省开发区协会 2011年7月8日
为了深入了解全省开发区发展现状，促进开发区快速健康发展，自今年年初以来，省开发区协会对全省开发区发展情况进行了专题调研。通过召开专门座谈会和实地调查，广泛听取了各地发改部门和开发区的意见和建议，认真分析了当前开发区发展中存在的主要问题，并对促进开发区发展对策问题进行了一些探讨。现将有关情况汇报如下。
一、全省开发区发展现状
我省开发区建设始于上世纪80年代末，20多年来，开发区从小到大、从弱到强，形成了以国家级开发区为主力、省级开发区为重点、工业集中区为辅佐的发展格局。园区产业也已基本形成优势产业集聚式发展态势，对全省经济发展和经济转型起到了重要的示范、辐射和带动作用。
目前，全省有各级各类开发区和工业园区141个，其中经国家核准保留的省级以上开发区77个（含8个国家级开发区，69个省级开发区），其余64个属未经国家核准由市或县自行设立的工业园区，至今未纳入省级开发区管理范围。
2010年，湖南省77个省级以上开发区已开发土地面积共计为629.7平方公里，超过国家原核定面积384.2平方公里63.9%，其中
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工业开发用地402.37平方公里，占已开发总面积的64%。入园企业13358家，从业人员150.31万人。全年实现技工贸总收入9596.4亿元，规模以上工业增加值2221.9亿元，与上年同比增长30%，占全省全部规模工业增加值的37.7%。园区经济快速增长，为湖南经济发展作出了重要贡献。
全省国家级开发区由2006年的4个增加到8个。2010年，8个国家级开发区技工贸总收入达4316.13亿元，占省级以上开发区技工贸总收入的45%，其中长沙高新区、长沙经开区技工贸总收入均突破1000亿元大关，充分体现了国家级开发区的主力军作用。
二、开发区发展面临的主要问题
由于各级党委、政府的重视，目前，我省开发区发展环境总的来说是好的，但也存在一些不容忽视的问题，其主要表现有以下几个方面。
（一）发展空间受阻。园区发展空间，是指开发区区四至范围可利用的土地面积。清理整顿过程中，国家核定我省77个开发区规划总面积为384.2平方公里，平均每个开发区不足5平方公里，其中部分开发区核定面积不足1平方公里，如：衡阳西渡经开区84.2公顷、南县经开区11.33公顷、桂阳工业园63公顷、临武工业园36.23公顷、湘乡工业园13.33公顷。除极少数开发进度不快的园区外，绝大多数开发区原核定的四至范围内的土地早已开发完毕，被迫在区外寻求发展空间，对园区长远发展和产业合理布局带来了较大影响。2010年底，77个开发区已开发土地面积达629.7平方公里，远远超出了国家核定的规划面积，亟待扩区调规。
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（二）用地指标偏紧。省委、省政府历来重视开发区用地问题，并出台了有关政策措施。国土部门对开发区用地实行项目打捆申报，批次预审办法，并在用地指标上给予了一定的支持。但是随着各地承接产业转移步伐加快，每年新建项目用地需求倍增，而分配给各地的用地指标十分有限，全省开发区项目等土地想象十分突出，大多数园区招商引资项目无法及时落地。特别是那些未批准为省级开发区的工业集中区，项目用地需单个临时报批，周期更长，困难更多。用地指标偏紧及审批周期过长成为影响开发区发展进程的重要因素之一。
（三）开发区基础设施建设融资困难，资金短缺。目前，我省开发区基础设施建设投入主要靠银行贷款和当地政府财政支持，尚未形成自我发展机制。有的虽然搭建了融资平台，但绝大多数开发区自身缺乏融资能力，仍然靠政府出面协调或担保融资。据了解，多数开发区基础设施建设负债在亿元以上，有的高达10亿多元，少的也有几千万。因开发区偿债能力弱或无偿债能力，不仅给自身带来了沉重的债务包袱，也增加了当地政府的债务风险。由于所在地政府财力有限，银行融资也越来越困难，开发区基础设施及配套工程建设投入严重不足。一些园区基础设施建设项目开工后，由于资金跟不上，工程一拖再拖，甚至导致项目流产。不少开发区因基础设施不完备，配套服务跟不上，给招商引资带来了很大困难，有的好项目即使引进来了，也很难留住。近几年，省里对园区产业和大湘西地区的开发区基础设施建设给予了一定的支持，但一直未建立全省开发区基础设施建设专项资金，因此，在园区基础设施建设方面，地方政府无法取得省里的支持。
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（四）“一区多园”现象抬头，影响产业集聚发展。为了提高土地利用率，引导产业集聚发展，形成园区产业优势，国家一再强调省级开发区不得搞“一区多园”，但部分市、县并未认真执行这一规定。调查中发现，个别地方违背新型工业化发展要求，沿用过去发展乡镇“五小企业”做法，在所辖区域分散布局多个工业园，出现“一区三园”甚至“一区五园”现象，而且园区之间相距几十公里，各自独立运作，缺乏统一规划和管理，形成小范围的恶性竞争。这种“一区多园”的做法，既浪费宝贵的土地资源，又不利于产业集聚配套发展和环境治理。
（五）产业结构无特色，质量低效益差。全省除了国家级开发区和少数几个专业园区外，其他开发区产业结构基本雷同，主导产业大都为机械、电子、小冶炼、服装、食品加工、医药、新材料等，而且主导产业不主导，无法形成园区之间产业互补优势，同质竞争现象严重。一些开发区长期处于低质量发展，低效益运转状况，招商引资门槛低，盲目引进科技含量低、附加值低、污染严重的项目和沿海被淘汰的粗加工企业。结构不优带来的是经济规模小、效益低下。2010年，77个省级以上开发区年技工贸总收入过1000亿元的仅有长沙高新区和长沙经开区，多数开发区在100亿元以下，部分开发区不到10亿元。开发区年实现利润总额不足亿元的有20个，其中不到1000万元的有4个，不足200万得有2个。在经济规模和效益方面，我省开发区与沿海省市比还有相当大的较差距。
（六）法律法规缺失，管理难以规范。开发区虽然是个新事物，但其发展建设已历时20多年。20多年来，开发区的发展、管理仅凭
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省委、省政府所发的规范性文件，其时效性很有限。由于开发区管理方面的立法工作滞后，作为全省经济发展的重要平台，开发区发展、管理缺乏法律法规依据，开发区的法人地位不明确，管理体制五花八门，很不规范，已严重影响开发区的正常发展。随着园区经济不断发展壮大和开发区所承担的经济、社会责任日益增加，各开发区对加快立法的呼声越来越强烈，要求省里尽快制定出台《湖南省开发区条列》，用法律的形式明确开发区的地位、职能、责任和管理程序，以确保开发区稳步健康发展。
（七）已出台的政策未完全落实到位。省委、省政府湘发（2009）4号文件下发已达两年之久，但文件中要求落实的促进开发区发展的政策措施仍有很多没有到位，最为突出的是文件中规定的开发区管委会职能、建立独立的一级财政、土地保障机制和资金保障问题。目前，部分地方应下放给开发区的职能仍由政府有关部门在行使，开发区只有招商引资的责任，工作起来很被动。部分开发区没有任何财权，各种支出需临时报批，一些必要的支出无法及时得到保障，开展工作十分艰难。有的地方对所属开发区实行两种不同的政策，形成事实上的不平等待遇，严重挫伤了工作积极性。
三、对策建议
开发区是我省推进新型工业化的主要平台和国民经济增长的重要支撑。开发区能否快速健康发展，关系到我省“十二五”国民经济发展大局。目前，我省开发区发展存在的困难和问题比较多，建议抓住主要矛盾，从以下几个方面切实为开发区发展创造更为宽松的环境。
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（一）加快推进省级开发区扩规和区位调整工作。根据国务院文件精神，开发区扩规和区位调整工作，去年省里就作了安排部署，今年3月，省政府办公厅又下发了《湖南省开发区调区和扩区暂行办法》，但工作进展较慢，目前仅有少数几个开发区的扩区工作进入审核程序。建议省直有关部门增强服务意识，加强指导，提高工作效率，力争年内完成全省开发区调区、扩区工作。在拟扩面积方面，要充分考虑开发区今后5—10年的发展需要，适当留有余地，不宜抠得太紧，切实解决好开发区中长期发展空间问题。
（二）进一步完善开发区用地保障机制。用地紧张是开发区发展遇到的较为突出的问题，建议省里对开发区用地计划单列到市、县，重大工业项目用地指标直接由省里解决，新增建设用地计划应主要用于开发区。在土地转用指标紧张的情况下，对急需落地的工业项目，允许其先征后转。同时，要简化开发区用地审批环节，缩短预审时限。在用地政策上，对未批准为省级开发区的工业集中区，经省审核批准为省级工业集中区后，应给予省级开发区同等待遇。严格控制开发区外产业用地，凡非园区的工业项目用地一律不予批准，以促使工业项目向园区集中。
（三）建立健全开发区基础设施建设投融资体制。进一步理顺开发区建设投融资公司的职能和职责，鼓励采取政府出资、企业入股办法，成立或改组开发区建设投融资公司，减少开发区和政府的融资风险。要多渠道筹集建设资金，政府要加大对园区基础设施的投入力度，尽快落实在开发区建立一级财政或支库政策，制定有利于开发区发展的财政分配体制，培植开发区自我发展能力。允许开发区在四至范围
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之外从事商业用地开发，所得收益用于园区基础设施建设。部分反还开发区的土地出让金，支持开发区基础设施建设。为了支持开发区发展，建议省政府设立开发区基础设施建设专项资金，对开发区重大基础设施项目给予补助或贴息，以调动地方的积极性。在基础设施建设方面，各开发区也要根据需要和可能，量力而行，切忌盲目和过分超前。
（四）加快开发区立法进程。制定《湖南省开发区条列》已提了多年，社会反映也很强烈。去年，省法制办专门召开了听证会，与会代表一致建议尽快制定出台《开发区条列》。省发改委也已做了很多前期工作，立法条件基本具备。建议省里摆上议事日程，今年开展立法调研，完成《条列》（草案）起草、修改等前期工作，明年列入省里的立法计划，并颁布出台《条列》，以利于开发区发展有法可依。
（五）加强对政策落实情况的检查监督。2009年，省委、省政府下发了《关于促进产业园区加快发展的若干意见》（湘发[2009]9号文件），明确了一系列支持产业园区发展的政策和措施，但两年多来，这些政策措施并没有完全贯彻落实到位。今年省政府又下发了《关于加快产业园区体系建设的意见》。政策虽好，不抓落实等于一纸空文。建议由省经济发展环境治理办公室牵头，组织省直有关部门对各地、各部门贯彻落实省委、省政府下发的这两个文件的情况进行全面督查，凡贯彻落实不力的要进行通报批评，确保政策措施落实到位。
（六）建立开发区发展综合考核及动态管理制度。目前，我省开发区发展良莠不齐，地区之间的开发区发展也很不平衡，必须建立规范的考核制度，分出优劣，对发展好的进行表彰奖励，对长期开而不
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发的取消其省级开发区资格，以鼓励先进惩处落后，促进开发区又好又快发展。新型工业化考核替代不了开发区综合考核，建议省政府明确由省发改委牵头，会同有关部门制定全省开发区综合考核办法，对各开发区年度发展综合情况进行考核评价。统计部门要进一步完善统计指标体系，准确反映各个开发区的发展情况和潜力。
（七）理顺开发区管理体制。省政府“三定方案”已明确省发改委负责全省开发区综合管理工作，并将省开发区办公室设在省发改委。过去各市州的开发区管理工作也基本上由发改部门负责。20多年来，全省发改系统认真履行职责，为全省开发区发展做了许多有益的工作。但近几年，部分市州政府在调整部门工作时，将综合管理开发区职能调整到了经信委或其他部门，致使全省开发区综合管理工作上下不对口，省发改委布置开发区工作需跨部门进行，政令无法畅通，给省发改委及我会开展工作带来很大困难。建议省政府明确开发区综合管理工作由全省发改系统负责，以利于上下对口，加强管理。
以上建议供参考。
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