我国城市房屋拆迁行为的法律性质

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我国城市房屋拆迁行为的法律性质　郑显芳西南民族大学法学院　［编者按］（（物权法））实施后，城市房屋拆迁行为的法律性质成为业界广泛议　论的话题。本文从法律性质的角度认识拆迁行为，对拆迁程序设计、拆迁管理体　制的建立和拆迁管理措施的制定，都从法律层面给出了一个认识的角度。　一、对城市房屋拆迁行为法律性质的不同认识　裁决属于具体行政行为，当事人对裁决不服的依法可　目前对城市房屋拆迁行为的法律性质并无一致　见解。《物权法》出台前，我国征收拆迁（即公共利益拆　迁）与非公共利益拆迁没有区别，都由拆迁管理部门　统一管理，对拆迁纠纷采用相同的拆迁听证和行政裁　决程序解决，并都可以进行强制拆迁。在对城市房屋　拆迁行为法律性质研究的过程中形成了以下不同观　点。　以提起行政复议。上级房屋拆迁管理部门对下一级房　屋拆迁管理部门作出的拆迁裁决依法具有行政复议　管辖权。城市房屋拆迁具有强制性和补偿性，不能强　调其中当事人的自由意思表示。本学说有利于维护政　府在拆迁中的权威，满足社会公共利益需要，但却忽　略了房屋所有权人的合法财产权益和非公共利益拆　迁中的市场因素和协商因素，所以也没能正确揭示城　市房屋拆迁行为的法律属性。　（三）综合行为说　（一）民事行为说　本学说认为城市房屋拆迁行为本质上应是民事　法律行为，所以应将拆迁当事人已达成拆迁补偿安置　协议作为拆迁许可的法定条件，废除行政裁决制度和　强制拆迁制度十分必要；该学说还认为应当实现拆迁　本学说认为城市房屋拆迁行为是多种法律关系　并存的行为，因为从法律关系来看，现场拆迁的过程　主要是行政行为，补偿标准的依据为市场行为，签订　拆迁补偿安置协议属于民事行为，多种法律关系并　存”。学者们对综合行为说的理解有一定区别，其中对　城市房屋拆迁行为法律性质具有代表性的观点是城　市房屋拆迁既具有行政法律关系的性质，又具有民事　法律关系的性质，是行政行为和民事行为的混合。’，综　合行为说似乎避免了单纯民事行为说和行政行为说　房屋的市场化定价，并将对拆迁房屋的补偿范围扩大　到包括对相关国有土地使用权的损失，以实现对被拆　迁人公平合理的补偿。本学说可以最大限度地保护被　拆迁人的合法权益，但是却忽略了公共利益拆迁中国　家征收时公权力介入的必要性和征收的行政行为本　质，所以这种观点并没有全面揭示城市房屋拆迁行为　的法律本质。　（二）行政行为说　的弊端，揭示了拆迁中包含的各类行为的法律性质，　但由于将征收拆迁与非公共利益拆迁行为一概而论，　仍然不能完整清晰地反映不同城市房屋拆迁行为的　法律本质。　笔者虽然也持综合行为说观点，但认为征收拆迁　本学说认为城市房屋拆迁行为本质上应是行政　行为，因为城市房屋拆迁从计划立项、规划到拆迁许　可、裁决、行政强拆等都是政府的行政行为，拆迁纠纷　２Ｏ０８－ｌ０期５　７总耥４期　维普资讯 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与非公共利益拆迁是两种性质不同的拆迁行为，特别　是在我国《物权法》颁布实施后，我国征收拆迁与非公　共利益拆迁法律性质的区别更加明显，所以应对二者　需要制约私有财产权以维护和增进公共利益，所以因　公共利益需要而依法定程序可以限制合法的私有财　产权；另一方面还要抑制政府滥用征收权侵害私有财　的法律性质分别予以界定。　二、征收拆迁的法律性质　产权，所以征收权的行使需要以公共利益需要为前提　并依法定程序进行，同时要对被征收房屋权利人进行　合理补偿后才能进行拆迁。　３．征收拆迁补偿属于法定行政补偿范畴　（一）征收拆迁的行政行为本质　１．征收拆迁法律关系的主体法律地位不平等　在城市房屋征收拆迁法律关系中，征收的双方主　（１）对征收拆迁进行行政补偿有宪法依据。我国　２Ｏ０４年《宪法（修正案）》第ｌ３条规定：“公民的合法　体法律地位不平等。征收人是县级以上地方人民政府　及其拆迁部门，它以国家名义行使国家公权力，强制　性取得房屋所有权；被征收人作为被征收房屋的所有　权人，没有与征收人自由协商是否征收的权利，对政　的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的　私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可　以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征　府及其拆迁部门行为不服也只能依法申请行政复议　或提起行政诉讼。可见，在征收法律关系中征收人与　被征收人之间是行政主体与行政相对人之间的关系，　二者的法律地位不平等。　２．为了社会公共利益而进行的征收拆迁具有强　制性和补偿性　（１）征收拆迁具有强制性。房屋征收拆迁的强制　性是基于公共利益需要由法律赋予的。强制性是指国　家作为征收人在征收房屋时，不以被征收人是否同意　用并给予补偿”。这既是国家对公民房屋等私有财产　既保护又限制的宪政基础，又是对征收进行行政补偿　的宪政依据。　（２）征收拆迁补偿属于行政补偿。国家为了公共　利益需要剥夺被征收人房屋所有权而对被征收人因　此所遭受损失进行的补偿，属于行政补偿性质。城市　房屋征收拆迁补偿作为一种权利保障和利益冲突平　衡机制，可有效规范和限制政府在城市房屋拆迁中行　政征收权的行使，实现国家和社会公共利益，保护被　为必要，被征收人必须服从，不得阻挠，由此形成的法　征收人的房屋财产权益，实现对公民基本人权的保　护。　４．征收拆迁争议通过行政复议或行政诉讼程序　解决　律关系不是在平等基础上产生的。　（２）征收拆迁具有补偿性。国家在进行房屋征收　时须履行一项法定义务，即公正合理地补偿被征收　人，这使房屋征收拆迁具有补偿性特征。　（１）征收决定和拆迁补偿决定是行政决定的一　（３）征收拆迁遵循利益平衡原则。房屋征收过程　中需要平衡公共利益和个人利益之问的冲突，一方面　种。征收决定和拆迁补偿决定都是县级以上地方人民　政府为了公共利益需要而作出的行政决定，这些决定　２【）０８．１。期５　８总　４期　维普资讯 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是政府拆迁部门具体实施拆迁行为的前提和依据，对　征收范围内的所有被征收人具有普遍约束力。　（２）征收拆迁争议的解决途径有行政复议或行政　诉讼。被征收人对政府及其拆迁部门的征收决定或拆　迁补偿决定不服时可通过行政复议或行政诉讼解决，　征收拆迁的争议解决途径也体现了征收拆迁的行政　行为本质。　从本质上看，非公共利益拆迁是一种私法行为，　具有明显的私法属性。　１．非公共利益拆迁法律关系双方主体的法律地　位平等　（１）建设单位和房屋所有权人具有独立平等的法　律人格。非公共利益拆迁的主体包括建设单位与房屋　所有权人，二者之间相互独立，既不存在管理与被管　理关系，也不存在支配与被支配的关系，双方意志均　不受对方强制，任何一方不得将自己的意思强加给对　（二）现代征收拆迁应兼有民事行为性质　１．征收拆迁补偿的民事行为性质可确保拆迁的　实质公平　虽然征收拆迁补偿属于行政补偿性质，但是为使　方。法律地位平等只存在于民事活动领域，由此彰显　了非公共利益拆迁的民事行为本质。　拆迁补偿公平合理，在补偿金额的确定标准和依据等　方面仍可引入市场因素。可见征收拆迁的民事行为性　质主要体现在征收拆迁补偿费用的确定方面。　２．拆迁中的民法理念有利于保护房屋所有权人　的利益　（２）建设单位和房屋所有权人有自己独立的财产　权益，法律对这些合法的财产权益进行同等的保护。　２．非公共利益拆迁具有典型的意思自治特征　由于非公共利益拆迁的双方主体法律地位平等，　所以在是否拆迁房屋、拆迁补偿安置方案的确定、拆　为了充分保护房屋所有权人的利益，在房屋征收　拆迁补偿费的确定方面，理应导入民法的平等、意思　迁补偿费用的多少等方面都是双方当事人自由意思　表示的结果。即双方当事人有依法进行和不进行房屋　自治和公平的理念，并充分发挥这些理念的作用。　拆迁的自由；有选择拆迁行为相对人、确定拆迁补偿　方案和补偿费用的自由。　３．非公共利益拆迁具有契约行为性质　（１）非公共利益拆迁是拆迁双方当事人紧紧围绕　其财产关系变化进行平等博弈的行为。拆迁双方当事　３．拆迁补偿先于产权变动原则利于保护房屋所　有权人的利益　要充分体现房屋征收拆迁的民事行为性质，应规　定在房屋征收拆迁补偿协议达成或补偿费提存之后　才可进行被征收房屋的产权变动，否则就无法排除行　人在拆迁过程中会一直围绕自己的得失进行协商、谈　政行为对房屋所有权的影响，也无从保护被征收房屋　判，谋求以最小的付出获得最大的收益。协议达成后　双方当事人就应当履行协议，依协议约定享受合同权　所有权人的利益。　三、非公共利益拆迁的法律性质　（一）非公共利益拆迁的民事行为本质　利，承担合同义务。　（２）非公共利益拆迁补偿协议是平等民事主体实　２０（）８．１。期５９总彻４期　维普资讯 http://www.cqvip.com 现各自经济目的的法律凭证。拆迁双方当事人进行拆　迁的目的是通过拆迁协议实现各自的经济目的，通过　对房屋所有权人的房屋及其附属物的处分行为，实现　权人不同意拆迁的，不能对其房屋强制拆迁：若建设　单位与批准拆迁范围内的房屋所有权人在规定时间　内达成的协议没有达到法定最低比例的，应宣告其拆　拆迁当事人之间协议确定的民事权利的转让，实现自　身收益的最大化。拆迁双方当事人为实现这个拆迁目　的，进行充分协商，以达成一致的意思表示。这个过程　迁失败，建设单位取得的拆迁许可证自动失效。　（二）对拆迁行为法律性质的正确界定有利于建　立有效的城市房屋拆迁管理体制　由于征收拆迁的一方当事人为国家，所以国家应　完全属于私法领域，与公权力的行使无关。　综上所述，虽然国家要对这些行为进行监管，但　只要拆迁双方当事人的行为不违背法律强制性规定，　或者没有拆迁双方当事人的意愿，国家机关就不会强　在县级以上地方各级人民政府设立专门具体实施房　屋征收和拆迁补偿的拆迁部门；为了监督指导征收拆　迁工作，建设行政主管部门应会同同级财政、国土资　源等部门在自己的职责范围内监督指导拆迁部门的　工作。非公共利益拆迁中除了建设单位需要获得城乡　规划、国土资源等部门对建设项目的许可和拆迁部门　行主动介入其中。所以，非公共利益拆迁本质上是建　设单位与房屋所有权人之间基于平等主体之间的财　产关系而进行意思自治的民事行为。　（二）非公共利益拆迁中应有国家经济干预行为　１．我国非公共利益拆迁应实行行政审批许可制　度　由于非公共利益拆迁对城市发展规划、土地资源　的利用等影响重大，所以需要国家严格规范，实行行　政审批许可制度。拆迁行政审批许可制度要求建设单　位因非公共利益需要拆迁他人房屋之前，必须按照法　定条件和程序申请政府相关部门的批准，否则不得进　行拆迁。　的拆迁许可外，只要不违背法律的规定，国家行政主　管部门不能主动介入其中。　（三）对拆迁行为法律性质的正确界定有利于采　取正确的拆迁管理措施　由于征收拆迁是为了社会公共利益需要，所以政　府在做出征收决定前，应对征收目的、征收范围、实施　时间等事项进行科学论证，防止以“公共利益需要”的　借口侵害公民合法财产权益；在征收拆迁过程中应规　定严格的拆迁信息公示制度和拆迁现场管理制度等，　２．非公共利益拆迁中被拆迁人的国家保护　虽然我们充分尊重建设单位与房屋所有权人在　杜绝暗箱操作和幕后交易；建立拆迁中的扶困救助机　制，切实解决经济困难和住房困难的被征收人的居住　问题；对于无正当理由拒绝拆迁的被征收人，为了公　自愿、公平基础上订立的拆迁协议，但是，现代法律应　充分识别房屋所有权人作为被拆迁人所处的弱者地　位和处境，站在被拆迁人的立场，对被拆迁人给予特　殊保护。这种特殊保护要真正平衡建设单位与被拆迁　人之间的利益悬殊，必须上升为国家保护，这是国家　对非公共利益拆迁适度干预的重要手段。国家保护主　要包括立法保护、行政保护和司法保护。　共利益需要，可以对其房屋采取强制拆迁措施。这些　措施的采取都是由征收拆迁的法律性质决定的。而对　非公共利益拆迁除了采取事前申报制度外，其他事项　充分尊重拆迁双方当事人的意志，原则上不采取国家　干预措施。　王春敏／责任编辑　四、拆迂行为法律性质的正确界定对城市房屋拆　迁工作的影响　（～）对拆迁行为法律性质的正确界定有利于正　确设计《物权法》时代城市房屋拆迁的不同程序　征收拆迁作为行政行为，应当先征收、拆迁补偿，　然后再拆迁；对征收拆迁纠纷可以申请拆迁听证、拆　迁裁决，并可提起行政复议或行政诉讼；对于无正当　理由阻挠征收拆迁工作的被征收人，可以对其房屋进　行强制拆迁。而非公共利益拆迁的程序设计中没有国　家征收行为，建设单位应当先申请获得相关国家行政　机关对其建设项目和拆迁活动的行政许可，然后才能　与房屋所有权人协商房屋拆迁补偿事宜：若房屋所有　。。８．　。期６０总　ｓｓ４期