面向社会治理实践的服务型政府建设

第１２卷第２期２０１３年６月　南京工业大学学报（社会科学版）　面向社会治理实践的服务型政府建设　周　军　（南京大学摘政府管理学院，江苏　南京２１００９３）　要：在全球化、后工业化的时代背景下，旧的社会治理模式已经不能满足新的社会治理需求，因　此，必须构建新的社会治理模式。面向后工业社会的社会治理实践，西方国家从企业治理那里引入了网　络治理模式，但却因囿于旧的思维框架而前途渺茫；中国则从本国的实际出发，提出了服务型政府建设的　改革目标，然而由于理论准备的不足，其理论与实践显得比较零碎，并因此遭到多方质疑。为此，完善面　向未来社会治理实践的服务型政府建设理论已成为当前服务型政府研究的重要课题之一。　关键词：全球化；后工业化；服务型政府；政府改革；社会治理实践　【中图分类号】Ｄ６３０．１　【文献标识码】　Ａ　【文章编号】　１６７１—７２８７（２０１３）０２—００１０６～０９　者与实践工作者们积极关注的重要问题。基于旧　的社会治理模式在全球化、后工业化的时代背景　下不能适应新的社会治理需要，西方国家从企业　在全球化、后工业化的时代背景下，人类在工　业社会历史阶段所创造出来的管理型社会治理模　式正遭受着严峻的挑战，新问题、新事件、新需求　已经超出了现有社会治理体系所能包容的范围，　危机事件频发就是这种治理失灵最直接的表现。　面对全球化、后工业化进程中形成的具有高度复　治理模式中引入网络治理这一社会治理新模式，　然而事实证明它是不成功的。而在中国，理论界　首先“呼吁服务的政府理念，期望服务型政府的产　生”¨　，部分地方政府也对服务型政府建设做出了　杂性和高度不确定性的社会环境，管理型政府一　贯依赖的管理方法和控制技术已出现“失灵”现　象，为此，苦恼的政府都在努力寻求能够解决该问　题的合适方法。自２０世纪七八十年代起，全球范　围内掀起了一场政府改革运动，然而，经过多年的　改革，政府所面临的各种问题并没有得到实质性　很多有益的探索，服务型政府建设最终被确立为　中国政府改革的目标，并随之成为国家政治活动　中重要的“政治议题”，受到自上而下全方位的重　视，在党的代表大会、政府工作报告、党政干部培　训班等各种场合中得到了充分的探讨和阐释。服　务型政府建设不仅是政治议题上的一种政府改　革，更为积极的意义在于其社会治理实践面向，也　就是说，它不仅是一种政府改革方向，更是一种社　解决。而且，这种对管理型政府修修补补式的改　革不仅未能走出一条光明之路，反而将政府引入　到更深层次的危机当中。在全球化的作用下，处　于工业化顶峰的发达国家所面临的后工业化课题　已经波及正承担着工业化繁重任务的发展中国　会治理模式。因此，就需要我们在理论上对其开　展深入的思考和广泛的研究，并以坚实的理论为　家，对发展中国家来说，他们需要承担起工业化和　基础，使之走向社会治理实践，充分发挥其超越旧　的社会治理模式、面向未来社会治理实践的独特　优势。　后工业化的双重历史使命。为此，如何建设一个　适应这一时代特征的政府，就成为当前理论研究　【收稿日期】２０１２—０７—１２　【基金项目眢ｌ】周国　蒌家社会科学　曩誓　１基金重大项目（　１’＆南ｚ京ｏｏ大Ｔｏ学）　；教育部人文社会科学麓　基金一般项目贺旨攫（　１２务ＹＪＡ型Ｂ政府１０（０）。６）　１０６　一、西方国家对政府未来治理模式的探索　政府改革的课题一直萦绕在理论研究者和实　践工作者们的心头。政府时刻需要准备着改革自　身以回应不断发展变化的社会治理需要。我们在　探讨如何建设政府以及建设一个怎样的政府时，　实际上包含着这样一个问题，即政府既是一种组　织形态，更是一种社会治理主体。我们看到，１９世　纪后期以来，西方国家发展过程中出现周期性的　经济危机都是社会秩序进入严重失序状态的最直　接体现，１８７３年的经济危机和１９２９～１９３３年的　“经济大萧条”说明西方国家经济社会生活进入极　度困难的时期，由此引发了社会各界对于政府治　理与市场有效性的深刻反思，“自由放任”（１ａｉｓｓｅｚ－　ｆａｉｒｅ）的政府职能模式最终在“凯恩斯革命”中宣　告暂时退居“二线”。如果说以往的局部的、微弱　的政府改革并没有引起我们注意的话，那么，“经　济大萧条”时期政府为了纠正市场失灵而进行的　改革，则无疑是２Ｏ世纪西方国家最引人注目的改　革之一。然而，这场“革命”并没有给西方国家带　来一劳永逸的治理繁荣，政府与社会之间的关系　成为行政学中脱不开的一项议题，政府在“放任自　由”和“干预”之间徘徊。实际上，从行政事务的扩　张来看，自由放任的政府职能已经一去不复返了，　“第二次世界大战后，福利国家的长期发展总的来　说是推动政府扩张的主要因素”＿２＿２”。经历４０多　年的“凯恩斯时代”，即便是在２０世纪７０年代新　自由主义和新凯恩斯主义对峙时期，政府也没有　真正从市场中退出来。一方面，现有政府规模缩　小几乎是不可能的＿２ｌ２　；另一方面，社会环境复杂　性和不确定性日益增强，政府面对的新问题、新事　件、新需求日益增多，政府依赖官僚制的常规组织　形式以“不变应万变”的思维来回应这些实实在在　的变化，除了不断地增加机构、扩大政府规模，似　乎没有别的什么选择了。　为此，西方国家政府改革的焦点主要放在了　对待官僚制及其弊端上。我们看到，西方国家的　政府改革是在政治、行政分化的背景下进行的，在　政治改革和发展上，其目标是民主化；在行政改革　和发展上，其目标是科学化。其实，美国在２０世纪　南京工业大学学报（社会科学版）　３０年代的“凯恩斯革命”如此引人注意，却使我们　常常忽略这样一个事情，即因为帕森斯的关系，马　克斯－韦伯的思想进入了英语世界，并兴盛起来。　在资本主义理性化的过程中，官僚制组织的技术　优越性使其成为政府在组织形态上所追求的一个　基本目标，正如马克斯・韦伯所指出的那样，“官　僚制组织有所进展的决定性因素，永远是其（较之　其他形式的组织）纯粹技术上的优越性。拿发展　成熟的官僚制机构跟其他形态的组织来比较，其　差别正如机器生产与非机器生产方式的差别一　样”ｌ３＿４５。官僚制原则在技术上的优越性只有在一　元化社会的前提下才会特别突出。因为，在政治　与行政混沌的状态下，官僚制所追求的基本的连　续性都得不到保证，更不用说其他的诸如确定、精　确、档案、审慎等技术特性了。西方国家的政府改　革恰是在这种政治与行政分化的条件下展开的，　那么，追求官僚制并获取其在技术上的优越性自　然就有了一个基本的逻辑了，即官僚制组织形式　是优于其他任何组织形式的。在工具理性的科学　化追求中，西方国家以理性官僚制原则实现了政　府的形式化建构，并成为工业社会西方国家管理　型政府的基本框架。应该说，西方国家尤其是美　国，官僚制组织得以建立起来与政府干预行动之　间并非没有其内在逻辑，“官僚化的基础始终是行　政事务在一定程度上的扩张，包括量的和质　的”［４］９６８－９６９。行政事务量的扩展和质的变化是官　僚化得以展开的一个基本前提。而这种变化最为　突出的地方就在于，按照凯恩斯在《就业、利益和　货币通论》中所表达的一个逻辑，政府需要通过公　共投资来纠正“市场失灵”所产生的问题，为此，大　量的公共项目和公共工程需要政府来投资或处　理，政府就必须以高度官僚化的组织形式来应对　之。基于官僚制的组织形式，西方国家政府的行　政活动在获得科学化的同时，又将官僚制所具有　的“附随现象”ｌ３ｌ３　带进了政府中。因此，官僚制就　成了政府改革过程中受到诟病最多的地方。　我们知道，在马克斯・韦伯的思想体系里，官　僚制是效率的代言人，而后来却成了低效、浪费、　世故、拒绝变革、僵化、缺乏竞争力的代名词，究竟　是学者们为了迎合公众的情绪或为了所谓的创新　】０７　而捏造出来的假设，还是事实如此？葛德塞尔在　其《为官僚制正名》一书中通过大量的统计数据证　明，“缺点与不足在比例上远远比人们通常所认为　的要少得多。他们献身于对所有公民都至关重要　的公共使命的事例远比一些报道来得多，也来得　重要”　。从表面上看，葛德塞尔的辩护似乎　很有说服力，但是当我们引进一个工业社会机器　生产常用的概念——“次品率”时，他的辩护似乎　就没有那么有力了。因为，官僚制组织形式是以　机器运行的原理进行的，次品率意味着一种出错　的可能性，通常它可能来源于机器运行的过程，也　可能来自于投入的原材料。官僚制在技术上的优　越性决定了它应该是低次品率的，其根本原因就　在于它是一种形式合理性的体系，只要投入的原　材料没有错，运行程序不出错，当然就不会是高次　品率的。而保证官僚制运行获得低次品率的是规　则，官僚制就是按照这种具有强大控制力、高度精　准性和严格程序化的规则来实施对整个运行过程　控制的。官僚制在多大程度上是高质量的，关键　看它获得多大程度上的形式合理性，只要符合形　式合理性，那么官僚制就能够实现缺点和不足很　少的目标。然而，在全球化、后工业化的时代背景　下，面对社会的高度复杂性和高度不确定性时，官　僚制在形式合理性与实质合理性分离的过程中所　造成的灵活性、正义感和公共性等方面的缺失几　乎令其在社会治理实践中陷人绝境，来自政府内　部、企业、非政府组织以及公民的责难和要求改革　呼声蜂拥而起。他们质疑，在官僚制机器运行体　系的内部，官僚们就像机器生产的零部件一样，缺　乏主动性、积极性和创造性。我们看到，葛德塞尔　的统计数据所关注的是官僚制运行的结果，他未　能将这架机器运行的内在问题检查出来，为此他　觉得应该为官僚制辩护。事实上，在任何一项具　体社会事务的处理上，公众所面对的都是具体的　部门和具体的官僚，恰是在这一点上官僚们的消　极、被动、僵化、无效率、缺乏竞争力等方面的问题　暴露无遗，造成这些问题的根本原因不在于官僚，　而在于官僚制的形式合理性和实质合理性的分离　所造成的对工具即目的合理性、形式合理性的客　观性的片面强调。　１　０８　面向社会治理实践的服务型政府建设　然而，面对席卷而来的一系列危机，政府扩张　最终崩盘了，应该说，这是在全球化、后工业化进　程中，社会进人高度复杂性和高度不确定性的历　史背景下，政府难以满足社会治理的新需求而必　须开展的一场改革运动。面向全球化、后工业化　进程中的社会治理实践，官僚制的弊端日益成为　政府运行的桎梏，为此，改革的逻辑就是要寻求突　破官僚制　及其社会治理体系的替代性方案，例　如，旨在创建“自我更新的体制”的政府再造［　以　及参与式政府、弹性化政府、解制型政府［８　等。应　该说，西方国家在早期试图冲破官僚制的禁锢的　逻辑是向市场学习，即所谓的企业家政府，有人将　此称为向企业学习，这是不准确的，因为，企业尤　其是资本主义大规模经营也是官僚制的，政府改　革试图引入的是市场机制，即所谓的“企业家精　神”。以“私有化”、“政府再造”为主旨的新公共　管理运动说明西方国家的政府开始觉察到是该甩　开包袱重新上阵的时候了。正是这场改革运动将　政府的一些部门推向社会，将政府的一些职能交　由社会来处理诱发了２０世纪后期的“全球结社运　动”，在世界范围内涌现出了一大批的非政府组　织。非政府组织的兴起，对政府作为社会治理唯　一主体形成了强烈的冲击。我们知道，工业化进　程中生发出来的管理型社会治理模式中，政府是　社会治理的唯一主体，它向社会提供制度安排，管　理社会事务。而非政府组织的兴起及其对社会治　理活动的影响，企业、非政府组织以及其他社会治　理力量逐渐成为社会治理活动中非常活跃的参与　者，并要求与政府一起进行社会治理，一开始的时　候，西方学者仍试图循着民主行政的思路去探索　参与治理的方式，以期能够容纳不同社会力量在　社会治理活动中的作用，实际上并不成功。　我们仔细观察西方国家的改革就会发现，总　体上他们的政府改革是在官僚制和市场之问“二　选一”的。然而，在全球化、后工业化进程中逐渐　生成的适应于网络社会　的社会治理模式——网　络治理为政府改革在官僚制与市场之外提供了新　的选择，网络治理所强调的伙伴关系对政府、企　业、非政府组织和其他社会力量等多元化的社会　治理主体具有很强的包容性，对公众多样性需求　的回应具有很强的灵活性，对掌握在不同部门手　中的分散化资源具有很强的统合能力。应该说，　网络治理并没有将其焦点“放在把工作简化成便　于控制的官僚化的常规上，而放在为了促进知识　创新而在非正式联结的组织之间建立起基于协同　性伙伴关系的协调机制上”＿ｌ　。虽然网络治理这　种正在生成的治理模式经常受到质疑，如志愿参　与而缺乏权力和制度支撑、高估政府在网络中的　协调能力、对效率和效能的冲击等，但是，作为一　种可以替代管理行政的社会治理模式，网络治理　在某种程度上突破了以往改革设计对理性官僚制　进行修补或改良的思维，并且这种治理模式是面　向未来社会治理实践的，即便它存在着这样那样　不成熟或不尽如人意的地方，也是可以在面向未　来社会治理的理论和实践创新中加以发展和完善　的。然而，对于网络治理这种在西方生成的面向　未来社会治理实践的治理模式，我们的担忧是，如　果这种模式受困于管理型社会治理模式的控制思　维，仍然试图通过控制导向的政府行为来处理网　络治理多元主体问潜在的合作关系，仍以形式平　等而实质不平等的制度框架为基础，这必将严重　破坏真正的、实质性的合作关系的生成，网络治理　模式进一步发展和完善的可能性必将被扼杀于管　理型社会治理模式的思维局限中。实际上，西方　国家政府改革陷入失灵境地的事实已经表明了网　络治理模式的不成功和令人担忧的前途。　二、面向后工业社会的服务型政府探索　对于发展中国家而言，他们不仅要进行现代　政府的建设，同时还要面对因这种建设与时代发　展不相一致的内容而产生的新问题。就中国的政　府改革而言，改革不仅仅是要顺应改革开放的发　展战略，而是要在全球化、后工业化的时代背景下　建设一个具有高度环境适应性和全心全意为人民　服务的政府，这是政府必须面对的一个最为实际　的、最为核心的议题。　从政府作为一种组织形态这一点上看，中国　在十六大以前的改革是属于机构改革范畴的。有　人说，中国过去的政府改革是很不成功的，尤其是　难以突破行政系统内部权力分配“一收就死，一放　南京工业大学学报（社会科学版）　就乱”的怪圈和机构改革“精简一膨胀一再精简一　再膨胀”的恶性循环。实际上，中国政府改革将目　标定位在机构改革上，并造成这种循环，其实并不　奇怪。作为一种组织形态，政府行政体系的结构　包含着三个方面：一是由行政体制、行政组织、行　政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系　统；二是由行政权力、行政法律、行政政策、行政管　理方法等要素构成的主观结构系统；三是由行政　意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成　的价值结构系统　１１１５。显然，机构改革属于行政体　系的客观结构系统，是整个行政体系中可视的、显　性的部分。十六大以前，中国政府所进行的机构　改革是技术层面的改革，是政府行政体系中最为　显眼的部分。从中国政府改革进程看，行政体系　的主观结构系统和价值结构系统有所变化，但却　只是细微的改进罢了，没有进入实质性的改革阶　段。我们所看到的所谓的机构改革“怪圈”实际上　是这种单面性或技术性改革自然的逻辑结果，它　不可能获得较大的成功。实际上，受到一些学者　的影响，中国政府在机构改革上是按照官僚制组　织形式的逻辑进行的，意在建立起以理性官僚制　为基础的政府组织形式。在特定的政治系统框架　中，政府改革作为政治议题是可以按照设计好的　“方案”进行下去的，改革可能遇到的阻力也可以　在政治动员中得以解决。我们知道，政府不是一　个单纯的组织，它更主要的是社会治理主体，因　此，它就需要实实在在地承担起社会治理的责任。　然而，把改革后的政府放置到具体的社会治理实　践中，我们才发现此前的改革只不过是闭门造车　而已，虽然有时也能造出个不错的东西来，但是拿　出来使用时却困难重重，甚至又重新回到改革前　的状态。其中的原因来自于两个方面：一是改革　所立足的只是整个行政体系极其表象的、显性的　那一面；二是改革的“政治议题”所立足的时代特　征是过去的，而政府社会治理实践却总是面向未　来的。没有准确把握时代脉络的表象的、显性的　改革是不会有什么成功的可能性的。　有些学者主张，在中国现代化的过程中将西　方国家现代化过程中所取得的成果，尤其是那些　具有“先进性”的东西全盘地引进到中国来。按照　１０９　这样的逻辑，政府改革就是要向西方国家学习，就　是要建构理性官僚制，不论这种政府组织形式存　在什么样的缺陷和不足。有的学者甚至认为，先　引进来，出现问题之后再行改革。从这一点来看，　中国的行政改革永远都是跟着西方国家的后面　跑，直到有一天跑不动了，被彻底抛弃了。实际　上，就政府改革本身而言，是没有具体经验可以学　习或模仿的，一方面，由于政府改革所处时空的差　异性，即使是两个十分相似的国家或地区，他们在　政治、经济、文化、历史、人口、民族等方面也总是　千差万别的。虽然一个国家或地区基于本国特定　政治、经济、文化系统，结合其所处的时代背景开　展的改革运动，获得了巨大的成果，但当这种成功　经验试图推广到其他国家或地区，或者被其他国　家或地区引进时，其实已经是多少年以后的事情　了，时代背景早已不同了，硬是按照这样的所谓　“成功的模式”来对本国行政体系进行改革，结果　肯定是失败的。另一方面，改革不是追赶的，而是　前瞻的。对于发展中国家来说，与发达国家之间　的差距给其带来了巨大的心理压力，一个政府或　某个执政党是否能够具有优越性，一般的看法就　是能否赶上或超越那些走在自己前面的先发国　家，因此，追赶就被理解为获取优越性的有效途　径。然而，一个真正具有优越性的政府或执政党，　它必然是具有前瞻性的。逻辑上，能够被追赶上　的制度或模式必然是不成功的，因为正是其内在　局限性使得其在发展过程出现“瓶颈”而停滞不前　而令后来者居上。改革是一个不断扬弃、不断优　化的过程，因此，改革的前瞻性就体现在它能够通　过不断地扬弃和优化找到更符合未来发展趋势的　制度框架和社会治理模式，而不是把目光盯在别　人所获得的所谓的成功经验上。其实，人类社会　发展的优秀文明成果对于处于“当代”的人而言，　不在于其有多么高的学习和模仿意义，其最根本的　意义在于它能够启迪未来。这种启迪是在人类不断　的批判与创新中获取的。如果我们的改革抱着“官　僚制”这一不适应全球化、后工业化时代背景的理　论或原则，那么，即使我们成功地建构起了官僚制组　织体系，将来我们在面对官僚制的弊端或桎梏时所　要付出的代价将会远远高于在不断的批判和创新中　１　１０　面向社会治理实践的服务型政府建设　寻求符合中国实际的改革理论和实践所要花费的。　在政府作为社会治理主体这一点上，中国与　西方国家的政府改革不同，如果说西方国家的政　府改革解决的是如何介入到“市场失灵”的领域中　去，并试图与市场保持一种清晰的界限的话，那　么，改革开放以来，中国政府面临的是建立市场经　济体制，从根本上说，就是在基本没有市场或市民　社会的情况下建立起符合社会主义的市场经济和　市民社会，而市场和市民社会所应有的那些资源　都在政府那里，因此，中国的政府改革一直面临着　政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介　组织分开的问题。在这种分离尚未理清的情况，　政府又要面临如何进行社会治理的问题。因此，　相对于西方国家的政府改革，中国的政府改革要　复杂得多。政府在社会治理上是矛盾的，一方面，　企事业单位、市场中介组织从政府那里逐渐脱离　出来，形成中国特色社会主义市场经济体制的基　本单元，政府应当与之断开原来的管理与被管理　的关系，而让其在市场经济的自由、平等、竞争、有　序的环境中发展；另一方面，政府作为社会治理主　体，要进行社会治理活动，按照管理型社会治理模　式的逻辑，就是要依照法的精神对市场秩序实施　管理、控制。一边要放，一边要收，至于放到什么　程度，收又要收到哪里，在“摸着石头过河”的改革　思路和日益增强的复杂性和不确定性的环境中，　政府是没有十分清晰的界定的，因此，它在社会治　理实践中陷入困惑就顺理成章了。　在计划经济体制下，政府管理和控制着几乎所　有事务，政府的行为是在整个系统内部开展的，有学　者在研究这一问题时认为，中国政府对全社会实施　管理、控制，这种说法是不准确的，一个没有社会的　政治系统内部有的只是系统内部事务，在这种情况　下，政府所开展的一切活动都是基于政治系统的。　那么，政府在实施管理时，只需按照控制的思维将整　个系统中的人、财、物等资源动员起来，用于特定的　建设目标。这个时候所谓的“社会”，就是体制外没　有“单位”的无业人员。而在市场经济建设过程中，　市场和市民社会逐渐从政治系统中脱胎出来，这时　政府才开始面临社会治理的问题，在一个没有对象　的高度统一的政治系统中，假想的“社会治理”只需　要按照维持系统运行的控制论方法，自然是可以获　得预想的效果的，但是当真正的社会治理问题出现　之后，原有的那种方式还能生效吗？显然是不能的。　那么，既然我们搞市场经济，是否意味着西方国家在　工业化过程中所形成的管理型社会治理模式是我们　学习的榜样，可以“拿来”用呢？显然也是不行的。　一方面，西方国家的管理型社会治理模式在全球化、　后工业化的时代背景下，已经将其内在缺陷和不足　暴露出来了，从周期性的经济（金融）危机就可以看　出，西方国家的社会治理模式并没有能够解决其社　会治理实践中的问题，用这种有着严重内在缺陷的　社会治理模式来解决我们国家的社会治理问题，显　然是行不通的，甚至使我们陷入到世界“中心一边　缘”结构中，成为西方国家攫取财富、转嫁危机的场　所；另一方面，如果我们试图强行在中国建立起管理　型社会治理模式，再在未来的改革中改革它的那些　缺陷，我们可以断言，这是不可能的。我们看到，控　制的思维容易使人行为走上极端，凡遇问题都试图　以控制的确定性方式来应对确定的、不确定的任何　问题，这样就陷入到了全面控制当中去了。也许有　人会质疑，为什么西方国家的社会治理没有出现全　面控制状态呢？按照管理型社会治理模式的基本逻　辑和西方国家社会治理的实践，他们是试图这样做　的，然而，成熟的市场和市民社会的存在与管理型政　府的控制意图形成了强烈的对峙，并最终在政府与　市场的边界上拉锯，自由主义和凯恩斯主义的争论　与对峙已经证明了这一点。而中国缺乏这样成熟的　市场和市民社会，中国的市场和市民社会是要从政　府那里获取构成元素并在政府所提供的宽松环境中　“自觉”成长起来的，如果政府仍然是控制导向的思　维方式，虽然这种控制已经从系统内部控制变为主　体对客体的外部控制，那么，这又很容易使中国正在　不断成长起来的市场和市民社会陷入新的全面控制　中去了。　从上述两种相互关联、相互依存的改革观察　点出发，我们发现，单纯从某一个点去开展政府改　革，其成功可能性是极其低的，即使是按照某个经　过“科学”设计的“方案”去推行的改革取得了成　功，在社会治理实践中，也会很快暴露出它的短暂　性、权宜性和局限性。正是基于这样的思考，十六　南京工业大学学报（社会科学版）　大以后，中国政府的改革从机构改革转向了行政　管理体制改革，从学术层面上，我们说，中国政府　改革进人了行政体系改革的阶段，它包括对主观　结构系统、客观结构系统和价值结构系统的改革。　与西方国家不同，中国的政治与行政是没有完全　分化的，因而，其行政改革是在政治与行政尚未分　化的情况下进行的。有的学者认为，中国的行政　改革是狭义的，这是不对的，实际上，中国的行政　改革就是政治改革的范畴，从广义上讲，政治改革　既包括行政改革，也包括经济改革。只不过，在不　同的历史时期，政治改革有不同的侧重点。现在，　把政治改革的重点放在了行政改革上。中国学术　界以及政府部门提出建设服务型政府，是经历了　很长时间酝酿的，而并非是突然灵感爆发。“只有　处于边缘地带的国家拥有了全球化视野和后工业　化取向，才能创造性地解决自身当前所面对的问　题，才能在解决这些问题的过程中建构起全新的　社会治理模式”＿１　。从全球看，人类社会正处在全　球化、后工业化的时代进程中，旧的社会治理模式　不能适应新的社会治理需要。中国提出服务型政　府，意味着对西方的超越。通过服务型政府建设，　建立起一个多元主体、合作治理的格局。　三、服务型政府建设：面向社会治理实践　在全球化、后工业化的时代进程中，中国经济　社会发展的不均衡状态呈现出工业化、后工业化　需求共同存在的局面。当然，中国的后工业化程　度与西方先发国家相比，是极其初级的，大部分地　区还处于工业化的进程中，很多学者就此判断，中　国当前需要解决工业化的问题。这种观点背后的　逻辑是工业化与后工业化是社会发展的两个相继　的线性步骤，只有实现了工业化之后，后工业化的　进程才可以启动，并且从那些已经处于后工业化　进程中的先发国家以及中国上海、北京、深圳等地　区的发展情况来看，似乎的确是这样的。因此，这　一逻辑推理出来的政府建设自然就是要与工业化　的实际相联系，以工业化的社会治理需求为基础。　我们在做出中国面对工业化和后工业化双重课题　的判断时，也会补工业化的课，这是为了便于理　解、便于分析中国社会治理实际的一种表达，实际　】１　１　上，中国面对的工业化和后工业化的双重课题是　可以归结为一个课题的。后工业化不是对工业化　的全盘否定和全面抛弃，而是一种扬弃，一种创　新，一种全面发展。如果说农业社会的治理是统　治者统治老百姓，工业社会的治理是政府控制社　会，那么，后工业社会的治理则要求政府、企业、非政　府组织以及其他社会力量与公众一道合作治理社会　公共事务。服务型政府建设是面向社会治理实践　的，它所面向的不是当前短期的实践——工业社会　的社会治理需求，而是未来长远的实践——后工业　社会的社会治理需求。　实践是检验真理的唯一标准。“正是实践，也　只有实践，才能够完成检验真理的任务。科学史　上的无数事实充分说明了这个问题”＿ｌ　。站在真　理发现或提出的起点上，这一检验标准显然不是　过去的实践，也不是现时的实践。真理发现或提　出往往是建立在对过去和现时的批判和反思基础　上的。一项真理的发现或提出必须面向未来的实　践，并在未来实践的检验中不断地实现自我批判　和自我完善。站在真理检验的过程中，一项真理　的发现或提出之后是要经历长期的实践来检验　的，在未来的某个时间点上，我们才会以过去的、　现时的和未来的实践来检验之，如果它仍是经得　起这种检验的，那么它才是真理；如果经不起检　验，它要么是谬论，要么是相对真理。也就是说，　如果我们的政府建设仅是面向现时社会治理实践　而没有丝毫未来眼光，甚至还是“拿现成的公式去　限制、宰割、裁剪无限丰富的飞速发展的”ｌ１　社会　治理实践，那么，用不了多久它就将被实践证明是　不成功的，甚至还会成为未来政府改革的强大阻　力。在这一点上，我们认为新制度主义关于“路径　依赖”和“制度成本”的观点用来说明这一问题是　充分的。因此，一种政府改革理论，一项社会治理　设计，怎么能够仅仅关注一些所谓的成功经验，仅　仅面向行将过去的历史陈迹呢？它应当是符合全　球化、后工业化时代背景的，应当是前瞻的，应当　是经过审慎论证的，并最终能够经受得住实践检　验的。我们看到，面向后工业社会及其社会治理　实践的服务型政府建设，才是这样一种理论，一种　制度设计，一种社会治理模式。　１　１　２　面向社会治理实践的服务型政府建设　从中国政府改革现实来看，中国政府接纳了　服务型政府建设的目标选择，并将之运用于社会　治理实践。应该说，地方服务型政府建设的社会　治理实践是早于中央将服务型政府建设上升为国　家意志的。随着服务型政府建设的“热度”不断上　升，全国很多地区结合各自特点都掀起了建设服　务型政府的热潮，从不同的角度来探索服务型政　府建设的不同模式，虽然各具特色，但也在诸多方　面表现出相对一致性。在地方政府探索政府改革　和社会治理创新的实践中，逐渐形成了具有地方　特色的服务型政府建设典型。如南京市的服务型　政府建设、成都市的“规范化服务型政府”建设、重　庆市统筹城乡的服务型政府建设、咸宁市的服务　型乡镇模式等。但由于理论准备不足，在实践中　出现了一些问题，特别是关于服务型政府的价值　观念没有确立，使得其理论与实践比较零碎。　为此，有人便质疑服务型政府建设的实践性，　应该说这种质疑是站不住脚的。当前，服务型政　府建设才刚刚起步，其中不成熟的地方必然存在，　抓住某项理论不成熟的方面而否定其总体性的实　践面向，显然是不符合辩证法的。更有人指出，在　服务型政府建设当中，很多公共管理者并非是基　于服务型政府理念而开展社会治理创新的，为此　而质疑服务型政府的服务价值理念在社会治理实　践中的作用。我们不能排除当前有些公共管理者　对于服务型政府理念缺乏正确的理解，也不能否　定他们在进行社会治理创新过程中其行动所基于　的一些基本价值理念。在接受访谈时，他们或许　向他人表达了其所谓的“利己”层面，或者是由他　人利用“经济人”假设或“公共选择理论”去对应他　们的行为，但在实际的社会治理过程中，很多公共　管理者已经意识到什么才是真正符合公众需要　的，什么才是公共利益的具体体现，否则，就算他　们有意识地想搞出点什么“政绩”来，也是徒劳的。　服务型政府建设在社会治理实践中表现得十分零　碎，并因此而受到理论和实践方面的质疑，就在于　我们虽然看到了创新，却依然用旧有的思维或标　准去评判它们，从而造成了严重的“误解和误判”。　服务价值理念的缺失中最为根本的问题就在它缺　乏有效的、显性的制度设计。例如，过去我们考察　政府及其行政人员的政绩的一个关键性指标是　“ＧＤＰ”，为什么现在的公共管理者在谋求创新、建　立个人“政绩”时，不再将此作为主要追求，而将关　注点集中到了如何创新服务上呢？原因就在于人　们不仅已经意识到唯ＧＤＰ所带来的巨大问题，并　正在试图解决它，更不容许这种情况继续恶化下　去。作为处于社会治理实践前沿的公共管理者当　然很快就会发现这种变化，并努力在这种变化中　找到新的可以创新的点。一旦他们按照服务型政　府的理念去进行社会治理，并在实践中不断创新，　很多人也许会认为，他们是“见风使舵”者，我们更　愿意说，他们是“识时务”的“俊杰”，他们发现了服　务型政府建设理论中所包含的创新因素、时代因　素以及优越因素，并照此行动。当前，服务型政府　建设走向社会治理实践仍处于不断完善、优化的　过程中，新的社会治理方式和旧的社会治理模式　共存于正在变革中的中国社会治理实践，一个真　正符合服务型政府及其服务价值理念的制度尚未　建立起来，应该说，在这种情况下，公共管理者是　处在新的社会治理理念的引导和旧的制度框架下　来面对高度复杂性和高度不确定性的社会治理实　践的。新行为用旧的分析框架去理解，得出来肯　定是不伦不类的结果，所以就无法理解现实，更无　法指导实践。服务型政府建设的理论与实践不是　不需要质疑，它所需要的质疑必须是面向全球化、　后工业化时代背景下的社会治理实践。　服务型政府建设就是要在全球化、后工业化　时代背景下建设一个适应于社会治理新需求的、　为人民服务的政府，这是一项系统而复杂的宏大　工程。有的人从机构改革的角度，将这样宏大的　议题仅仅理解为大部门体制改革；有的人从行政　服务的狭隘角度，将这样宏大的议题仅仅理解为　电子政务建设；有的人从政府职能转变的角度，将　这样宏大的议题仅仅理解为政府公共服务职能的　兴起……服务型政府建设所要建设的是一个政　府，它必然包含着政府存在、运行以及社会治理活　动的方方面面，它是符合后工业社会时代要求的　社会治理新模式，因此，它必然要表现出其作为社　会治理宏大议题的风范。为此，我们反对在政府　改革进行到当前程度之后仍对政府部门进行大张　南京工业大学学报（社会科学版）　旗鼓的、闭门造车式的“方案”改革，面向社会治理　实践的政府改革，应当把适应于社会治理实践的　新要求作为组织结构、政府部门设置的基准，政府　机构应该适合于此，究竟采用什么样部门设置，并　不是我们所要考虑的关键，我们的关注点是这种　部门设置是否符合后工业社会合作治理的要求。　我们反对将电子信息技术及其发展仅仅理解为电　子政务或信息公开，以互联网技术为核心的网络　化进程意味着一个新的世界——“虚拟世界”的生　成，其中，政府、企业、非政府组织、个人都将频繁　活跃于这一世界当中，将此理解为电子政务建设　就显得有些狭窄了，虚拟世界的生成意味着政府　社会治理活动的一个新场域。我们也反对把公共　服务与服务型政府混在一起。服务型政府是政府　的性质，而公共服务只是服务型政府的一个重要　职能。政府性质决定政府的职能，可以使政府的　职能更加优化……服务型政府建设应该是面向社　会治理实践的，应该说，服务型政府建设从提出到　付诸社会治理实践，都是符合全球化、后工业化时　代发展新要求的，如果我们对此缺乏正确的认识，　那么很可能就会将其引入歧途。　总之，人类社会处在全球化、后工业化的历史　进程中，社会的复杂性与不确定性迅速增强，应该　说，公共管理产生于高度复杂性和高度不确定性　的时代，但在其产生的早期并没有面向后工业社　会的社会治理实践，其意图是要对工业社会管理　型社会治理模式进行修补。然而当这一改革运动　意识到此种意图不可能实现之后，才将改革的面　向转到未来社会治理实践上来。西方国家自觉按　照后工业社会的理论去进行社会治理模式的建构　并没有走上服务型政府建设的道路，而是试图从　企业治理模式中引入网络治理的新模式，这与西　方国家成熟的市场经济和强大的福利国家模式有　着密切的联系。显然，作为一种面向未来社会治　理实践的探索，网络治理模式的未来前途并不明　朗，实践证明，其适应于全球化、后工业化的强大　生命力和指向多元主体平等合作的潜力正被扼杀　于管理型社会治理模式旧的思维框架中。而中国　在全球化、后工业化的时代背景下，在高度复杂性　和高度不确定性的社会环境中，学者和政府提出　１１　３　面向社会治理实践的服务型政府建设　了服务型政府建设的目标选择。面对我们所处的时　代背景，中西方国家依据各自的政治、经济、社会、文　化等生态发展出了社会治理模式，最终这两者是否　都将归于合作治理，有待于各国学者、政府的共同努　力，当前我们所要做的是在理论上不断完善服务型　政府理论，在实践中推进服务型政府建设。　参考文献　愿景［Ｍ］．孔宪遂，译．北京：中国人民大学出　版社．２００１．　［７］戴维・奥斯本，彼德・普拉斯特里克．摒弃官　僚制：政府再造的五项战略［Ｍ］．谭功荣，刘　霞，译．北京：中国人民大学出版社，２００２．　［８］Ｂ・盖伊・彼得斯．政府未来的政治模式［Ｍ］．　吴爱明，译．北京：中国人民大学出版社，２００１．　［９］曼纽尔・卡斯特．网络社会的崛起［Ｍ］．夏铸　九，王志弘，译．北京：社会科学文献出版　社．２００１．　［１］张康之．限制政府规模的理念［Ｊ］．行政论坛，　２０００（４）：７—１３．　［２］约翰・Ｆ－沃克，哈罗德・Ｇ・瓦特．美国大政　府的兴起［Ｍ］．刘进，毛喻原，译．重庆：重庆出　版社．２００１．　［１０］Ｐｏｗｅｌｌ　Ｗ　Ｗ，Ｋｏｐｕｔ　Ｋ　Ｗ，Ｓｍｉｔｈ—ｄｏｅｒｒ　Ｌ．Ｉｎｔｅｒ・　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ　ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｌｏｃｕｓ　ｏｆ　ｉｎ－　ｎｏｖａｔｉｏｎ：ｎｅｔｗｏｒｋｓ　ｏｆ　ｌｅａｒｎｉｎｇ　ｉｎ　ｂｉｏｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ　［３］马克斯・韦伯．支配社会学［Ｍ］．康乐，简惠　美，译．桂林：广西师范大学出版社，２００４．　［Ｊ］．Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｑｕａｒｔｅｒｌｙ，１９９６，４１　（１）：１１６—１４５．　［４］Ｗｅｂｅｒ　Ｍ．Ｅｃｏｎｏｍｙ　ａｎｄ　ｓｏｃｉｅｔｙ：ａｎ　ｏｕｔｌｉｎｅ　ｏｆ　ｉｎ－　ｔｅｒｐｒｅｔｉｖｅ　ｓｏｃｉｏｌｏｇｙ（Ｖｏ１．２）［Ｍ］．Ｂｅｒｋｅｌｅｙ．Ｌｏｓ　Ａｎｇｅｌｅｓ：Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｃａｌｉｆｏｒｎｉａ　Ｐｒｅｓｓ，１９６５．　［１１］张康之．公共行政中的哲学与伦理［Ｍ］．北　京：中国人民大学出版社，２００４．　［１２］张康之．全球化、后工业化背景下的行政学主　题（一）［Ｊ］．南京工业大学学报：社会科学　版，２０１１（２）：５—１１．　［５］查尔斯・Ｔ・葛德塞尔．为官僚制正名：一场公　共行政的辩论［Ｍ］．４版．张怡，译．上海：复旦　大学出版社，２００７．　［１３］胡福明．实践是检验真理的唯一标准［Ｎ］．光　明日报，１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