作者：黄文艺
来源：《新长征》 2015年第1期
在改革开放之初，由于国家法律还很不完备，党和国家把建构法律体系确立为法治建设优先考虑的目标。从1982 年全国人大常委会第一次提出建立“中国特色法律体系”的构想，到1997年党的十五大明确提出“到2010 年形成有中国特色社会主义法律体系”的规划，建构法律体系被提升为国家法治建设重中之重的任务。经过30 多年的持续努力，我们完成了很多国家需要一两百年时间才能完成的立法工作，中国特色社会主义法律体系如期形成。但是，建构法律体系只是立法层面的任务，只解决了有法可依的问题。全面推进中国法治建设，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，把立法、执法、司法、守法、法律监督等法治运行各环节和各要素整合为一个有机整体，增强法治运行的整体合力和效能。这个新的体系就是中国特色社会主义法治体系。
党的十八届四中全会顺应中国法治建设的演进逻辑和发展规律，把建设中国特色社会主义法治体系确立为全面推进依法治国的总目标，实现了中国法治建设战略的历史性转型，即建构中国特色社会主义法律体系转变为建设中国特色社会主义法治体系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了中国特色社会主义法治体系的五个子体系，即法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系以及党内法规体系。建设中国特色社会主义法治体系的主要任务就是形成这五个子体系，即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和形成完善的党内法规体系。如果说建设中国特色社会主义法治体系是总揽全局、牵引各方的总抓手的话，那么形成这五个子体系则是法治建设各个领域的具体抓手。
一、形成完善的法律规范体系
这个体系就是我们过去所提的中国特色社会主义法律体系。这个体系虽然已经形成，但它仍然只是一个“毛坯房”，还需要装修和加固。《决定》第二部分重点阐述了完善中国特色社会主义法律体系的问题。《决定》提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。《决定》还从完善立法体制、深入推进科学立法民主立法、加强重点领域立法三方面提出了完善法律体系的有效举措。
在完善立法体制上，要加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。人大常委会增加有法治实践经验的专职常委比例，人大专门委员会、人大常委会工作委员会建立健全立法专家顾问制度。明确立法权力边界，有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。加强立法主体的法律解释工作，及时明确法律规定的含义和适用法律的依据。扩大地方立法主体范围，依法赋予设区的市地方立法权。
在深入推进科学立法、民主立法上，要健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，完善立法项目征集和论证制度，探索委托第三方起草法律法规草案制度，健全立法协商制度，探索建立立法重大利益调整论证咨询机制，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。
在加强重点领域立法上，围绕中国特色社会主义事业“五位一体”的总体建设布局，对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的重点立法项目作出规划，提出要加强公民权利保障立法，完善社会主义市场经济法律制度，加快推进国家反腐败立法，加强互联网领域立法，完善民生保障立法，加快国家安全立法，完善生态文明法律制度。
二、形成高效的法治实施体系
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，因此法治实施体系在法治建设中扮演着重要角色。这个体系包括严格执法、公正司法、全民守法三个方面。把执法、司法、守法活动整合为一个体系很有必要，因为这三方面活动密切联系、相互影响。
在法治实施体系中，执法的地位至关重要。80%左右的国家法律法规都要靠行政机关来执行，因此行政机关的执法水平直接影响着国家法律法规的实施状况。《决定》第三部分提出，要创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。为此，《决定》分6个方面阐述了全面推进严格执法的30多项改革举措，包括把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，建立健全行政裁量权基准制度，推行行政执法公示制度等。
在法治实施体系中，司法的作用非常突出。司法机关在法治运行中的突出作用可用4 个“最后一道防线”加以说明，即司法机关是纠纷解决的最后一道防线，司法机关是法律实施的最后一道防线，司法机关是社会公正的最后一道防线，司法机关是权利保障的最后一道防线。但是，由于各方面因素和条件的制约，我国的司法机关难以发挥这4 个“最后一道防线”的作用。为此，《决定》第四部分提出了40 多项完善司法管理体制和司法权力运行机制的改革举措，包括建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，变立案审查制为立案登记制，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度等。
在法治实施体系中，全民守法具有基础性意义。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，法律的实现体现为人民的自觉遵守和积极运用。《决定》提出，必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。为此，《决定》从健全普法宣传教育机制、加强社会诚信建设、加强公民道德建设、深入开展多层次多形式的法治创建活动、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制等方面提出了促进全民守法的重要举措。
三、形成严密的法治监督体系
法治监督体系是一个具有中国特色的概念，蕴含了中国传统国家治理的宝贵经验和智慧。中国历朝历代统治者很注重运用监察制度监督和制约官员的权力。孙中山认为，中国古代的监察制度为世界所未有，故而把监察权作为其五权宪法思想中的一权。《决定》明确提出了“八大监督”，即党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督。我们要把这“八大监督”组合为一个严密的监督体系，保证所有权力在阳光下运行，受到人民的有效监督。
在法治监督体系中，党的监督居于核心地位。党的监督主要体现为党通过行使执政权督促所有国家机关、人民团体、国有企事业单位严格依法办事，通过党的纪律检查机关对党内机构和党员活动的合法性进行监督。人大监督、行政监督、司法监督、审计监督属于国家监督范畴，在法治监督体系中发挥主导作用。人大监督主要体现为人大及其常委会通过行使宪法和法律所赋予的监督权，监督行政机关和司法机关依法行使职权。行政监督是指行政机关对其他行政机关以及行政相对人的行为的合法性的监督。司法监督是指法院和检察院依法行使审判权和检察权的过程中对其他国家机关、社会组织和公民个人的行为的合法性的监督。审计监督是指国家审计机关对所有党政机关和国有企事业单位的财务收支的合法合规情况所进行的监督。民主监督、社会监督、舆论监督是法治监督体系的重要组成部分。民主监督是指民主党派和人民政协对执政党和国家机关的活动的合法性的监督。社会监督是指社会组织、公民个人对执政党和国家机关的活动的合法性的监督。舆论监督是指社会公众借助于大众传媒对执政党和国家机关的活动的合法性的监督。
四、形成有力的法治保障体系
法治保障体系是党的十八届四中全会提出的一个新概念，包括法治正常运转所不可或缺的各种保障条件，如队伍保障、经费保障、技术保障等。法治保障体系概念的提出深刻地揭示了法治的刚性约束条件。影响一个国家法治运转状况的因素有很多，但有一些因素对法治运转状况的影响是柔性的和间接的，有一些因素对法治运转状况的影响则是刚性的和直接的。前者可称为法治的软性约束条件，文化因素属于典型的软性约束条件。后者可称为法治的刚性约束条件，法治保障体系所包括的队伍、经费、技术因素都属于典型的刚性约束条件。
在法治保障体系中，队伍保障尤为重要。法治建设需要一支正规化、专业化、职业化的法治工作队伍，这支队伍的素质直接影响法治建设的整体质量和发展水平。《决定》专门有一部分论述法治工作队伍建设问题，明确提出要提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的法治工作队伍，为加快建设法治国家提供强有力的人才保障。
经费保障主要涉及到国家法律机构的基础设施、物资装备、业务经费、人员经费、后勤保障等方面的条件。这些保障条件是可以用货币量化的要素，并直接表现为法治的经济成本。这类成本应主要由国家承担，以政府财政投入为主。一方面，我国目前法治建设经费投入的总体水平是偏低的。无论是立法、执法、司法还是法律宣传与教育经费的投入都明显偏低，政府以财政形式的投入尤为不足。所以，加大法治建设财政经费投入，建立强有力的物质保障体系，应当成为我国法治保障体系建设的努力方向。但另一方面，我们也不应当忽视法治领域存在的资源浪费现象。一个最突出的例子就是，一些地方公检法机关超标准盖豪华气派的办公大楼，引发社会舆论强烈质疑。如何完善法治建设经费的监管制度，确保经费合法合规有效使用，也是法治保障体系建设面临的重要课题。
技术保障也是法治有效运转所不可或缺的保障条件。法学研究成果早已揭示了科学技术对法律所产生的广泛而深刻的影响。在现代执法和司法过程中，案件事实的认定环节往往具有很强的技术依赖性，甚至需要使用一些先进的、复杂的技术鉴定手段。特别是那些涉及物理学、化学、生物学、电子技术等专业鉴定问题以及违法犯罪嫌疑人使用高科技手段的案件，如果缺乏相应的技术鉴定手段，或者虽有这种技术鉴定手段但缺乏相关的技术人员或装备，就难以查清案件的客观真相，也就难以做出令人信服的公正裁判。
五、形成完善的党内法规体系
党内法规体系也是一个中国特色鲜明的概念。西方国家的政党通常不会提建立党内法规体系，西方国家也不会把某个政党的党内规章纳入国家法治体系。但在中国这样一个共产党长期
执政的国家，党内法规不仅是管党治党的主要依据，也是依法治国的重要保障。法治的核心任务，是把权力关进制度的笼子里，或者说让权力在法治的轨道上运行。这里所说的权力，不仅包括国家机关的权力，也包括党的机构的权力。在当代中国，中国共产党的领导权和执政权是最重要、最强大的政治权力。所以，全面推进依法治国，要求把各级党委及其职能部门的权力关进制度的笼子里，让各级党委及其职能部门的权力在法治的轨道上运行。
但是，国家法律不可能去调整和规范党委及其职能部门行使权力的活动，这项任务只能由党内法规来完成。就像国家法律对国家机关的组成、职权、活动进行有效的规范和约束一样，党内法规要对党委及其职能部门的组成、职权、活动进行必要的规范和约束。这样，才能真正做到让党的权力在法治的轨道上运行。《决定》中有句话表达了这一思想：党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。《决定》在阐释依法执政的内涵时，提到依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。因此，要实现依法执政，既要有完备的国家法律体系，又要有完善的党内法规体系。
目前，我们的党内法规尚不完善，党内不少工作无规可依。2013 年中共中央办公厅发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要》提出，在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5 年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100 周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。
（作者：吉林省社会科学院副院长、教授、博士生导师）
责任编辑/华雯文
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