国有企业审计

关于国有企业审计的几点思考

王卉

（南京理工大学泰州科技学院2008级 会计3 班 225300 ）

指导教师：张洪珍

1 引言

目前，随着社会经济的发展，社会主义市场经济的逐步完善，国家审计监督对市场经济运行的宏观调控作用也越来越明显。一方面，审计机关通过对经济管理部门、各级政府及企事业组织的审计，促使了这些单位对有关法律法规制度的遵守，保障了国民经济宏观调控措施的落实;另一方面，审计机关通过对被审计单位财务收支的真实、合法和效益的审计，找出带普遍性、倾向性的问题，及时向各级政府和有关部门报告经济运行状况，反馈相关信息，事实上起到了评估宏观调控措施，校正和完善宏观决策的作用。

2 国有企业的相关概念 2．1国有资产及国有企业的概念

国有资产是指以国家为出资者而形成的、并在法律上得以确认的公有资产，它既可以实物(物品、货币等)的形式存在，也可以权益(产权)形式存在。国有资产通常可以分为3类:资源性国有资产、经营性国有资产和非经营性国有资产。本文讨论的国有资产主要指由国家投入到经营性企业中的国有资产。

所谓国有企业，很难进行明确定义，一般可以认为其是政府凭借占有的国有资产使用权，加以控制和管理的经济组织，该经济组织收入主要通过出售产品或提供服务所得，而非依靠政府财政预算拨款。可见，国有企业定义包含_5个要素:第一，国有企业首先是一个经济组织或生产实体;第二，国有企业是政府所有的企业，其使用权全部或大部分归国家所有;第二，国有企业是受国家控制的企业，国家凭借国有资产所有权，可以通过各种手段对其进行干预;第四，国有企业的收入来源主要借助十市场交易行为;第五，国有企业能够体现

I

政府的意志或意图。国有企业是上述5个要素组合的结果。

本文讨论的国有企业，是一般意义上的国有企业。国有或国有控股银行、保险公司等金融企业，因其监督管理有一定的特殊性，不在本文讨论的范围之内。此外，除特别强调外，本文不严格按股权关系区分国有独资企业和国有控股企业，其原因是虽然《审计法》对上述两类企业的审计权限规定并不相同，但只要国家审计机关按有关规定将其列入审计计划后，二者的审计并无本质区别。

2．2审计和国家审计的概念

审计通常认为是由专职机构或人员接受委托或授权，对被审计单位在一定时期的全部或部分经济活动的有关资料，按照法规和一定的标准进行审核检查，收集和整理证据，以判明有关资料的合法性、一贯性和经济活动的合规性、效益性，并出具审计报告的具有独立性的经济监督、评价、鉴证活动，其目的在十确定、解除被审计单位的受托经济责任和加强对被审计单位的管理、控制。

审计一按照其实施主体分类，可分为国家审计、社会审计和内部审计。国家审计是指由国家审计机关实施的审计，又称为国家审计。国家审计的主体是中央和地方各级审计机关，由相应的国有资源所有人授权，并代表其对国有资源财产的主管人及其经管人的部门、地区和单位的财政、财务收支和经济效益进行审计监督。国家审计的特点是带有强制性，属于授权审计。 3 国有企业审计现状

3.1产权归属不清

利益分配界定难。随着国有企业改革的深入, 出资人及投资份额的变化,产权界定已成为收益分配的关键。从审计情况看, 对企业不同来源资产所有权的界定、企业专项基金形成资产产权归属的界定及投资方式形成的资产产权界定等, 审计无相关政策依据作出衡量, 造成利益分配界定难。

II

3.2审计涉及面窄, 经营成果评价难

国有企业资产负债损益的审计, 就其内容而言。目前一般以财务收支情况为审计的主要内容, 注重违纪问题的查处。对投资运营效率的审计, 包括企业投资运营情况、国有资产的经营情况、国有资产收益分配情况和国有资产产权管理情况的审计涉足甚少, 使国有企业经营成果难以评价。

3.3自身因素所限

审计质量提升难。审计结果披露与否界限难以把握, 给审计评价带来一定的困难; 审计人员的业务素质与日益发展的市场经济要求不相适应, 工作仍处于低水平的状态; 审计方法陈旧, 审计手段落后, 影响着审计质量的提高; 审计网络尚未建立, 信息量不足, 缺乏系统性; 内部管理不够到位, 缺乏对审计项目有效的管理、监督和约束的机制, 制约着国有企业的审计工作。

3.4企业认识偏差, 监督检查实施难

尽管审计已有二十余年, 但被审计对象对审计工作的认识尚有差异。一些国有企业的领导, 认为审计只是找毛病、查问题, 妨碍企业自主权的有效发挥, 故而在行动上有抵触情绪, 不提供真实情况, 不予积极配合。对所在企业设立的内审机构要么兼并, 要么形同虚设, 内部审计的监督作用难以发挥。 4 国有企业审计亟待解决的问题

4.1国有企业审计思路面临的挑战

国有企业的审计主要是围绕两个目标：保障国有资产的质量和安全，促进国民经济又

III

好又快地发展。具体说，应从三个方面入手：一是把握企业总体，这不仅要求了解单个企业的总体状况，更要全面的把握各个行业乃至整个国有企业总体状况：二是揭露企业隐患。国有企业审计工作的重点是揭露企业存在的重大风险隐患，而企业决策失误、损失浪费、会计信息失真等问题都会增加企业的风险；三是服务于企业的发展。从宏观方面说是关注国家宏观调控的落实，从微观上说是加强国有企业管理，提高国有企业的效益。

4.2国有企业审计面临的挑战

党的十七大报告提出了“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力”的目标，国有企业的发展已经转入科学的轨道，但是国有企业中仍然存在一些突出问题，如一些企业负债水平高，但是偿债能力弱；部分企业盈利能力弱，不能实现效益的持续增长等，这些都对审计提出了新的要求。

一是国有企业审计监督的定位问题。我国企业存在多元化的审计格局：首先，国家机关对国有企业有审计监督的权利；其次，国有企业稽查特派员和监事会对重点企业负有监督的责任；另外，国资委对国有企业也有监督管理的权利，会计师事务所对企业年度财务报告进行审计等。虽然这些措施对企业的审计和监督都十分有效，但是也带来了审计监督的定位问题，这是在新的形势下我们需要慎重考虑的。

二是国有企业审计对象的复杂性问题。随着国有企业的改革、改制、改组以及合并等，一些中小型企业逐渐消失，成为国有大型企业的组成部分，这导致国有企业的组成十分复杂。山东黄金集团下属有山东黄金矿业股份有限公司、山东黄金旅游股份有限公司、山东黄金置业有限公司三个部分，而每一个股份有限公司下属还有子公司，如山东黄金矿业股份有限公司还下设黄金电力公司、沂南金矿和玲珑金矿等。这个集团公司的组成还是比较简单的，有的集团公司的组织更加复杂，甚至遍布全国、全世界，打破了地域的界限。这些公司的经营范围广，不仅有传统工业，还涉及更多的时尚产业，如房地产、对外贸易等，

IV

打破了行业的界限。这种复杂的组织结构是审计的对象变得更加复杂。

三是审计的技术方法有待提高。随着会计电算化的发展，许多大型国有企业引入了财务软件，但是这仅局限于会计核算和会计报告，而计算机审计尚未成型，不过也已提上发展的日程。传统的审计方式有待于发展，以适应现代审计的需要。企业的反审计手段越来越高明，这主要是由于企业的利益驱动，希望获得结果较好的审计报告，得到投资者的肯定。除了企业的内部因素，某些审计人员执业水平、素质不高，也为企业的反审计提供了存在空间。企业经营范围的扩大对审计人员提出了更高的要求，不仅要熟悉会计，更要懂得房地产、知识产权、计算机等多方面的内容，只有这样，才能满足现代审计的需要；四是审计的涉及面

依然很窄。目前，审计的一般内容是企业的财务收支情况，注重查处违纪行为。近几年来，出现了一个新的名词——效益审计，更是缩小了国有企业审计的涉及面。正是因为如此，企业的经营成果并没有的到全面的评价，如企业投资运营效率方面的审计并未强化。 5 新形势下国有企业审计的建议

5.1注重三项“功能”的发挥

进一步深化审计工作审计机关要牢固树立科学审计理念，按照充分发挥“免疫系统”功能的要求，高度关注中央和地方有关政策的执行效果和执行过程中存在的问题，在深入分析内部管理、相关政策、体制机制等各方面原因的基础上， 进一步提出完善有关政策措施、有效抵御金融危机的意见和建议。 5.1.1充分发挥“预警”功能

揭示企业经营风险， 维护国有资产安全。国家审计要发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，有责任更早地感知风险，更准确地发现问

V

题，提出解决问题、抵御“病害”的建议。国有企业审计的定位在于揭示企业经营风险、维护国有资产安全、促进国企健康有序发展。国有企业审计将从注重单个企业的风险、管理、效益转变为关注行业整体的风险、安全和发展，从对单个重大违法违规事件的查处到更多地揭示带有倾向性、普遍性和危及国家宏观调控政策有效落实的问题转变，从事后“救火”逐步向事前切断“火源”的审计理念转变。 5.1.2充分发挥“揭示”功能

促进企业依法经营，保护经济社会有序运转。我国国有企业审计的目标在很长一段时间内是以真实性、合法性审计为主，以查错纠弊为出发点。随着客观经济环境的变化， 审计的目标思路应及时调整， 即促进党和政府宏观经济政策的有效落实；深化国有企业改革，完善公司法人治理结构； 促进建立和完善符合市场经济规律的国有资产管理和监督体制，促进建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度； 有助于增强企业和公众创业创新的动力； 促进形成良好的信用基础和市场秩序。为了适应新时期发展的需要，审计应突出以下重点内容：一是继续揭示重大违法违规问题， 包括偷漏税款、诈骗银行贷款、恶意逃废银行债务、私设“小金库”、挥霍浪费及私分、贪污、挪用等行为。二是揭示影响企业效益的问题。企业效益审计的内容既包括企业业务活动， 又包括经营管理活动，重点是审查成本、费用和决策、管理的效益。如，审查、分析企业一定时期内生产经营活动所取得的成果， 将利润等经济指标与一定的标准进行比较， 评价经济效益的现状和水平；审查、分析产品成本、经营费用、管理费用、财务费用等成本费用构成要素，计算其投入与产出的比例，挖掘节约成本费用的潜力；审查、分析企业投资、担保、股权变动等重大经济决策事项的效果，找出造成损失浪费的原因，促进企业提高决策、管理效率和水平。三是揭示国家宏观调控政策落实不到位的问题。一些企业出现了过度投资、盲目扩张、重复建设的苗头， 产能过剩的矛盾有可能更加突出。上述情况要求审计应加强对宏观政策的保障和服务功能， 在防范风险的同时确保宏观调控政策的执行效果，从而疏导政策传导机制，堵塞政策法规漏洞，清除国企监管盲点。四是密切关注企业自主创新能力。自主创

VI

新能力是现代企业的核心竞争力， 是决定企业在国际化竞争中成败的关键。要将企业的自主创新能力作为审计关注的重点内容之一， 关注企业在技术创新、制度创新、管理创新等方面的工作， 通过对企业在创新方面投入的成本与创新为企业带来的效益的比较，评价相关工作成效， 促进企业不断提高自主创新能力。 5.1.3充分发挥“防范”功能

促进企业规范运行， 保证经济平稳发展。国有企业审计要逐步改变局限于对国有企业实施检查的观念，切实加强服务意识，注重发挥“防范”功能。一是密切关注企业内部管理、内部控制、重大决策方面的问题，深入揭示企业内部环境存在的深层次问题，全面掌握有关企业、行业受金融危机的影响及趋势，从制度层面提出防范企业、行业运行风险的建议。二是密切关注企业外部的宏观环境，结合企业对中央宏观调控政策的贯彻和落实情况，从微观到宏观、从个体到总体、由表及里多层次、多方位分析外部环境对企业成长和发展带来的影响，进一步促进国家健全法制、改革体制、完善机制，促进企业的可持续发展。

5.2突出“质量”和“安全”

深入推进国有企业审计工作为了保障国有资产的质量和安全，促进企业又好又快发展目标的顺利实现，在审计实践中应重点关注以下几个方面的工作： 5.2.1实施效益审计

要重点检查和评价企业资源利用的经济性、效率性和效果性，既要关注企业当前各项经济指标的完成情况，更要关注企业的生存发展能力，要通过审计职业判断和对有关资料的掌握，衡量企业是否具有可持续发展能力，不断提高资源的利用效率。 5.2.2实施环境审计

VII

要重点检查和评价企业能耗降低和污染减排目标完成情况以及环境保护法规遵守情况，将其作为企业负责人业绩考核的重要内容， 实行严格的问责制，强化企业责任，促使企业自觉加大对环境保护的投入，规避环境风险，维护环境安全，实现企业的可持续发展。 5.2.3实施经营审计

要重点检查和评价与企业治理、经营有关的内部控制系统的健全性和有效性，促进企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，规范股东大会、董事会、监事会和经营管理者的权责，按照法人治理的原则与要求运行，防范领导层决策失误以及管理不善等风险，努力实现国有企业体制、机制和管理的创新。

5.3创新审计方式方法，发挥审计“免疫系统”功能

5.3.1注意整合、利用各种资源，提高监督效率

国有企业审计是政府实现国有资产监管的途径之一，审计机关应发挥独立性和综合性的特长，协调国企监管部门和行业协会，尝试衔接多部门监管数据，并充分利用计算机审计手段清扫监管盲区。同时，应就审计中发现的倾向性、普遍性问题定期向国企监管部门通报，必要时国有企业监管部门、审计部门等相关部门召开联席会议，或组成联合调查组共同检查， 实现监督资源的整合，达到最优监督效果。 5.3.2企业负责人离任审计监督时间应适当提前

离任审计作为对企业负责人进行监督的一种有效形式发挥了重要作用， 但审计时间的滞后也带来了种种弊端。一是接任者推委扯皮。接任者通常以事不关己的态度对待审计，使审计工作无法正常开展。二是审计结果失真。部分被审计单位往往对审计中发现的疑问极力掩饰， 造成审计结果不真实。三是审计结果不能充分使用。由于离任审计是在企业负

VIII

责人离任较长时间后进行的， 审计中发现的一些问题， 往往因事过境迁或其他原因而不便追究当事人责任。因此，建议有关部门将离任审计监督的时间适当前移， 即在决定作调整后到新岗位上任前这段时间里，集中进行审计。对审计过关的，同意其到新岗位任职；对审计中发现的问题，情节轻微的，进行诫勉谈话；情节严重的，由纪律检查部门予以党纪政纪处分；构成犯罪的，移交司法机关处理， 充分发挥离任审计监督的作用。 5.3.3注重对监事会的监督结果进行再监督

作为与董事会平行的机构，监事会对董事和公司的行为进行监督。具体而言，监事会对董事、经理在执行职务时违反纪律、法规或公司

章程的行为，以及公司的财务收支状况进行检查监督。监事会的管理体制和法定职责、稽查方式和手段、对违反法规人员的处理建议等，有其自身的优势。尽管监事会与审计机关在职能上有相同之处，但不能代替审计机关对国有企业的审计监督。因为监事会是国家作为股东向企业派出的，监督企业的整个经营决策及财务活动，是企业内部机制的一部分，而国家审计是对监督者的再监督，其监督层次高于监事会。我国《公司法》和《国有企业监事会条例》明确规定，政府授权机构向国有企业派出监事会和向重点大型企业派出稽查特派员，专门负责对企业财务和企业领导人员的经营管理行为进行监督。因此，在国有企业监事会逐步到位的基础上，审计机关应通过对监事会监督结果的再监督，间接地监督国有企业运营状况，发挥宏观调控监督作用。 5.3.4严肃查处财务造假、违反财经法纪等问题

当前一些改制企业存在虚盈实亏或潜亏、做假账、转移国有资产等问题，这些问题如果得不到遏制，将会产生严重后果。因此，审计部门要严肃查处财务造假、违反财经法纪等问题， 对各类财务造假、违法违规行为形成的原因进行综合分析，从政策、制度上有针对性地提出解决问题的方法和建议，为国家加强宏观经济管理提供依据。

IX

结束语

在对国有及国有控股企业进行的直接监督中，国家审计有着其它监督方式不可替代的优势，首先，国家审计是一种行政性经济监督行为，国家审计机关与被审企业之间不存在经济利益关系，从而使其独立性得到保证:其次，国家审计的调查权和处罚权是法律赋子的，从而保证了审计监督的严肃性和权威性:最后，国家审计不仅直接对国有资本营运机构及下属国有及国有控股企业进行审计检查，而且可以直接对属于政府行政序列的国有资产监管机构实施审计监督，从而有助十从整体上考察国有资产的营运状况。

因此，国家审计在国有企业审计中的地位和作用是其他监督主体无法替代的。在新的国有资产监督管理体制下，审计机关对国有资产监督的责任、要求、内容都要发生相应的变化，不仅仅是过去单一的财务收支审计，更多的是转向经济责任审计和效益审计;不仅仅是审计单个企业，更多的是要从总体上把握审计的重点和内容，使审计活动更具有整体性、系统性和宏观性。

参考文献:

[1]刘爱云.亟待强化国有企业审计工作[J].中国集体经济,2010,(20).

[2] 宋文阁,赵璐. 论构建全新的国有企业审计委员会制度框架体系[J]. 财会研究,2009,(02).

[3] 刘颖. 新形势下深化国有企业审计的建议[J]. 商业会计,2010,(16).

[4] 张莹. 国有企业审计发挥“免疫系统”功能和建设性作用的几点思考[J]. 审 计与理财,2009,(07)

[5] 温朝友. 论国有企业审计监察的作用[J]. 科技情报开发与经济,2010，(09) [6] 陈希晖,夏明东“.免疫系统论”下的国有企业审计定位——基于国家审计的思考[J].

X

南京审计学院学报,2010,(01).

XI