任务来源 国家政府部门 地方政府部门 国内外机构 非政府组织 ――评估系统 → 国家科技评估中心 地方科技评估中心 行业科技评估机构 其他类型评估机构 ←―― 支撑系统 评估专家网 络 专业数据库 外部咨询专家 一、前言
科学技术评价是推动国家科技事业持续健康发展，促进科技资源优化配置，提高科技管理水平的重要手段和保障。合理有效的科技评价体系对于更好地激发科技人员的创新潜力，营造科技创新环境，促进我国科学技术研究开发与国际接轨，推进国家科技创新体系的建立和发展有着重要意义。多年来，我国学者和政府管理部门对科技评价理论方法进行了很多有益的探索和研究。如国家自然科学基金委1999年资助项目“科学研究的综合绩效评价方法研究及应用”（项目编号79970105），国家软科学研究计划1996年项目“我国科技成果评价方法与管理模式研究”（项目编号k96-10-14），国家软科学研究计划2000年指导性计划项目“我国基础研究评价存在的问题及对策研究”（项目编号Z00006），等等。但由于科技工作的多样性，以往我国科技评价标准和方法过于简单化，难以满足不同类型科技工作的特点，因而存在不少矛盾。近年来，我国科技评价制度不健全、评价体系不完善、评价分类不明确、评价方法不规范、评价结果使用不当等问题，已引起了我国科技界的广泛关注。 为了进一步规范科技评价工作，完善科技评价体系，2003年5月15日科技部、教育部、中国科学院、中国工程院和国家自然科学基金委员会联合印发了《关于改进科学技术评价工作的决定》。《决定》针对当前评估工作中存在的问题提出了原则性、指导性和规范性的意见和决定，给科技评价工作指出了明确的导向。随后，为了切实有效地把《决定》精神贯彻落实到科学技术评估工作中，规范科技评价工作，完善科学技术评估体系，2003年9月22日科学技术部印发了《科学技术评价办法》（试行）。《办法》主要明确了评估的目的、原则、分类方法、评价准则及监督机制等，针对各类科学技术活动较为系统地回答了如何评、依据什么评等重要问题。《决定》将用于指导各级科技管理部门制定和完善各类科学技术评估工作的具体管理办法与实施细则。这两个科技评价政策法规的出台，显示出国家在扭转前一段出现的问题的决心。
然而在规范评价活动、净化学术空气、培养优良学风的同时，我们也应该看到，从国家宏观决策角度来看，我国科技评价体系和理论方法尚存在结构性的缺陷，问题之一就在于多准则、多层次的面向公共决策技术评价活动的滞后。科技部部长徐冠华认为：“对科学技术活动开展评价是社会民主化的要求，是政府实现预算和管理透明的必然趋势，客观上促进了对科学技术在社会和经济发展中重要作用的认同。由于评价强调了对研究开发活动的长期效益，因此也有助于将具体科学技术活动与国家目标结合，并有效地服务于国家利益。”随着经济、社会和技术的发展，可持续发展已成为政府科技决策的基点，因此有必要从多个角度、多个方面对技术进行评价，确定该技术的投入、产出以及对社会、环境、伦理道德等方面的
各种有利和不利影响，并进行权衡，确定其价值与风险，从而进行政策分析，为政府及决策部门提供正确的决策参考。
二、我国科技评价体系的发展和特点 在计划经济时期，我国科技决策和科技资源配置为我国国防和经济、社会的发展起了重要作用，但也造成许多失误和浪费。改革开放以来，随着科技体制改革的不断深入，科技决策正日益向着建立公开、公正的科学决策系统的方向发展。但是，在科学决策中，如何构建“第三方立场”，却始终是一个薄弱环节。
20世纪80年代中期以来，我国在科学技术评价方面进行了积极的探索，开展了大量卓有成效的工作，积累了许多宝贵经验，对提高我国科技管理水平起到了积极作用。“九五”期间，科技部每年安排100万元支持科技评价工作。1997年国家科技部正式批准成立了“国家科技评估中心”，并在12个省市和部门开展了科技成果评价试点工作。通过将科技评价引入政府科技决策系统，打破了过去政府给钱，科研单位完成项目，再由政府组织评审的单一模式。科技评价作为“第三方立场”，促进了科技决策的科学化，对推动全国科技评价工作起了积极作用。现阶段，我国科技评价管理系统是由国家和各省市自治区科技行政管理部门组成，以国家为主，实行统一领导、分级管理的原则。国家科学技术部（以下简称科技部）是我国科技评价活动的行业主管部门，负责对全国的科技评价活动进行总的组织、管理、指导、协调和监督。评估机构主要是在科技管理部门所属的有关单位，如软科学研究机构、科技咨询机构、科技情报机构等部门的基础上产生的，因为这些机构对国家和地方科技政策、产业政策、科技战略、科技发展水平比较了解，与独立科研机构、高校、企业有着千丝万缕的联系，与有关专家接触较多，了解国内外科技、经济发展趋势，因而，开展科技评价具有较好的基础。图1描述了我国目前的科技评价体系。 面向公共决策技术评价 基于科技管理的科技评价 评价 ·认清矛盾、解决问题（长期的） ·提高科学决策的科学性、导向性和激励性 目的 ·基于社会福利需求，社会福利最大化 ·鼓励原始性创新，促进科学技术成果转化和产业化 ·平衡公众需求 ·发现和培育优秀人才 ·关注技术的社会、环境、战略等影响 ·营造宽松的创新环境 ·确定公共政策方案 服务 ·国家立法机构 对象 ·政府部门 ·公众 ·企业 ·科研机构 ·媒体 ·防止和惩治学术不端行为 ·政府各级管理决策部门 ·监督部门 ·投资者 ·技术的应用者和持有者 评价 ·技术发展对社会物质文明和人·科学技术活动的科学性 类生存状况的影响 层面 ·实施科技活动的内部条件和外·对技术的人文批判 部环境 ·对技术政治性意义的评价 ·对科学技术活动的经济社会效益进行预测（事先评估）或实际效益进行评价（事后评估） 以同行评议为主 评价 专家、利益相关者、平民 主体 评价 技术、技术项目、技术系统 客体 评价 ·共识委员会 方法 ·情景委员会 ·公民论坛 ·政策分析 ·社会――技术图构法 ·案例研究 ·技术预测 ·德尔菲法 科技政策、计划、项目、成果、专有技术、产品、机构、人员等 ·结构化面访 ·案例研究 ·比较研究 ·多指标综合评价方法 ·指数法及经济分析法 ·运筹学方法 ·数理统计法 ·模糊评估方法 ·基于计算机技术的评估方法 ·基于规则的评价方法 中短期 评价 中长期 期限 评价 ·政策建议 结果 ·共识报告 ·公众理解科学 ·评估结果根据评估对象和目的有多种表现形式，不把货币量作为唯一的表现形式 ·根据委托者的要求，一般不公开 对技术创新的·结果一般公开 直接参与社会塑造技术的过程 导向性和激励作用 影响
图1 国家科技评估体系 在我国，作为科技管理工作的重要组成部分，科技评价是由科技评价机构根据委托者的明确目的，遵循一定的原则、程序和标准，运用科学、公正和可行的方法对科技政策、科技计划、科技项目、科技机构、科技发展领域、科技人员、专有技术等与科技活动有关的行为所进行的专业化判断活动。
从这个角度来看，科技评价是科技咨询的一部分，开展科技评价的主要目的是：（1）激发科技人员的创新潜力，营造科技创新环境，促进中国科学技术研究开发与国际接轨，推进国家科技创新体系的建立和发展。（2）集合各方面技术专家、经济专家、管理专家的智慧和经验，从经济、科技、社会发展的战略出发，选择选题好、符合经济和社会发展需要、具有研究实力和条件、市场前景良好的科技项目，以提高科技计划的科学性，提高科技资源的配置效率。（3）顺应社会民主化的要求，实现政府预算和管理的透明度，促进对科学技术在社会和经济发展中重要作用的认同。（4）将具体科学技术活动与国家目标结合，有效地服务于国家利益。
因此，我国科技评价的首要功能是为政府、企业和其他投资者提供咨询服务。科技评价结论为参与科技决策的各方提供了重要依据，也为决策各方最终达成一致的意见创造了宽松的环境和条件。并且，科技评价对科技活动的全过程进行监督，总结科技项目的经验教训，检讨决策的得与失，为投资、决策者改进决策和管理提供服务。可以看出，我国科技评价的立足点是促进科技决策的科学化。
三、我国科技评价与国外面向公共决策技术评价的区别 我们认为，我国这种科技评价的思想是立足于为特定群体（包括政府、企业和学术机构）服务的，是属于科技咨询的一部分。而在欧美等发达国家，注重开展的则是“面向公共决策的技术评价”，这不是停留在技术的“技术性”层次，而更多的是关注于技术所带来的或潜在的社会、经济、政治、环境等方面的影响，是通过影响技术的各种社会参与者尤其是公众对待技术的态度来施加对技术发展的影响作用的，不同的主导性评价可以导致对技术的不同态度，由此造成技术发展的不同状态。这种差异与我国科技发展水平之间有着密切的联系。 通过对欧美发达国家的分析，可以发现国外科技评价体系一般可以分为三个层次： 第一个层次是议会评估层次，主要关注的是：（1）有关国家科技发展的总体战略和规划。（2）重大科技发展事件和趋势。（3）政府拟采取或已采取的重大科技政策措施（包括重大科技项目的投资）。（4）公众瞩目的涉及国家长远发展的科技问题。
第二个层次是政府评估层次，其主要功能是对政府的科技政策、科技计划、重大科技项目、政府所属的科技组织和机构进行评价，直接为政府各有关部门提供参考性建议。这又可分为三类：
1.政府部门内的职能机构。在加拿大、英国、德国、法国、日本、澳大利亚、新西兰和北欧等国，政府系统内部设有专门的评估职能机构（如：评估局、评估处等），根据有关法律和部门的管理规定执行评估活动。
2.政府部门的直属机构。在韩国和印度，根据有关法律或管理规章，由政府部门直属机构承担评估任务。如韩国根据科技创新特别法成立的韩国科技计划评价院（KISTEP），负责科技部计划、项目、机构的评估和相关的调查研究，并指导全国的科技评价工作。
3.社会评估机构。如在美国，政府通常会根据具体项目需要，委托一大批高水平、相对稳定的社会咨询评估机构（通常被称作Government contractor），包括企业和非营利机构，
承担具体的评估活动。
第三个层次是科研机构内部的评价系统，其主要功能是进行机构内部的自我评价，包括研究发展方向、机构内部设置以及研究人员绩效等。
由此可见，同发达国家相比，中国的科技评价体系目前只包括了第二和第三层次，尚缺乏从公共决策的角度出发，基于社会的总体福利需求，全面考虑技术的社会、环境、战略等影响。表1列出了基于科技管理的科技评价和面向公共决策技术评价的特征比较。 表1 基于科技管理的科技评价和面向公共决策技术评价的特征比较
四、面向公共决策技术评价模式的建立
我们认为，当前实行的“科技评价”体系并不能适合科学技术发展趋势的要求，也无法很好地为国家重大科技决策提供应有的支持。这种“科技评价”无法真正介入到面向公共决策的评价活动中，因为这种评估还更多是按照可行性研究的角度和思路开展工作，很容易忽视有关技术的社会和伦理影响，无法在更高的层次上关心技术的善用，关心技术与社会的融合，关心技术的人文关怀。 基于此，我们建议国家有必要完善我国科技评价体系，构建面向公共决策的技术评价机制，具体建议如下：
1.在体制上，在全国人大教科文卫委员会下建立技术评价委员会，技术评价委员会由人大代表、各领域专家、行业代表和相关政府机构人员组成。在技术评价委员会下设立专业评价机构，由担任全国人大教科文卫委员会主任助理的“专职常委”具体负责。这个专门评价机构受技术评价委员会和全国人大其他专门委员会的委托开展对重大项目和决策的评价工作。评价结果直接提供给全国人大和国务院，作为立法和行政决策、监督以及绩效评估的参考依据。
2.在功能上，应以公共决策支持为主，并同时开展技术预见和公众科技普及教育活动。我们认为，政府相关部门在做出有关科技决策时，并不是价值中立的，在这样的部门内开展评价活动难以坚持客观、独立的立场。全国人大作为国家最高权力机构，应该通过技术评价主动参与到政府重大科技决策中，这是“听证制”“问责制”有效贯彻的保证和前提。未来公众也将逐渐成为政策制定的主体，这是大科学时代的趋势，我们应该充分研究这种趋势，为我国科技发展寻找更合理的路径和方式。但这并不是说公众参与就一定能使政府决策科学化、民主化，这取决于国家科学技术发展水平、公众的科学素养以及国家政治文化。在我国当前情况下，公众主动关注技术的最新成就及社会人文价值并积极参与技术的社会评价活动较少，对技术的认识受传媒影响较大，自己独立分析和认识能力相对较差，因此照搬西方公众参与科技决策的模式在中国很难行得通。我国技术评价模式目前还主要应该以专家和利益相关者为主导，吸纳公众参与评价过程除了使评价者能够倾听大众的意见之外，最主要目的应该是“使公众理解科学”，因为技术被社会选择如果是发生在决策层，就还存在如何使技术融入公众社会的问题，真正与社会相融的技术必须是得到社会广泛认同的技术，“参与”是最好的科学普及方法。
3.在参与模式上，应该广泛吸纳不同利益群体参与评价过程。在解决社会公共问题时，公民的利益表达总是无限的，政府必须调和不同的利益需求而不是借公共权力的威力压制或抬高合法合理的利益要求。政府决策的水平就集中体现在发掘相同点、平衡不同利益需求的能力上，即最大限度地满足最大多数公民的利益需求同时顾及少数公民的特殊利益。而公民作为分散的个体对政府决策的参与影响是微不足道的，在现代社会中公民利益的表达往往更大程度地通过与之利益一致的利益集团进行“党争”。利益集团在政治生活中的宗旨就是通过
一系列利益表达活动影响政府决策，从而维护并增进其追求的利益。通过利益集团这一强有力的社会中介结构，公民和政府精英们对话的距离被大大拉近了，延伸了政府权威，在一定程度上补充了政府公共政策执行的代表行，并增强了对政府决策制约的有效性。
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