创新基层多元化矛盾纠纷化解机制的对策

创新基层多元化矛盾纠纷化解机制的对策

作者：李金龙 李莉莉

来源：《阜阳职业技术学院学报》2018年第03期

摘 要：近年来，阜阳市多措并举创新基层多元化矛盾纠纷化解机制，大力推广人民调解的地方模式，探索基层矛盾纠纷多元协调处理方式，但仍存在着基层干部重视程度不够、人民调解基础薄弱、经费不足、调解队伍综合素质不高等问题。为此，必须完善基层矛盾纠纷多元化解指挥平台建设，加大矛盾纠纷多元化解经费投入力度，加强矛盾纠纷多元化解人才队伍建设，健全矛盾纠纷多元化解工作机制。

关键词：阜阳市；基层多元化矛盾；纠纷化解；存在问题；对策

中图分类号： D267 文献标识码： A 文章编号：1672-4437（2018）03-0100-04 一、阜阳市创新基层多元化矛盾纠纷化解机制的实践 （一）大力推广人民调解的地方模式

在美丽乡村建设中，阜阳市多地充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，坚持用制度管人，以流程管事。颍泉区部分乡镇试行成立“一部两会两组”（即美丽乡村建设指挥部、议事会、质量监管会、问题协调处理组、民主理财领导小组），创新网格化治理，建立健全议事制度，为美丽乡村建设保驾护航。针对美丽乡村建设中出现的矛盾和问题，发挥“一部两会两组”的积极作用，确保问题不过夜、矛盾不出村，温情化调解、人性化调处。同时，为进一步强化基层基础建设，阜阳市一些地方还探索推行“多员合一，一员多能”新机制，调动“乡贤”积极参与村重大活动，将老党员、老医生、老教师、老干部、老退伍军人等纳入基层矛盾协调化解之中，大力增强人人参与多元化矛盾纠纷化解的责任感和积极性，综治管理工作取得良好成效。 （二）依托智慧民调管理系统开启“互联网+人民调解”新模式

智慧民调管理系统是一套部门探索、基层实践的自上而下的人民调解系统。该系统包括“公众通““民调通”“公务通”等板块，普通公众、县（区）矛盾预警智慧中心、镇（乡）调委会及村（区）人民调解员均可以通过扫描二维码、下载APP进入页面，按照不同授权进行操作，真正实现了“互联网+人民调解”工作新模式下人民调解工作的信息化。太和、颍州等县（区）探索试行手机APP模式，发现基层矛盾及时上传，并及时探索化解途径。颍州区还建立“90+X”信访评议制度，从“两代表一委员”和群众代表中选聘90名评议员，再从村（居）“乡贤”中选聘10名德高望重者和群众信得过的代表若干人，组成“90+X”的“千人评议库”，实现了基层多元化矛盾纠纷化解模式的创新。

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（三）探索建立“镇—村—庄”三级“和为贵”矛盾纠纷多元协调处理机制

阜阳市坚持问题导向，从破解调解方式单一、调解力量不足、化解复杂矛盾能力不强等制约基层矛盾纠纷调处工作的“瓶颈”入手，创新思路、内部挖潜，积极打造“和为贵”矛盾纠纷调解品牌，建立健全了“镇—村—庄”三级矛盾纠纷协作联调机制。以镇（乡）为基本单位，按照就近、方便、快捷的原则，分别规划若干个“镇”级协作区；村（居）级协作区依托各镇（乡）调委会设立，由村（居）委员会组成；以自然村庄（居民组）为基本单元，由庄（居民组）调解员、“五老”人员组成，统一管理，集中使用。在此基础上逐步形成人民调解员、法律援助员、警调协作员“三员协作联调制”，使人民调解工作脱虚向实，真正做到层层有人抓，跨域有人干，难题有人管，责任有人担，实现了矛盾纠纷协作联调的层级化、网格化、精细化和实战化，夯实了社会和谐稳定的根基，“民转诉”“民转刑”“民转访”案件数量均呈下降趋势。 （四）借助“公调对接”“诉调对接”构建矛盾纠纷化解长效机制

阜阳市探索建立了“公调对接”“诉调对接”工作新模式，努力提高基层矛盾纠纷化解成功率，推动形成以德向善、循法而为的良好社会氛围。在公安派出所全面设立了“公调对接”调解室，从司法所选配群众基础好、职业素养强的优秀调解员作为“公调对接”专职调解员。加大经费投入力度，在具备条件的村（居）依托村级警务室设立警司联调工作站，并配备调解员，努力做到有组织、有场地、有人员、有设施。加强对调解员的业务培训，引导调解员充分把握法治与德治之间的内在关系，将优秀传统文化内化到调解技巧中，进一步增强调解员化解矛盾纠纷的能力。对于简单纠纷，由调解员现场口头调解；对情况较复杂，110出警无法当场调解的民间纠纷，由办案民警填写纠纷案件移送单，移交调解室，由调解室综合运用法律、道德、文化理念等手段进行调解，倡导调解双方以礼相让、以理服人、以德化人。同时，法庭设立“诉调对接”调解室，除刑事案件外，标的额较小的经济类、民事类、合同类案件都可以通过“诉调对接”的形式进行化解，既减少了诉讼成本和法院的诉讼量，又比诉讼更能从根本上解决问题，从而构建矛盾纠纷化解的长效机制。

（五）创新依法治村、德法并举的“民生诉求服务中心”机制

颍泉区刘小寨村以群众自治为出发点，创新依法治村、德法并举的“民生诉求服务中心”机制。按照“国事家事邻里事事事倾听，依法以德办公事事事明白”的服务宗旨，为村民提供贴心服务。优选“五老”人员组成民事民意评议员，依据窗口服务、民生民事民议、公众监督的程序，搭建倾听、评理、纳言的平台，规定评议范围，采取有理有利有节的方式，坚持依法依规与以德教化相结合，认真开展信访事项现场评议。评议过程全程录像，对当事人公开票决，一事一议、一事一评、一事一档，评议结果上报镇司法所备案。该方式适用于调解不了、进不了司法程序且治安处罚条例规定以外的矛盾和事件，坚持一般問题和矛盾即时评议，复杂而且影响较大的矛盾和问题当众票决，做到小事不出村，问题不上交，努力把基层矛盾化解在萌芽状态。

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二、阜阳市创新基层多元化矛盾纠纷化解机制存在的问题

面对新时代社会矛盾的多样性、复杂性，探索矛盾纠纷多元化解机制面临诸多瓶颈制约。 （一）部分基层干部重视程度不到位，社会公众认识程度不深

部分基层干部对新时代人民调解工作的重要性、必要性和所面临的艰巨任务认识不到位，对人民调解工作重视和支持不够，社会各界对人民调解的作用认识不深，大调解格局尚未形成，共同参与、齐抓共管意识较差，大部分调解工作仍然是依靠司法工作人员孤军作战。更有甚者，个别基层干部遇到问题绕道走，发现矛盾回避，老好人思想严重，遇事不作为，满足于当太平官，棘手问题一推了之。

（二）人民调解基础薄弱，经费不足问题突出

经费的制约给人民调解工作带来很大困难。一是硬件设施不完善。目前有相当一部分调委会没有相对固定的调解场所及办公设备。二是培训力度受有限经费的制约。无专项培训经费影响了人民调解员素质的提高。人民调解员除司法所人员外，多数由村委会主任、委员兼任。这几年尽管市、县两级进行过几次专业培训，但大多是以会代训方式，极少有系统学习司法知识的机会。三是调解员工作积极性和主动性不高。在实际操作中，多数村级调解员没有调解经费，也缺少相应的激励机制，造成少数调解员存在“干多干少一个样，干好干孬一个样，干与不干一个样”的思想，严重挫伤了调解员工作的积极性和主动性，工作效果势必大打折扣。 （三）调解队伍综合素质不高，调解能力不强

一是年龄结构不合理、文化程度偏低。全市多名调解员，50岁以上的占大多数，初中及其以下文化水平居多，调解队伍缺乏生生机与活力。二是政策不熟悉、法律知识欠缺。与新时代人民群众日益增长的美好生活需要相比，基层调解员和司法人员的工作能力、水平尚未达到相应要求，特别是法律知识欠缺，运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷的能力、水平还不高。三是缺乏专业调解人才。大多数调解员由行政主管部门公务人员或村居调解员组成。有的仅凭自己的德高望重做工作，而法律知识、业务水平有限；有的工作有热情，但技巧与方法欠缺；有的不能正确制作规范的调解协议书，难以适应新时代人民调解工作新要求。四是司法人员力量不足。个别司法所还处于“两人所”“三人所”的窘境，案多人少的矛盾比较突出。因人手不足进而导致预警不畅、排查不细、调处不力等问题，司法所越来越难以胜任日益繁重的基层矛盾纠纷排查调处任务。

（四）政府、社会组织、居民及部门之间合力尚未形成

受多种因素制约，政府与社会组织均未能充分明确在基层社会治理中的角色定位，有些关系尚未理顺，自然就成了社会组织有效参与基层社会治理的现实性障碍。社会组织行政色彩

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浓，对政府的依赖性强。和全国一样，阜阳市相当一部分社会组织也是在计划体制下由政府组建的，由原来的政府官员或与他们关系密切的社会知名人士担任负责人，行政权力源源不断地影响并制约这类社会组织的发展，他们对政府部门不可避免地存在较强的依赖关系。受双重管理体制制约，即使是所谓的“草根组织”，因为要挂靠在业务主管部门之下，他们也会对行政机关产生极强的依赖心理，为了自己的存在甚至绝对服从于业务主管部门。长此以往，社会组织的行政色彩渐强，他们与政府机关的关系也日益成为上级与下级、领导与被领导的关系，抑或成为一种特殊的准政府组织。再者，社会资源来源渠道单一，某种程度上居民和企事业单位在政治资源、组织资源、经济资源、政策资源等方面严重依赖政府，政府成了社会组织最主要的财政来源之一，他们不仅为社会组织提供所必需的资金支持，也巧妙地通过资源控制实现了对社会组织的某种掌控。这样一来，政府居中心的地位势必影响社会组织、居民及部门积极性的发挥，政府、社会组织、居民及部门之间在社会治理中的合力难以形成。 三、阜阳市创新基层多元化矛盾纠纷化解机制的对策 （一）完善指挥平台建设，构建多元化解工作格局

积极搭建基层矛盾纠纷化解平台，努力打造一支职业素养好、法律水平高、调解能力强的多元调解队伍。一是可借鉴外地经验，由市委政法委牵头，在市级层面建立市矛盾纠纷调处指挥中心、司法调解中心、行政调解中心。通过制度的约束和相应的考评机制，既充分发挥各类调解的独特优势，又能有效弥补各类调解自身的局限，确保“三大调解中心”之间职责明确、无缝对接，解决推诿扯皮问题，提升调解工作的整体效能。二是探索建设高标准的县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）公共法律服务中心、大厅或站室，整合法律服务资源，采取窗口化、综合性、一站式服务模式，完善和拓展工作触角，着力解决法律服务“最后一公里”问题。三是继续深化人民调解智慧民调管理系统。抓住实施“互联网+”的机遇，大力推广现代化信息技术在矛盾纠纷多元化解中的运用，依托信息化指挥平台，统筹协调各级调委会和部门间的矛盾纠纷调处，并在使用过程中不断改进和完善信息化指挥平台的各项功能，实现社会矛盾信息汇总、问题转办、舆情研判、督查考核等在线化解处理，健全纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的基层在线矛盾纠纷化解信息系统。 （二）加大经费投入力度，夯实多元化解制度基础

一是积极探索采取政府购买服务的方式，建立以政府支持为主的经费保障机制。制定调解经费管理办法，切实将调解工作经费、调解员的补贴、报酬、奖励经费等列入财政预算，变软性规定为刚性约束，保证调解工作的正常开展。各县（市、区）根据自身实际，推广并完善太和县由财政出资每年每人1元（即全县170万人每年拿出170万元）用于信访调解人员报酬。按照“人往基层走，物往基层用，钱往基层花，劲往基层使”的思路，用小成本保大平安、促大发展。二是建立奖补考核机制，夯实多元化解制度基础。各村（居）按照标准，从村级运转经费中列支人民调解员补贴，用于调解员的日常交通、通讯支出。此外，对村级调解员实行“以案定补”，对成功调解的案件，根据案件的复杂、重要程度，由乡镇（街道）财政出资对调解

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员进行案件补贴。制定村级调解员考核办法，每季度对各村级调委会及调解员的工作情况进行考评，对工作成绩突出的调解员進行表彰奖励，有效激励和保证人民调解工作的制度化常态化运转。

（三）加强人才队伍建设，形成多元化解合力

一是拓宽聘任调解员的渠道。可将退休法官、检察官、法律工作者和有一定法律专业知识、热爱调解工作的干部、教师、退伍军人、志愿者等选聘为人民调解员。二是积极探索人民调解的专业化、社会化和职业化建设，改善队伍结构，逐步形成多层次的人民调解队伍。对调解员实行“工资+补贴+奖金”的奖励模式，真正调动起基层调解员工作积极性。三是建立调解员队伍职业水平评价体系，完善队伍培训管理机制、人民调解员备案、持证上岗和等级评定制度。加强职业道德建设，探索专业化、社会化调解员队伍及调解志愿者队伍建设。 （四）健全工作机制，确保多元化解有序开展

一是注重基层矛盾纠纷排查。坚持定期排查敏感时期和国家重大政策出台前，组织专人对重点单位、重点区域以及重点人、重点事、重点越级上访和重复上访对象进行排查，从“抓早、抓小、抓细、抓快”入手，对可能出现矛盾纠纷的苗头及时捕捉，及时化解，实现预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前，最大限度地将矛盾纠纷化解在基层。从小处入手实现矛盾的大化解，因为群众的事再小也是大事，只有抓早抓小抓细抓快，才能有效防止小事拖大、大事拖炸。可尝试推广太和等县（区）“手机APP模式”，深入开展“排查小隐患、控制小苗头、调处小纠纷、提供小服务、解决小困难、整治小环境”的“六小活动”，真正做到“小事不出村”。二是强化“公调对接”“检调对接”“诉调对接”。建立大调解与治安调解、诉讼调解以及与检察机关和司法行政机关的工作对接机制，大调解工作与法律援助、公证、法制宣传教育等相互配套，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会治理体制，逐步淡化人民调解行政化色彩，从政府主导的模式逐渐过渡为社会自治的模式。三是加大专业性、行业性调委会建设力度。围绕医患纠纷、劳动争议、校园纠纷、征地拆迁、精准扶贫等专业性、行业性矛盾纠纷，探索设立专业性、行业性调委会，调委会设在相关行政部门，就地化解矛盾纠纷。四是探索“诉讼+公正”化解矛盾纠纷新机制。建议市（县）成立完全独立于法院和当事人之外的调委会，设在公证处，法院将可以通过调节来解决的案件打包全部委托第三方调委会，调委会站在第三方角度从公平公正立场出发解决纠纷，更便于当事双方接受。 参考文献：

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