信息来源：扬州人防（民防） 发布时间：2009-2-13 与发达国家比，开发利用城市地下空间在我国尚处于起步阶段，无论是思想认识，还是法规建设，无论是管理机制，还是投资保障，我国都处于低水平、浅层次甚至是空白、无序状态，面临一系列的问题。主要表现在以下六个方面：
一是认识片面。一种观点认为，开发利用城市地下空间成本太高，经济上不划算，另一种观点认为，城市地下空间开发利用只是大中城市的事，小城市不需要考虑。前一种观点，仅从单纯的一次性、直接工程造价来衡量城市建设，没有结合拆迁费用和地面环境承载成本综合分析。以修建地下快速路为例，因省去了拆迁费和土地费成本，修一条地下快速路的造价比地面扩路和修高架路成本要低很多。后一种观点，没有充分认识到我国土地资源与城市建设的需求始终是一对尖锐的矛盾，密集的人口、密布的建筑、拥挤的交通，一样会给小城市建设和发展带来一系列难题，只不过是时间早晚而已。
二是法规空白。目前，我国地下空间开发利用的相关法律法规还很不完善，相互间的衔接和细化还存在不足。建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》只是一个部门规章，其主要内容仅涉及地下空间规划、地下工程建设和管理等方面；《中华人民共和国人民防空法》也只提及了人防工程建设与管理的有关规定，部分省市进行了这方面的探索，并出台了一些地方法规，但只能限于一般民事法规范畴，而地下空间权的有偿使用，地下工程产权的取得、转让、租赁、抵押等，都还没有专门法律和行政法规来规范。
三是产权模糊。地下建筑物、构筑物的产权关系始终不明晰，投资者建设地下建筑物、构筑物后拿到的是使用权证，而不是所有权证，开发商无法用使用权证去银行抵押，申请贷款。也有一些地方自制了“地方粮票”，允许抵押、贷款，但终究在法律上是没有依据的。盼望已久的《中华人民共和国物权法》也没有解决这个问题。因此，“产权模糊”已经成了阻碍地下空间开发利用最大的瓶颈。
四是管理无序。目前，我国地下空间开发利用管理还处于各自为政状态。如有的城市市政部门管理人行过街地道、过江隧道等基础设施类型的地下工程，建设部门管理地下管道建设和一般地下工程建设，人防(民防)部门管理人防(民防)工程。由于政出多门，相互之间缺乏协调，常常出现这样的情况：计划地下埋设的管道线路，却因为已经建好了地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成建设成本大大增加。
五是政策缺失。城市地下空间开发利用，政府的导向至为重要。为此，发达国家都对开发利用地下空间制定了优惠措施，如修建地下街的贷款利息要比地面建筑贷款利息低3％左右，地下建筑土地占用费只相当于地面的三分之一等。我国除建设人防(民防)工程有一定优惠政策外，其他诸如轨道交通、管线共同沟建设，在价格政策、税收政策、产业政策、技术政策以及建设用地审批、重点技术攻关、新技术新产品研制和应用等方面，都没有优惠政策。甚至连地下空间建设的标准都不统一，没有专业设计、施工、验收方面的标准，而是参照相关技术标准执行。这显然不利于高质量、大规模地开发利用城市地下空间。
六是投入不足。按照土建工程一般标准，修建地下工程依深度不同而变化，但基本是地面建筑5倍以上造价。世界银行建议发展中国家城市基础设施建设投资应该占全社会固定资产投资的9％一15％，而我国目前只占到7％，前几年比例则更低。随着我国城市化进程的加快，每年仅支持新增城市人口所需的城市基础设施投资就需约4000多亿元人民币。因此，近几年来，虽然许多城市都曾经提出过地下空间开发利用的设想，甚至做了规划，但最终没有付诸实施，其中一个重要原因就是建设资金缺口太大。
针对以上问题，要加快我国城市地下空间开发利用步伐，必须以科学发展观为指导，以城市总体发展战略为依据，学习借鉴发达国家的成功经验，以改革创新的精神，统筹兼顾，形成配套的法规政策体系，逐步建立健全城市地下空间开发利用的运行机制。当前，重点要强化六大体系：
一是完善的法律体系。一方面，要依据城市规划法、土地管理法、人民防空法、矿产资源法、建筑法、环境保护法、军事设施保护法、物权法和相关法规、规章以及中央的方针、政策，制定从中央到地方的配套法律、法规。另一方面，对已有地方法规也要进行必要的修订和完善，如《房产登记管理办法》、《土地登记管理办法》等。重点是制定有关地下空间和地下工程权利的界定、获取、转让、保护、登记等方面的法律法规和地下工程规划建设、平战结合、质量安全等方面的规定。
二是配套的政策体系。良好的公共政策可以对地下空间开发利用起到积极的引导作用、协调作用、控制作用和合理的分配作用。需要重点考虑的政策主要包括以下方面：鼓励性政策。主要通过相关的财政政策、税收政策创造优惠条件和优先条件，形成明确的导向。如2007年12月11日召开的国务院常务会议已明确提出，要“鼓励对地上地下空间进行立体利用”。多渠道融资政策。如允许地铁、地下街、大型地下综合体的多种建设模式和融资的政策。协调方面政策。如地下共同沟的多方合作建设的协调政策。有偿使用政策。如用于商业
用途的地下空间开发，可以设定合理的地下空间使用权出让金，通过市场促进地下空间资源的合理配置。规划控制方面的政策。如通过规划条件的设置，解决相互连通问题、配套的地下工程数量问题、优先发展的项目问题。
三是高效的组织管理体系。地下空间开发利用涉及政府众多部门，其建设管理也比较复杂，需要政府对管理体制进行必要的改革。有些城市成立统一管理机构的做法值得借鉴。其主要做法是：以政府分管领导挂帅，以委员会的形式协调有关问题、处理相关事宜。委员会下设办公室，可由建设、规划或人防的某一部门来主持工作。主要职责是研究制定地下空间开发利用的发展战略、法规政策和地下空间建设规划，监督法规政策的执行，审查与评估地下空间建设项目，收集科技情报资料，推广地下空间新技术等。同时，政府还应积极引导行业协会、研究咨询服务机构等非政府组织的建设，使之既能为企业提供信息、法律、政策、行业发展方面的中介咨询，又能接受政府委托，协助政府办理某些具体事务，沟通政府与企业间的联系，起到政府功能的放大效应，使政府宏观管理措施在微观的实施层次得以贯彻。 四是严格的规划控制体系。许多国家已把城市地下空间作为一项重要资源进行开发利用，并对地下浅层、中层、深层和超深层空间制定出切实可行的近期、远期建设规划。我们应当学习借鉴发达国家的成功经验。首先，要尽快制定出台符号我国国情的《城市地下空间规划规范》。其次，要把地下空间建设规划与地上建设规划摆到同等重要的位置，实行统一规划，合理布局，最大限度地提高城市空间的利用效率。政府在组织编制城市建设总体规划时，应切实将地下空间开发利用纳入其中，无论老城区改造还是新城区建设，都要统筹规划地下空间开发利用问题，并编制城市地下空间开发利用专项规划，作为城市建设总体规划的重要组成部分，以合理确定地下交通设施、公共设施、人防(民防)设施、工业仓储设施、市政公用设施及其他设施的内容、性质、位置、规模和相互之间的关系。
五是多渠道的投融资体系。我国目前地下空间开发利用的投资渠道比较单一，而地下空间开发利用往往周期长、投资大，单靠政府财政支出显然力不从心。对于地铁、共同沟等大型地下公共基础设施建设，国内外都有成熟的经验可以借鉴，政府应积极制定和实施这方面的政策。事实上，良好的制度是形成多渠道投资的先决条件。正如产权制度的确立可使开发者的根本权力得到保障、有利于配置地下空间资源一样，土地使用权出让的模式从平面转向立体(即转变为空间使用权出让的概念)后，政府可以收取地下空间使用权出让金，既得到收益，又提高地下空间开发利用的程度。
六是创新的技术体系。相对于地面工程而言，地下工程建设的技术要求更高，特别是中
深层地下工程的施工技术、地下空间内部环境优化技术和安全技术，在我国尚处于起步阶段。只有不断地进行技术创新，才能满足城市未来地下空间开发利用的需要，使地下空间更适于使用，地下工程造价更低，建设周期更短，施工对周围环境的影响更小。大中城市应加强这方面的人才队伍建设和培养，包括管理人才、施工人才、设计人才等。
摘自《中国人民防空》
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