扶贫，实际上他有多种不同的方式，首先，有自动瞄准和直接瞄准两种不同的方式。
1、自动瞄准
自动瞄准就是，比如我的问题是要解决我们计划中或者政策确定中涉及需要解决目标人群的问题，那么我需要采取的方式，我不是直接去把目标人群找出来，并按照解决问题的方式和方法，而是我通过设定只有目标人群才能够受益的这样一些制度安排。通常就是我确定只有目标人群才受益的价格或者贸易条件。通俗点来说，比如说小额信贷，小额信贷实际上它本质上不是精准扶贫的一种方式，但是它通过确定高于市场利率的那种利率，确定比正规商业金融机构更高的费用，这样一些方式把非穷人自动的排除出去，通过这样一些安排，它能够取得一个自动瞄准的作用。
除此之外，我们大家都比较熟悉的，中国叫以工代赈，在其他国家在正规的经济学管理上绝大多都叫公共工程的项目，很多一些大型的基础设施建设过程中，它通过参加项目的劳动者提供相对市场工资率来说工资更低的一个工资标准，这样如果它有条件通过正规的劳动市场来获得就业机会的，他对这样的就业机会他是看不上的，只有那些在劳务市场
里面找不到他的工作，所以他们会愿意接受低于市场标准的工资率的工作。也就是说你把工资标准降低一些，你直接受益的对象就恰好是你那些比较贫困的人群，这是一种自动瞄准。
2、直接瞄准
第二种就是直接瞄准，直接瞄准严格来说不仅仅是我们现在所说的扶贫到户的只有一种方式。直接瞄准在层面上有区域瞄准，像我们从1986年开始以来实施的贫困地区经济开发的扶贫方式，我们一直把贫困县当做我们扶贫的目标，我们通过对贫困县提供有关的资金其他资源的扶持，通过提供优惠的政策等等来帮助贫困地区实现更快的发展，这是一种对贫困区域的直接瞄准。我们从2001年开始，我们把扶贫工作往下一道村，那么就是我们把扶贫对象定位为村的时候，贫困村也就是我们直接瞄准的一个对象。当然了，我们更多的是以贫困户作为直接瞄准的对象。从目前来看，我们更多的是把贫困户当做直接瞄准对象，我们精准扶贫的对象现在是以贫困户为主，但并不是说只有贫困户才是精准扶贫的对象。
为了实现直接瞄准，这里从理论上来说有几种不同的方式。第一种通过选择贫困人群比较容易受益的活动、一些行业来进行干预，尽管干预的对象不仅仅局限于贫困人群，但是也为这些领域是贫困人群最需要，最容易进入的，所以他们往往也能够成为目标瞄准的方式。比如初级的医疗卫生，初级的教育，像这样一些活动，所以它不是我们常规的精准扶贫的方式，但是它能够起到让这些政策干预的主要的好处，被低收入人群获取的这样一种效果。当然还有其他一些方式。
（三）精准扶贫的评价方法
精准扶贫或者叫目标瞄准型扶贫，那么它是不是能够有效的实现它预定的目标，也就是我们说一种政策和一种方式是不是精准扶贫，我们需要采取一些比较科学的方法来加以评价和测量。目前为止我们还没有非常成熟的关于精准扶贫的评价指标体系，但是我们可以把精准扶贫的主要的过程作为我们评价的对象，然后来判断我们精准扶贫的实现程度或者精准扶贫的精准程度。一般来说，精准扶贫首先你得确定，确定你的扶贫对象，也就是说你的对象是谁，你的资源是不是有效的配置给你的那个设计的目标人群，接下来就是你这个配置的资源和安排的活动是不是能够解决目标人群他的贫困问题。
对精准扶贫的评价是精准扶贫面临的一个很重要的一个理论和实际问题。判断一项政策、一个项目、一个计划它是不是真的是精准扶贫，我们需要从不同的角度来进行评价。虽然到目前为止，有关精准扶贫评价和考核的严格的科学指标体系还没建立起来，但是我想我们可以从精准扶贫的过程来加以评价，精准扶贫首先你都要精准确定你的扶贫对象，你需要精准诊断扶贫对象的致贫的原因，要把有限的资源精准配置给你的目标人群，能够根据致贫原因、有限的资源来确定精准扶贫所需要采取的干预的措施，然后要对你扶贫干预的结果是不是精准进行评价。
所以从这个意义上来看，我们评价一项政策的干预和计划的是不是有精准扶贫的效果或者精准程度，那么可以考虑这么几个方面，从对象识别方面我们可以看以这个地方或者是这个项目把真正的贫困户中多少的比例给识别出来了，比如说你这个地方事实上可能存在100个贫困户，但是通过你这个项目，通过你这个扶贫规划，你真正识别了80个贫困户出来，那么你的贫困户识别的精准率就80%，同样的，你的扶贫资源，假如在某一个村或者某一个县，它有一定数额的扶贫资金，那么你这个扶贫资金直接用于或者让贫困户受益的资金比例就可以当做你扶贫资金分配的精准的一个考核指标。最后经过扶贫以后，真正的贫困户有多少比例最终脱贫了，就是那个脱贫的精准比例。
二、精准扶贫政策产生的背景
刚才简单介绍了我们在精准扶贫的一些最基本的概念和评估的方法。从中国的扶贫历史来看，我们国家实际上从1986年大规模的扶贫以来，我们一直是在探索和总结磨合使扶贫更有效率，更能够解决我们面临的问题，这样一个过程，我们一直在探索一直在总结，应该说从86年以来我们一直在寻找如何使扶贫更有效的方式。虽然精准扶贫这个是这么大规模的使用是这两年的事，但是中国扶贫的历史上来看，我们比较早的就注意到了扶贫应该到达目标人群，目标区域。应该在1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立的第一次会上，当时就注意到如何使扶贫资金，扶贫项目的安排能够更好的达到真正的贫困县和贫困地区。在1996年的中央扶贫工作会议上，实际上就已经非常明确了，我们的扶贫应该到村到户，那么到村到户实际上跟我们说的精准扶贫本身呢是有非常多是历史性，当时我们是提出了扶贫资金扶贫项目的到村到户，但是呢保证扶贫资金到村到户相应的制度安排，相应的组织安排，相应的配套支持措施应该是远远不够的。我刚才说的意思就是我们在86年以来，扶贫工作中一直在摸索如何改善扶贫资金，扶贫资源的有效性，如何是扶贫更有针对性，这些实际上我们过去30年一直在探索的。只是到了这两年我们才把根据过去扶贫30年中面临的问题以及过去30年实际中的经验教训加以总结归纳，才提出了精准扶贫这样一个概念。
那么我想简单的介绍一下精准扶贫这样一个政策产生的一个背景。从14年年底开始，精准扶贫在国内的媒体里面已经广泛出现，也频繁的出现在中央有关的政策文件和有关规划里面，那么为什么这两年开始广泛的提及和重视， 我想是有它内在的原因的。 我自己认为有这么四个这方面的因素吧。
第一个，时间的紧迫性，我们在2011年制定了《中国农村扶贫开发纲要》，从2011年到2022年，在这个纲要里面我们确定了到2020年我们要实现纲要确定的解决贫困地
区两不愁三保障，也就是不愁吃不愁穿，稳定解决农村的基础教育、基本医疗和安全住房问题。这个目标的实现，现在的时间越来越短，与此相应的就是我们在20年前确定的到2020年全面建设小康社会建设目标的时间越来越迫近。在很多方面已经接近达到小康目标的时候，我们贫困地区的发展，我们扶贫方面是一个很重要的短板，我们在2020年之前不能有效的完成剩余的贫困人口的脱贫问题，那么我们就不能提之及早的说在全国范围内完成了全面建设小康社会这样一个战略目标，这是第一个原因，时间上有迫切性。
第二个是我们要精准扶贫也是回应社会对我们扶贫中一些问题的一个选择或者一个决定，就是说从1986年开展大规模扶贫以来，我们在扶贫方面实际起到了很多的成就，也有相当多的贫困地区和贫困人口从国家的扶贫开发的政策和帮助中受益，但是我们在扶贫中暴露出一些问题，有部分地区扶贫资金被挪用或者贪污，或者扶贫资金没有真正到达贫困户，扶贫项目出现比较高的失败率等等，这样一种形象让很多人感觉我们在扶贫过程中存在了一个需要关注和重视的问题。也就说我们过去扶贫对象的确定和扶贫资源的分配尤其是扶贫资金和扶贫项目的安排，存在没有瞄准贫困户，不够精准的问题，这是第二。19:29
第三个，我们尽管扶贫做了30年，但在这30年时间里面我们始终面临一个很大的基础性的问题，国家通过国家统计局大规模的样本调查来推算全国的贫困人口，我们可以根据住户调查的结果来推算扶贫标准之下的农村贫困人口有多少，可是呢，我们始终不知道这些贫困人口是谁，也就是说我们扶贫30年，但是我们在很长时间里面我们并不知道扶贫总数里面具体的这些人是张三李四，也就是说我们在具体的扶贫过程中，我们没办法把我们的扶贫总量具体化到某家某户，这样客观上就导致了我们扶贫工作效率受到很大的影响。
第四个方面，我们尽管30年来在扶贫方式，扶贫组织不断在摸索在总结，但是应该说我们在扶贫制度建设，扶贫工作的考核监督等等方面我们还是存在很多的不足，而这些
制度方面、管理方面、组织方面的不足，它在很大程度上限制了我们扶贫工作的有效性，所以在这样一个背景下，面临这样一个挑战下，我们在14年开始把精准扶贫摆在一个非常重要的战略位置，我们把精准扶贫和精准脱贫当做我们扶贫的一个基本方略，这是一个谈精准扶贫的基本背景。
三、精准扶贫实践中的做法和问题
精准扶贫实际上尽管在理论上看起来比较简单，实际上在14年提出这个精准扶贫的时候，我们也感觉到知道精准扶贫应该怎么做，可是呢从14年开始，我们全国的各地进行的精准扶贫的实践依然反映了精准扶贫的知易行难，我们在不同地方的实验和实践过程中还是暴露了一些问题。下面我主要针对全国层面的精准扶贫实践中的主要做法和问题做一个简单的介绍。当然精准扶贫有很多不同的分类，从过程上来进行说明。
（一）扶贫对象的精准识别
首先来说说扶贫对象的精准识别，因为在扶贫中，对象是一个最基本的问题，如果你安排资金、安排项目来做扶贫，那么你的对象在哪儿，谁是你的扶贫对象都不清楚的话，很可能就面临了一个很大的问题了，但是从过去两年的实践来看呢，这个问题依然是一个非常有难度的问题，这个问题产生的原因呢，我们关于贫困人口总量的估计和扶贫对象的确定，他实际采用了两种不同的方法。我们全国的贫困人口是通过大样本的农户收支分配数据来推断全国的贫困人口总数，这个贫困人口总数是通过抽样调查来确定的，他不能确定是张三李四，可是我们具体的扶贫工作就必须了解谁是扶贫对象。为了解决这个问题，实际从2014年开始全国采取了一个基本的做法，把全国的根据抽样调查确定的贫困人口的数量，根据各个省的贫困发生率和其他方面的指标来分解到各个省；然后各个省再根据各个县的人均收入啊，它自己掌握的区域发展情况等等因素在分解到县；然后从县按照类
似的方法分解到乡到村。这是第一步，指标分解，就是把全国的贫困总人口通过某种方式一直分解到村。当然这里面有可能会有比较多是问题了，比如以什么来源的数据，什么指标来确定贫困人口分解，这本身就是一个很大的难题，这个问题目前来看也没有什么特别好的方法来解决。分解完了以后，到了村它已经没有办法再分解了，比如某个村，它分解完了以后这个村应该有20户或者30户贫困户，那么如何把这个贫困户一户一户的落实下来，那么采取的办法就是通过一定的程序来确定。
精准识别在村一级具体的操作有不同的模式和做法，比如在贵州，在广西，在甘肃，在内蒙这些地方他们都探索了一些适合本地条件的一些精准识别贫困户的一些做法，但是不管你在采取什么样的方式来做，在村一级的贫困户识别都要面临这样几个问题，第一，谁来识别，多数地区采取的方式是由乡镇领导下，由村委会驻村干部牵头，由农民包括贫困户和非贫困户一起来讨论确定村里面的最穷的那几十个人是谁。当然这个方法说起来简单，做起来还是比较困难的，当分配给一个村的指标和那个村里面最容易确定的那些穷人的数字之间有差异的时候，那么中间那部分人确定就比较困难，一般来说在一个村子里面，总有那么一部分人家里丧失劳动能力，或者说是其他突发的家庭的因素等等吧，这部分人群穷是一目了然的，对当地农民来说他们是清清楚楚的，没有任何争议来判断村里面人的就是穷人，但如果分配的指标数大于这个数就比较麻烦了，如果仅仅考虑收入，可能有一些农户之间的收入差别不是很大，如果严格按照收入标准，这样会带来很多具体的问题，而且有时候收入差几块钱或者十几块钱，这样的农户之间他在其他方面他们的差别可能不显著，甚至是收入少的那部分人日子过得比收入高几块钱十几块钱的人日子过得更好。如果要硬性或者简单的按照收入来确定扶贫对象，那么有可能会带来新的社会问题，比如有些农户会觉得，你算的收入我可能比别人少几块钱，但是我家里可能有其他困难，比如我家里有病人，有子女在上学，或者可能有其他方面的因素，所以在确定扶贫对象的时候，很多地方会采取综合性的办法。比如我会用简单的方式来帮你，在贫困县边缘的人来估析你家庭的人均收入，但是这个人均收入往往只是当做一个参考，在收入的情况下我会来你
家里看一下其他方面的情况，包括住房、就业情况，及家里人的身体健康状况，以及看的见的日用消费品的情况。
所以很多地方都摸索了一些自己的做法，比如在贵州他们流传了一种说法就是：一看房，二看粮，三看有没有读书郎诸如此类的顺口溜的一种做法，实际在全国都有他自己的一种做法，这种做法他实际上是把贫困户家庭的看得见的一些能力，一些消费状况当做了一些扶贫对象的标准，这种标准和我们统计组统计的农民评价纯收入的标准肯定是不一样的。但这个标准因为是一目了然，另外大家比较容易接受。所以我们很多地方在扶贫过程中它是以这些看的见的农民能够接受的多维的一种标准来确定扶贫对象。当然这样确定的扶贫对象准不准确，而且这样确定的扶贫对象的精准度如何进行评价，现在来看依然是一个问题。2014年在全国完成了建档立卡的工作以后的2015年下半年，国务院扶贫办又组织了对全国的扶贫对象进行回头看，通过回头看排除了一些由于技术方面，组织管理方面因素导致的一些不合理的扶贫对象，通过回头看它是改善了扶贫对象的识别的精准程度，这个是扶贫对象的精准识别。应该说我们通过建档立卡以及建档立卡的回头看这样一些常识和工作，解决了我们长期以来存在的扶贫对象不具体不确定的这样一个基础性的问题。
（二）对扶贫对象的致贫原因精准诊断
那么精准扶贫对象确定以后，第二个问题就是要对扶贫对象的致贫原因进行精准诊断，你要确定扶贫对象的致贫原因是什么，当然这同样也是一个难题了，在建档立卡的时候当时确定了一个全国性的一个分类标准，这家贫困，你可以从其中选，比如因病致贫，因残疾致贫，因小孩上学教育致贫，还是因灾致贫，还是因缺技术、缺资金、缺交通条件等等，当时列出了十几项，应该11项吧。那么这种方式它的好处是直观的，也就是这个确定了这个扶贫对象后在调查时你就可以问，可以看，看他家的贫困是什么原因形成的。但是贫困的形成往往是比较复杂的，如果我们仅仅把一个贫困户他的致贫原因仅仅简单的归纳到
某一项里面，有可能导致我们扶贫措施难以真正解决的扶贫问题。比如有农户他家里有病人，尤其是主要劳动力的那个人大病重病慢性病，那肯定是导致这个家庭的贫困，但是不是这个疾病是导致这个家庭贫困的主要的或者唯一的原因呢？那也不一定，当你在提出和诊断致贫原因的时候，你要对每个具体农户的不同致贫原因加以分析，这样的话才能够根据他真正的致贫原因来确定帮扶的方式，但是呢这个问题应该说目前很多地方在这个方面做得不是特别好的。现在都采取比较简单化的做法，也就是把哪一户归到哪一类，根据他所归类的那个人致贫原因来确定他的帮扶措施，这种对短期内有效，但对解决贫困，尤其解决贫困的根本的原因不一定是有效的，这是第二步。
（三）对扶贫资金、扶贫项目、帮扶组织和人员的精准安排
识别了扶贫对象，确定了贫困户的致贫原因，那么就需要安排扶贫资金，确定扶贫项目，安排帮扶机构和人员，这就牵涉到三个精准，就是你的扶贫资金分配是不精准，扶贫项目安排是不是精准，帮扶的组织和人员安排是不是精准的，这三个精准实际上是相关的。相对来说呢，这三个精准比前面两个精准难度更难评价。你知道一个贫困户他的致贫原因，这个扶贫资金是怎么分配才是最有效的，其实这是一个长时间存在的难题，比如你知道一个贫困户他们家大家的身体尽管不是太好，但都有劳动能力，他们家种的几亩地卖不了几个钱，也就是他们家农业生产效率比较低的，那么这种情况你可能会有很多种办法来安排他的扶贫资金的问题，安排他的扶贫项目的问题，安排他的帮扶组织和人员的问题，究竟哪种是最有效的。我们很难一般意义上的找到哪种资金安排最有效，哪种项目最有效，就是说我们是找不到这种东西。比如还是刚才那种情况，你可以像我们以前做的那种一样，给这个贫困户提供一下农业生产资料，提供一些农业技术，帮他解决一下销售方面的问题，但是你没办法帮助贫困户来直接来面对市场，解决他销售问题，他管理问题。如果你换一种方式，你不是直接把资金给到这个贫困户，而是你通过一个龙头企业，通过一个合作社，通过一个能人带动等等，通过一个间接的方式来帮助这个贫困户，那么这种方式从过去的
经验来看，这种间接帮扶的方式，你把资金不是直接分给贫困户，而是分给能够或者他们愿意帮助贫困户的其他中介组织，或者是企业，那么你又有什么样的安排来帮助得到扶贫资金的这种中介组织和企业他能够帮助贫困户脱贫，如何保证这些中介机构能够让贫困户同等的分享他这个企业发展的好处。所以扶贫资金安排，项目安排，帮扶组织和人员安排的评价往往是很困难的。现在来看，很多地方都在不断的摸索经验，那么这个摸索过程中有可能能找到一些更好的创新的办法。但是我们刚才说到一种就是，一种资金安排帮扶方式，一种项目安排帮扶方式，一种帮扶方式，那么你可能只能解决贫困户面临的某一个方面的问题，而贫困户的致贫往往是多个方面的，如果你仅仅解决了其中一个问题，而不能解决他其他的问题，那么你很可能只能在短期内解决贫困户的脱贫，而没有办法根本上来帮助贫困户提高他的能力，使他持续的摆脱贫困。这个第三方面的精准扶贫。
（四）对扶贫对象的精准考核
第四个方面，对扶贫进行考核，你确定了扶贫对象，诊断他致贫的原因，根据他的原因确定了扶贫资金，扶贫项目和帮扶的人，那么你是否最终帮助了扶贫对象在预定的时间里面摆脱了贫困呢？这个时候要有一套办法来对扶贫对象来进行精准考核。那么扶贫对象的精准考核，这个也是一个说起来很简单，实际上非常困难的一个问题。首先呢，你确定扶贫对象的时候，在国家层面是按照人均纯收入的标准，而在村一级可能会考虑到家庭的能力呀，家庭的生活消费呀，就业呀等因素，那么你究竟用什么样的指标来判断、评价、考核这个贫困户是不是脱贫。在今年5月份，国务院发布的精准脱贫考核的有关办法中制定了一个全国性关于扶贫对象脱贫的一个考核指标和考核办法，这个办法实际上主要解决在全国范围内如何有效地来考核评价贫困户、贫困村和贫困县脱贫这样一个情况。那么在这里面实际上我觉得扶贫考核的精准实际很大程度上需要同步关注几个方面的问题，比如首先当然是需要指标了，扶贫对象他家庭的收入是不是稳定地高于扶贫的标准，这是最基本的，如果扶贫对象摆在桌面上的收入都要低于全国的扶贫标准的话，那么他无疑他是没
有脱贫的，但是首先这个收入计算很复杂，另外这个收入由谁来算，就是你说他脱贫了，他说他没脱贫，这种情况怎么办？这个精准脱贫的考核办法中就提出了，需要有一套程序，它包括贫困户申请了，然后村委会认定，能够在村里面张榜公布，能够由乡政府初评，能够报县一级来审核，这需要一套程序，这个程序是非常重要的。
也就是如果我们为了完成上面制度定的那个脱贫任务，能够随意的宣布张三李四脱贫了，那么很可能就出现一个数字脱贫的问题，那么在这个办法里面实际上强调了精准脱贫认定的程序和标准，标准当然固然重要，但我觉得程序同等重要甚至更重要的，如果我们在扶贫对象脱贫认定的上面弄虚作假，那么很可能我们的脱贫就是一个数字游戏，也就是所谓的数字脱贫了。
精准扶贫是一个还在路上的一个过程，也就是我们30年的扶贫在不断的探索和总结我们的扶贫方式，这几年我们在提出精准扶贫以后，我们各地也通过自己的实际情况也总结了适合各地条件的精准扶贫的方式方法，国家层面在总结各地实验和探索的基础上，也制定了一些全国性的有关的制度、标准以及组织管理办法，所以相信经过几年的进一步探索，我们的精准扶贫有可能能够取得更大的进步。
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