城乡基层协同治理的难题与化解：顺德改革的探索
叶 林 张光明＊
【摘要】在实现以人为核心的新型城镇化过程中，构建新型城乡基层治理体制，完成由“乡”到“城”的治理改革是至关重要的。在我国的城乡基层治理改革中，协同（多元）治理已经成为各地尝试的模式。顺德“政经分离、政社分离”的“治权”改革也将协同治理（共治）作为了城乡基层治理改革的主要模式，通过调整政府、市场、社会的最优关系，构建多元协同的新型城乡基层治理体系。顺德的城乡基层治理改革是其农村综合改革的重要组成部分，是在顺德综合体制改革的背景下逐步推进的。然而，随着综合改革的深入，顺德城乡基层协同治理遇到了新的问题和挑战，主要体现在基层党组织作用、监督制约机制、公共服务能力和村（居）民的公共参与意识等方面。顺德在解决这些问题上进行了持续的探索。对其进行全面的分析，可以为我国其他地区的城乡基层治理改革提供借鉴和启示。
【关键词】城镇化 城乡基层治理 顺德改革 协同治理【中图分类号】Ｄ文献标识码】Ａ０３５．１ 【【文章编号】１６７４－２４８６（２０１４）０２－００２３－２２
政治与公共事务管理学院，副教授。张光明，＊叶林，中山大学中国公共管理研究中心／
中山大学政治与公共事务管理学院，研究生。感谢肖滨教授和两位匿名评审人的意见。感谢顺德区政府、社会工作部、容桂街道社会工作局和调研社区各位同志的大力支持。
基金项目：国家社科基金重大项目“城乡一体化背景下的社会稳定体系建设研究”（、“；中山大学扩大公民有序政治参与：战略、路径与对策”（１３＆ＺＤ０４１）１２＆ＺＤ０４０）“优秀青年教师培养计划”及中国公共管理研究９８５、２１１工程”三期建设项目、中山大学“中心公共行政精品培育和自设项目。
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◆专栏
我国正处于快速城市（镇）化的进程之中，广大的乡村地区正经历着由“乡”到“城”的转变。城镇化既包括农业劳动力向非农产业的转移、农村土地产权的变动、村居集体所有制经济的转型，也包括农民的身份转变、农村村居向城市社区的转变。更重要的是在中国延续了数千年的对农村基层的治理模式需要向城乡治理模式转变。在这个过程中，许多地区纷纷将协同治理作为发展的模式。这种模式在我国现阶段的城乡转型中是如何发展演变的，其在中国语境下遇到了何种困境，引发了哪些问题，像顺德这样的先行先试地区如何探索和尝试，这些都是需要具体论证的重要问题。本文从对协同治理理论的简要阐述入手，引出顺德综合体制改革背景下的城乡基层治理体制改革的实践，通过对典型社区的分析，研究协同治理的问题与挑战，总结顺德改革的探索，为我国城镇化过程中的城乡基层治理提供借鉴和参考。
一、协同治理的理论脉路及其在中国城镇化进程中的实践
）是政府为了达成公共利益的目标，通协同治理（ＣｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ 过与非政府的、非盈利的社会组织和普通公众开展广泛合作形成的治理体系。协同治理的源起是治理的概念。罗西瑙认为“治理既包括政府机制，也包含非正式、非政府的体制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这。协同治理强调“些机制满足各自的需要”（罗西瑙，２社会平等观”和００１：３６）“网络化权力观”的秩序观念和实践。在这个过程中，政府通过自身的建设不断提升应对公共问题的能力，重新定位与公民个体、社会组织、企业组织的关系，，１。协同治理非常强调政府组与非政府组织寻求互动和互相协调（Ｓｔｏｋｅｒ９９８）织、非政府组织和公民个体之间的协作，旨在全面促进公共部门、私有部门以及志愿部门的合作。在某种程度上，协同治理是对“作为管治的治理”和“无政府的治理”两种观念的整合，强调在地位平等的基础上，各个治理主体就公，２。协同共事务管理中出现的问题实现充分的协调沟通（Ｂｏｕｃｋａｅｒｔｅｔａｌ．０１０） 治理侧重于用协商和对话的方式来解决公共问题，多元治理主体在地位平等、
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，２。因相互信任的基础上进行沟通、谈判与协商，采取共同行动（Ｂｏｏｈｅｒ００４）此，协同治理的权力运行既包括政府间的垂直和水平协作，又包括政府组织、
①。，２社会组织以及公民之间的跨部门协作（Ｅｍｅｒｓｏｎｅｔａｌ．０１１）
中国正在经历的城市化是一个多样、复杂和动态的过程，城乡的社会、经济和政治面貌都发生着巨大的变化。新型城市化的社区中产生了不同的利益主体，反映着多样化的利益诉求。新型城乡基层治理需要将这种多元化、异质化、个性化的价值观念纳入到其治理体系之中（毛丹，２００９；徐勇、朱国云，。在由“乡”到“城”的转变中，广大的农村地区对完善村（居）民自２０１３）治、扩大基层民主、提升公共服务水平等各方面的要求越来越高。面对这种转变和需求，传统单一的、全能型政府公共管理范式在公共服务供给和基层良性。农村社区在城镇化进程中正在或者已经从治理方面不断失灵（徐宇珊，２０１０）传统的自给自足型村庄转型为开放的、多组织的具有城乡双重性质的社区，无论是政府管制、村民自治还是“政村”共治等单一模式都很难适应由“乡”到“。作为传统的公共事务管理主体的政府要重新确城”的转型（相子国，２０１４）定自身与社会组织、公民个体、企业组织、自治社区等的关系（刘伟忠，，超越以行政行为为主导和以政府为单一中心的传统管理模式，实现治理２０１２）主体多元化，包括政府与市场、政府与社会组织、市场与社会组织合作的多种。这种模式将基层政府对公共产品的“治理模式（赫莉，２提供者”和“生０１３）产者”职能分离，政府承担提供公共产品和服务的职责，但不必亲自生产公共产品，在利用市场机制满足公众需求的同时，通过政府监管和社会参与，构建，形成了一种“政府、私人部门和社会组织之间的多方合作（叶林，２国家０１２）。整合”与“社会融合”一体的新型城乡基层治理体系（袁方成，２０１３）
①
自俞可平的《治理与善治》（２０００）一书出版后，我国学者对治理理论在中国的适用
、王诗宗（性也进行了深入探讨，比如郁建兴、王诗宗（２０１１）２００９）等，主要集中于社会
力量的发展、公民意识的增强、政府角色的转变等。限于篇幅，本文不做专门论述，下文主要集中于讨论协同治理模式在城乡基层治理中的应用。
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◆专栏
随着我国城镇化的推进，全国各地纷纷出现了以多层次合作、多元协同为刘桂花、吴梅，２模式的城乡基层治理体制改革尝试（０１１；吴理财、杨桓，。重构政府、市场和社会的关系，开创地方协同治理新格局也正是顺德新２０１２）。然而，协同治理在我国由“一轮综合改革的重点（肖滨、郭明，２乡”到０１３）“城”的转变过程中如何调试，在我国党政体制主导、社会力量还较薄弱的大环境下如何发展，却是需要具体考量的。顺德的改革作为我国地方治理体系改革的代表，对其城乡基层治理改革的实践进行研究，对协同治理模式在我国现阶段城乡转变时期的应用具有重要的探索意义。
二、顺德综合改革及其农村改革的演进
顺德地处珠三角的核心区域，北邻广州，毗邻港澳。从２０世纪８０年代以来，顺德以改革创新促发展，迅速完成了从农业经济到工业经济、计划经济到市场经济、农村到城市的三大跨越，其综合体制改革引起了国内外的广泛关注。肖滨、郭明（２０１３）认为顺德先后经历了两轮主要的改革，第一波是２０世纪９０、经（年代围绕“产权改革”为核心的政（府）济）互动的改革，第二波是２００９、经（、社（年以来的以“治权改革”为核心的政（府）济）会）三方联动的尝简政放权、协同共治”的改革试。在第二波综合改革的摸索中，顺德提出了“
。在这个目标指引下，顺德区于２新目标（梁维东，２顺德０１２）０１３年出台了《》，提出在完善顶层设计的基础上，区深化综合改革规划纲要（２０１３—２０１５年）更加系统、全面地推进顺德综合改革，力求在重点领域和关键环节取得突破，构建地区核心竞争力，促进经济社会综合转型升级。顺德提出了“城市升级引领转型发展，共建共享幸福顺德”的战略目标，遵循“大部制－小政府－大社会－好市场”的路径，从四个方面进行顶层设计：以行政体制改革为龙头，加快转变政府职能；以社会体制改革为重点，提升和凝聚社会活力；以城乡基层治理改革为基础，完善基层治理结构；以社会主义民主建设为保障，重点规范
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权力行使①。在行政体制和社会体制改革持续深入的基础上，顺德将城乡基层治理改革上升到了重要的地位。
学者们从不同的角度对顺德改革进行了研究，包括其简政强镇的实践（叶，行政大部制的改革（陈天祥，２贵仁、钱蕾，２０１３）０１２；黄冬娅、陈川慜，。顺德的李芝兰、梁雨晴，２２０１２）和地方改革中上下级政府的互动关系（０１２）改革是在上级（广东省）政府驱动，地方政府主动创新，基层社会推动的合力引领者”和“协作者”之下摸索前进的。上级政府是“
（李芝兰、梁雨晴，
，顺德区及各街道政府是“，顺德的基层社会和民学习者”和“思考者”２０１２）。然而，相比于顺德改革的其众则是推动改革的中坚力量（肖滨、郭明，２０１３）他元素，目前国内学界对于顺德在城乡基层治理改革的研究还比较缺失，而这正是我国在新型城镇化的发展道路上面临的重大问题。如何通过发展“人的城镇化”使城镇化成为我国经济增长和社会发展的强大引擎，在很大程度上取决于我国的城乡地区基层治理的完善与发展，解决由乡到城转变中的治理问题，使城镇化成为解决农业、农村、农民问题的重要途径，并推进我国城乡社会的》指出的“国家新型城镇化规划（城镇全面进步。正如我国《２０１４—２０２０年）化是促进社会全面进步的必然要求……随着城镇经济的繁荣，城镇功能的完善……城乡二元体制逐步破除，城市内部二元结构矛盾逐步化解，全体人民将共享现代文明成果。这既有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患，也有”城乡基层治理改革是我国城乡转型时利于促进人的全面发展和社会和谐进步。
期的必然要求，是推动城市化和城镇化发展的重要举措。顺德作为我国快速城镇化的典型地区，其农村向城镇和城市的转变代表了我国广大较发达地区的城镇化过程，也对城乡基层治理提出了挑战，对其进行研究可以为我国其他地区提供借鉴和参考。
回顾顺德农村改革的历程可以发现其发展的轨迹与顺德综合改革的演进方产权”改革）到行政（治理）体制改向是一致的，都经历了从经济体制改革（“
“，ｈ：／／／／／／厘清关系 简政放权 协同共治”ｔｔｗｗｗ．ｓｈｕｎｄｅｃｉｔ．ｃｏｍａｓｄ２０１３ｐｙｇｇ／。０８０８１０９７０８．ｈｔｍｌ
①
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◆专栏
革（“治权”改革）两个阶段的发展。在２０世纪８０和９０年代，顺德的农村综合改革是伴随着农村地区经济体制改革稳步推进的。１９８５年顺德市①普遍落实了中央的农村土地政策，确定农民承包集体的土地１５年不变。在具体做法上为了体现公平原则，实行土地平均分配并考虑土地的肥瘠、远近等因素，按农业人口均分到户。由于顺德经济快速增长，产业结构变化迅速，农业劳动力向非农产业转移及城镇化速度远快于内地传统农区，传统的农业政策不能适应快速的城镇化发展，各个村社遇到了一系列的问题，主要包括土地承包费过低，造成集体经济收益偏低；土地过于零散，经营规模小；以及土地流转政策执行不顺畅等。
为此，顺德在２０世纪９０年代初全面铺开了以改革农村区域建制、完善土地承包经营机制和推行股份合作制为主要内容的新一轮农村综合改革。１９９３年８月和１中共顺德市委、顺德市９９４年２月，当时的顺德市委、市政府先后下发《、《关于改革村委会建制推行农村股份合作人民政府关于深化农村改革的决定》
，正式拉开了顺德农村综合改革的序幕，主要内容包括了：制的若干政策规定》
①改革经济社一级建制，组建股份合作社，推行股份合作制；②完善土地承包经营机制，在依法、自愿、有偿的前提下促进土地合理流转；③以股份合作制推动城镇化建设。
在经过了２０世纪末的农村经济体制改革后，顺德的农村城市化进程大幅加快，非农经济快速发展，农村面临的问题也继而转向了由乡到城的基层治理问题。２００１年７月３０日，当时的顺德市委市政府做出了关于进一步深化农村行政体制改革的决定，其主要内容是：①采取合并办法，即按照“合并自然村，建设中心村，重点发展小城镇”的指导思想，坚决推进村的合并和“城中村”的，将村民委员会改为居民委员会，将原村民的村民改居民”改造工作；②实行“
农业户口转为非农业户口，将原属农民集体所有的土地转为国有土地；③重新
１９９２年３月２６日，国务院批准顺德撤县设市；２００２年１２月８日，国务院批准调整佛山市行政区划，撤销顺德市，设立佛山市顺德区；２００３年１月８日，顺德并入佛山市，现
①
为佛山市五个行政辖区之一；２０１１年２月１１日，顺德区成为广东省首个省直管县试点。
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核定管理人员编制、工资和办公经费；④固化农村股份合作社股权，量化股份合作社资产；⑤规范农村集体资产管理，对村级集体资产实行政企分开、政资分离的管理方式和运行机制；⑥建立多层次的农村社会保障体系①。顺德对农村的综合改革开始转向城乡治理体制改革的重点上来。
三、顺德城乡基层协同治理的发展：难题与破解
在顺德新一波的综合改革中，顺德区委、区政府在２０１０年９月明确提出要把农村综合改革作为全区综合改革试验的一项重要内容来谋划，通过城乡统筹和资源整合，着力促进经济发展、城乡建设、基层治理和利益分配四个方式的转变，破除城乡二元结构，建立经济发展的利益共享、社会发展的合作共建以及基层管理的协同共治三大机制。这三大机制相辅相成，其中很重要的一项内容就是城乡基层治理改革，以健全社会协同治理机制为突破口，突出社会参与共治。作为顺德新一波的综合改革的核心之一，顺德城乡基层治理的改革与其综合改革整体框架下的行政体制改革、社会体制改革和社会主义民主建设环环社区）的关系，将微观公共事务的服相扣。社会体制改革理顺了政府与社会（
务与管理职责赋予社会，明确了基层治理的主体是政府和社会的协同，对基层、社区事事务采取“三位一体”的协作模式，行政事务交由政府（行政服务站）股份社）集中精力发展经济；建设务由社区居委会处理，基层集体经济组织（
以镇（街道）社会服务综合体为枢纽，以村（社区）服务中心为支点，以各类社会工作服务机构为运作主体的社会工作服务体系。在政府与社会协同的总体，简化社会组织的成立审批和准入标框架下，行政审批制度改革为政府“松绑”准，为社会组织提供了发育的空间，同时通过政府持续加大购买社会服务的力度，增强社会组织参与公共服务的能力。顺德从２０１２年７月开始对工商经济类、公益慈善类、社会服务类、基层城乡群众生活类等４类社会组织实行直接
①
参见《中共顺德市委九届六次全体会议关于深化农村体制改革的决议》及《中共顺
。德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》
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登记，社会组织数量大幅度增长。截止至２０１４年２月，顺德区登记的社会组织数量突破了１０００家，比２００９年时的５４３家几乎翻了一番①。在构建政府与社 会协同的基础上，通过加强社会主义民主建设，明确党政职责，顺德逐步建设“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的城乡基层协同治理的基本格局。
这种城乡基层协同治理改革是在我国“一元（党政统治）与多元（协同治理）的并存结构”（肖滨、郭明，２０１３：２２）的大背景下推进的，是协同治理在政党执掌政权，党政主导治权”的治理格局（肖滨、郭明，２我国“０１３：２１）的具体体现，是随着顺德的综合体制改革逐步深入，摸索前进的，其核心是完善、经（、社（政（政府）市场）社会）分离，理顺基层各组织之间的关系。２０１１，其核心内容指年９月，顺德下发了《关于深化农村改革统筹城乡发展的意见》居）务分离，进一步理顺政府和基层向了创新基层管理模式，实行政务、村（
社区）党组织、村（居）委会和其他各类组织多方自治组织的关系，建立村（
参与的社区建设和管理体制，实行政府向社会组织购买服务，推动村（居）事务协同共建共治，创新社区建设和服务。在政府逐渐脱离对经济与社会事务具体管理的同时，如何实现政府治理与基层自治的良性互动和有效衔接，既保证“，又保持政府和社会的联动机制，成为顺德城乡基层治政社分离、政经分离”理改革的关键。
对于顺德城乡基层治理改革的探讨，我们不但需要对改革的措施进行具体的分析，更需要从协同治理的根源开始探讨。首先，协同治理离不开两个前提：一是成熟的多元治理主体的存在以及它们之间平等的谈判地位；二是民主意识、协作精神和参与态度。在中国传统“强政府—弱社会”的语境下，特别是在城市化进程中的社区治理“乡政村治”模式依然延续的情况下，能不能形成多元参与主体之间的平等、和谐状态，打破传统的行政生态？正在经历由乡到城的
①
“，ｈ：／／／／／顺德新增千万买社会服务 拟开展社区建设”ｄ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎｔｔｆｓｃｈａｎｅｇｐｙ
／，以及“，佛山市顺德区社会组织突破千家同比增三成”２０１４－０４－２４１４４０３１４６．ｈｔｍｌ
：／／／／？ｈｔｔｗｗｗ．ｃｈｉｎａｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ．ｏｒ．ｃｎｃｃｍｓｒｅａｄｉｄ＝２７０３３。ｐｇ
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转变的村（居）民是否能全面地参与到协同治理中？处于初期发展阶段的社会组织是否能够顺利承接公共职能？这些都是值得探讨的问题。郑永年在评论广东农村综合改革时提出“在社会还无能力承接政府下放的权力阶段，一方面需要政府先培育好新的社会组织，另一方面要发挥党员、工、青、妇等现有组织两条腿’走路……将基层党建建至经联社的每个角落，的作用，让现有组织‘
①”给党组织重新定位，跟社会产生紧密关联。
因此，下文通过对顺德区容桂街道Ｈ社区典型案例的分析对这些问题进行研究，剖析顺德在城乡基层协同治理中的难题，总结协同治理模式的经验。Ｈ社区位于顺德区容桂街道中心城区，总面积约３平方公里。辖区现有住户３８００ 多户，户籍人口１３０００多人，外来流动人口约９０００人，其中非农业人口１１ 。Ｈ社区是顺德比其中股份制农民１０００多人，农业人口约２０００人（５５９人） 较典型的农村城市化的社区。２００１年Ｈ社区作为顺德关于进一步深化农村体制改革的决定试点之一，与临近的两个村合并，将村民委员会改为居民委员会，将原村民的农业户口转为非农业户口，将原属农民集体所有的土地转为国有土地。２政社分离”改革试点单位之一，率先探索０１０年Ｈ社区又成为顺德街道“成立行政服务中心，将政府的行政服务延伸到基层，同时大力扶持社工服务中心作为专业社会组织的发展，在协同治理中摸索出现实的经验。可以说，Ｈ社区的改革实践是顺德城乡基层治理改革中较为典型的案例。
随着顺德综合改革的深入，“政经分离、政社分离”的格局逐步形成，Ｈ社区在推进城乡基层协同治理改革的过程中遇到的问题也颇具代表性，主要包括基层党组织作用、监督制约机制、公共服务能力和村（居）民的公共参与意识等核心问题。下文将围绕这几个问题进行集中讨论。本文的调研资料主要通过基层座谈、深度访谈以及笔者之一于２０１３年在Ｈ社区两个月的实地调研搜集而
①
“，ｈ：／／／／／／广东农村综改”两条腿“前行”ｔｔｅａｅｒ．ｎｆｄａｉｌ．ｃｎｈｔｍｌ２０１２－０６１９ｐｐｐｙ
＿ｃｏｎｔｅｎｔ７０９５００４．ｈｔｍ。
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来①，并结合顺德区、容桂街道以及社区的政府文件和工作报告。
（一）基层党组织：树立新型核心作用
改革开放以后，由于农村社区在经济、政治、文化、社会阶层等方面都发生了重大变化，城乡治理更加复杂化。顺德的新型农村社区一般存在四个领导班子即党支部、居委会、股份社、行政服务站②。村党支部是党的农村基层组织，本应该是广大群众的领导者和利益保护者，发挥领导核心作用。但由于制度建设的不完善和经济发展过程中的消极因素的影响，造成了基层党组织功能政经分离、政社分离”之后，从制度设计上党的异化。尤其是在顺德实行了“
支部不再参与到具体的居民自治和集体经济事务中去，又由于部分党员服务意识有所淡薄，造成党支部在基层群众中的影响力逐渐下降。在党领导基层政府的旧格局逐渐打破，新格局尚未全面建立的阶段，党员发挥作用的服务平台比较缺失；加上青年党员、返乡党员队伍日益扩大，教育管理难度逐渐加大。这些问题的出现都在一定程度上影响了党组织在基层的领导力和凝聚力。正如一个基层干部描述的：
实行政经分离、政社分离以来，我们发现党组织在基层的领导核心地位受到了影响，尤其在一些问题村、难点村，党组织成员多不能与村（居）委会成员以及股份社成员交叉任职，党组织在不同程度上丧失了对村（社区）事务的领导权以及引导经济发展的主动权，进而失去了一部分群众的社区）的自治组织以及经济组织成员大都以“全民理解和支持。这些村（
海选”或“股东至上”为由，打着自治的旗号，独揽经济大权，不接受党组织的领导，也不支持党组织工作，个别村（社区）甚至凌驾于党组织之上。有的村（社区）“两委”关系尽管有所好转，但由于各种问题的困扰，
①
访谈对象主要包括基层社区工作人员、有关干部和社区群众，对其中的人员和信息在不少情况下，党支部和行政服务站是两个班子，一套人马。一般由党支部书记担
进行了最大程度的匿名化处理。
②
任行政服务站主任。
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党群关系仍然处于比较紧张的状态，党组织的领导核心作用未能充分发挥社区）出来。甚至有部分群众将上级的某些政策缺陷或工作失当归咎到村（党组织头上，使党组织在村（社区）中失去威信①。
按照《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部“负责村、组，《干部和村办企业管理人员的教育管理和监督”中华人民共和国村民委员会组织法》也在原则上确认了村党支部在农村治理中的“领导核心”地位，但并没有明确可操作的具体规定。在顺德“政社分离”的过程中，很多地区把决策权赋予村民会议及其代表会议，把管理权赋予村委会，把对村委干部的任用权赋予全村选民，对村委干部的罢免权赋予村民会议；村党支部在一定程度上游离了农村管理和监督的制度结构（综合开发研究院中国深圳城市化研究所，。在城镇化的进程中由于农村、农业和农民的生产、经济和生活方式产生２０１１）了复杂的变化，如何在城乡交错的复杂环境中充分发挥党组织在基层治理中的政经分离、政社分离”的框架下基层党组织的核心地位，领导核心作用，明确“
值得引发深层次的思考，而基层党组织的领导与管理方式则是基层治理改革成败的关键。
针对这个局面，Ｈ社区为了巩固党在基层的领导力和凝聚力，加强社区党组织的执政地位，将社区党支部升格为党总支；同时，成立Ｈ社区党代表工作室，定期接访群众，对社区居委会和集体经济组织工作进行领导和指导，提升党组织在社区事务中的核心领导地位。党代表工作室固定时间接待党员群众，每次至少安排一名党代表，听取对热点问题的意见和反馈。在接访中，可以立即回复的就当即提供解决的途径，不能立即回复的，在五个工作日内送达有关职能部门，并要求职能部门在１５个工作日内答复，确保对情况的回复落到实处。党代表还根据工作需要，不定期走访辖区的群众，对收集的意见和建议进行分类、整理和汇总，根据相关的性质和内容确定相关负责单位，并承诺在１５
①
访谈资料２０１３０９１２ＺＣＷ。
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个工作日内将落实情况向党员群众反馈①。Ｈ社区党总支领导谈到党代表工作室的工作时说：
，已经接访我们党代表工作室从今年（２０１３年）７月至今（９月中旬）党员群众１０多人次，共反映意见及建议１２条，全部已经由党总支部按照要求协调或者处理完毕。同时我们利用网络技术开通了网上工作室，使接访时间不再局限于周六上午９：００－１１：００，地点也不再局限于办公室这边，大家有什么意见和建议可以在网上提出，我们收到之后会按照程序及时回复。这就大大地拓宽了群众提出意见和建议的渠道。据我了解，反响还是不错的②。
同时，为了使社区党组织能够在更高层面上发挥领导核心作用，避免在社区事务和经济发展中处于被动，顺德区和容桂街道在研究党组织班子人事方案时，积极鼓励社区党组织班子成员与社区居委会委员及股份社领导成员交叉任职。Ｈ社区就把现任居委会成员中成绩突出、群众基础较好的党员选拔到党组织班子，鼓励党组织成员积极主动参与村（居）委会、股份社的竞选。创造条件让社区党组织书记和委员依法当选村（居）委员会成员，特别是当选村（居）委会主任；党组织委员依照规定程序当选股份社理事长。同时以党代表工作室和行政服务站为抓手，改进社区党组织领导方式，加强自身建设，实现了基层党组织从单纯的领导者变为既是领导者更是服务者的角色转换，在政社分离的过程中重新树立了党组织在基层的核心领导作用。
（二）社区公共服务：转变观念与投入方式
“人的城镇化”的最根本需求就是公共服务质量的城乡统筹和提升，社区公
Ｈ社区所在的容桂街道借鉴香港经验，把这种党员干部深入基层，定期对基层进行
。２洗楼”入户家访称为“０１３年Ｈ社区新当选的党总支书记上任初始就定下了三年内访问超
①
过３００户家庭的目标。
②
访谈资料２０１３０９２７ＬＷＮ。
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共服务供给和社区服务设施的建设状况很大程度上反映了城乡统筹的发展进程（。我国广大地区处于由农村村居向城市社区过渡、旧陈伟东、张大维，２００９）管理体制与新管理体制同时存在的特殊阶段，相比成熟的城市社区，新型农村社区在公共服务能力上还有较大差距，这在一定程度上是由于日常管理中仍沿用旧的模式，基层政府（居委会）依然要承担包括党建、统战、计生、综治、医疗、环卫等多方面工作，因而导致社区有限的人力、物力、财力难以集中在社区公共服务的供给上。造成社区公共服务供给能力较为薄弱的原因主要有两个方面，一个是思想观念落后。在访谈中一个Ｈ社区人员说道：
哪有什么公共服务的概念啊，有钱了就多干点，没钱就少干点。以前居委会什么都要干，社区建设、消防安全、计划生育、绿化环保等，都要花自己的钱，现在成立了行政服务站，好一点了，这些方面的资金由镇街统筹，不过居委会开个会啊、过节请全体居民吃饭、发一些慰问金、补贴等都要钱嘛，这些钱都是居委会出，我们Ｈ社区居委会每年还要将其资产收入交一半给我们股份社，所以他们没有多少钱去搞社区的建设了，都忙着发展经济呢，不发展居民不愿意啊，分红少了不愿意啊，所以（为了保住自己的位子）他们也没多少心思去想办法提升社区的公共服务了①。
另外一个原因就是资金缺乏及投入机制不完善，比如一个Ｈ社区干部说道：
目前，区政府加快了行政服务站的建设，以实现党委政府服务延伸到农村、社区。行政服务站实行独立核算，日常办公经费由各镇（街道）财政统筹解决。各镇（街道）视实际情况，逐步加大对村（社区）公共管理和公益服务的财政支付力度。但是，由于区政府和镇街的财力有限，在社区公共服务给予的支持力度不可能太大，这也是有些社区公共服务落后的一
①
访谈资料２０１３１００８ＬＳＧ。
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个原因①。
由于社区建设时缺乏总体规划，资金不足及投入机制不畅，导致新型城乡社区公共基础设施储量不足，社区医疗、就业、社会保障制度薄弱，资源整合开发利用效率较低，继而使得居民的城市意识较为薄弱，社会角色未能转换，。依旧是“城市的面貌，农村的习惯”（郑国、叶裕民，２００９）
为了改变这种局面，顺德通过建立基层政府和社会组织之间的纽带关系，，通过培养专业化的社会组织提使政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”供公共服务，改变公共服务的提供方式和财政安排。一个典型做法是在街道和社区成立社工服务中心，作为专业的社会服务组织，承接由社区居委会和行政工作站委托的社会公共服务。比如Ｈ社区在２０１０年５月建立了社工服务中心，服务Ｈ社区及周边两个社区，以辖区内低保家庭、老年人、青少年等为重点服务对象，运用社会工作的专业方法来整合社区资源，为社区居民提供公益服务。社工服务中心在社区内开展服务工作，保持了社工的独立性，使社会组织在社区管理和服务中逐渐具备组织引领、协调整合和示范带动功能。社会组织也充分发挥了其在服务社区，培训社区公民精神，增强社区活力，扩大公共参与等方面的积极作用。社工服务中心是具有独立法人资格的社会组织，与社区居委会和行政服务站不存在行政隶属关系，使政府成为公共服，而不再是“，公共服务的生产交由社会负责。一方提供者”生产者”务的“
，是政府能集中完善其行政职能，避免“面为政府“松绑”面面俱到”而导致“；另一方面也提高了社会工作利用资金的效率。正如Ｈ社区社工应接不暇”
服务中心的负责人说的：
我们需要什么资源都会去和他们（居委会和行政服务站）沟通。很多个案都是他们转介过来的。对于个案他们也很关心，就是个案给你们社工接了，到
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。访谈资料２０１３０９２７ＹＣＪ
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什么时候达到什么程度了，有没有取得效果你都要跟他们讲。他们心中都会有数的。但是他们从来都不会给我们压力，我们就做好我们自己的，平时就把工作以简报的形式发给行政服务站的负责人就行了。我们的每一场活动都会贯穿服务社区、社区参与、居民意识这些理念。其实我们都希望多一些社区居民参与，为这个社区贡献、为这个社区服务①。
（三）监督制约和公共参与机制：试点议事监事会
村（居）级自治组织是社会管理组织体系中最基层的神经末梢，党和国家居）级自治组织来完成的，因而，村（居）对农村的各项事务都是通过村（
级自治组织掌握了一定的公权力，实现村民的公共利益和保护公共资源都有，对村（赖于村级自治组织。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》居）委会的监督由四部分组成，一是村委会自我监督；二是全体村民会议（村民代表大会）监督；三是乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府监督；四是村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构监督。其中最常用、最直村民代表大会）监督。在“政社分离、政经接的监督方式是全体村民会议（
分离”的改革中，充分赋予村（居）民自治权力成为了顺德基层协同治理改革的基础之一。然而，这种协同治理需要建立在对自治组织进行充分监督的，召开村民大会的权力掌握在基础上。在实际工作中，在顺德的一些村（居）村委会手中，是否召开村民大会由村委会说了算，少数村委会不定时召集村民会议，使村民对村干部的监督权利得不到完全的保障。由于村民自治章程中对全体村民会议（村民代表大会）监督的规定存在缺陷，很容易造成对村。正如Ｈ社区委会的监督乏力，使村务监督委员会在村务监督中成为“花瓶”的工作人员所说的：
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访谈资料２０１３１０１５ＸＺＲ。
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◆专栏
“选举出来领导班子之后，谁来监督居委会的权力呢？全体居民大会。谁来召集居民代表大会呢？居委会。如果居委会不召集的话，那么居民就没办法参与到对社区事务的监督中去了。这些情况我们都遇到过。这就意味着对居委会的监督是存在漏洞的。从而可能导致“社区居民自治”变成“居委会干部自。目前，社区治理中最紧要的就是缺乏长效的、专业的、广泛的监督①。治”
由于缺乏健全的监督机制，导致一部分居民对村（居）务参与热情不高，对选举等公共活动反映冷淡，甚至不参与选举，或者消极参与。公共参与观念的缺失不利于保障农村社区居民维护合法权益，影响和制约了基层民主建设的推进，也是形成协同治理的一大障碍。对于这些不合理现象产生的原因，负责基层换届选举的某基层建设科科长向笔者谈起：
虽然我们知道这些现象对于村民自治的实施有一定的影响，但是我们也是没有办法，尤其是那些在外地务工的具有选举权的人，他们才不会专门请假回来投个票呢，并且有些居民当家作主的意识的确有点差，他们就认为反正谁当选都是那样，该贪贪，该占占，就自己放弃自己的选票。现在基层选举的确有些不尽人意，所以每次选举前期我们一方面加大宣传力度，同时给居民发些‘，一方面司法介入，扫清干扰基层选举的障碍，尽量使大家都参与误工费’其中②。
在对Ｈ社区的居民进行访谈的时候，也谈到了社区的选举工作：
我们Ｈ社区的选举（秩序）还算好的，开一次会就能选举出来了，不像有。每次选举前，都会有居村主任）些村都进行不下去，选了好几次还选不出来（
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。访谈资料２０１３０９１２ＨＨＪ访谈资料２０１３０９１１ＺＣＷ。
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民小组长入户告知大家。不过有些时候，在外面做工的确是不想请假被扣钱回家，就让家人帮忙投票了。现在的候选人都是上面派下来的，或者是指定好的，我们又不能自己去推选，加上在外面的时间多了，对这些候选人也不了解，所以干脆就不投票了或者上面派的谁就选谁咯①。
随着农村社会的城市化，原有的由邻里、亲属关系形成的紧密农村社会网络逐居）民的公共渐被以个人为中心的城市社会网络所代替，在一定程度上削弱了村（
）。同时，在一些技术环节上，传统的乡村公共信息的可达性参与意识（叶林，２０１３较低，也阻碍了公共参与的渠道。比如Ｈ社区的情况：
大多居委会公布的有关居委会财务收支、债权债务、接受捐赠资金、物质的管理使用等情况项目不清晰，并且大多公布在居委会公告栏里，通达性较差，加之本身居民给予居委会事务的关注度就较少，所以导致社区居民对社区财务不清楚，有些甚至误以为社区居委会没有公布，造成不必要的麻烦②。
因此，为了建立更有力的监督机制，并增强村（居）民的参与意识，顺德在试点村（居）中推行农村议事监事会措施。这种监督与参与模式是顺德在２公共决策和事务咨询委员会”在新型城０１０年开始在容桂街道推行的“ 乡社区的具体举措，目标是建立一种决策咨询体系，成为连接公众与治理主体之间的桥梁、提供城乡居民和集体表达利益诉求的渠道，提高公共决策的透明性和理性化程度。Ｈ社区就根据法律法规和有关规定，结合社区的实际情况，成立了社区议事监事会。根据修改后的社区居民自治章程，居民委员会不召集居民会议的，可由议事监事会召集。这样就填补了对居委会的监督漏洞，使监督机制更加健全。这种机制为基层群众提供了参政议政的通道，
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。访谈资料２０１３０９２９ＡＪ访谈资料２０１３０９２５ＭＹＸ。
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正如一个基层干部说的：
不过令人欣慰的是，有些社区现在出现了几个专门盯着居委会和股份社的人，专业挑刺。我们现在正在做的有一个议事监事会，就是准备把社会上这种有精力、懂专业的人召集起来，对社区事务进行广泛监督①。
议事监事会是居民会议和居民代表大会的辅助决策和监督机构，对居民会议和居民代表大会负责，提请讨论审议重大事项，监督居民委员会执行居民会议和居民代表大会决议、依法依章开展民主自治。议事监事会委员一般由推选产生，主要是非居民委员会的党组织成员、社区内各类组织、企业、单位的负责人、“两代表一委、居民小组长和代表、退休教师干部、社会贤达等热心村务、公德心强、自愿服员”
务村民和村民认可的其他人员，并具备财会、管理知识。由这种专业和志愿兼备的监事会组织为基层民众提供监督社区政策决策和执行的渠道，既完善了监督制约机制，又提高了公共参与的意识。
四、讨论、总结与展望
协同治理（共治）作为顺德新一波“治权改革”的核心模式，也是顺德城乡基层治理改革的方向。其核心是通过理顺政府、市场、社会关系，确保基层党组织的核心作用，同时加强基层社会（社工）组织的建设，培育新型城乡的社会力量，建立新型监督机制，推进协同治理的发展。顺德正处于从城乡二元化向城乡一体化的结构转型期，面临统筹城乡发展、缩小收入差距、。在这提升福利水平的严峻挑战，体现了广东发展的独特模式（肖滨，２０１１）个过程中，政府已经没有能力也不应该全面履行基层治理的职责，必须进行治理主体、治理关系和治理体制上的变革。同时，基层治理改革是城乡发展
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的重要环节，与全社会的综合体制改革息息相关，不可独立进行。在顺德，城乡基层治理改革围绕综合体制改革，创新基层治理模式，建立多方参与的社区建设机制，推动基层事务共建共治。本文研究发现城镇化的制度创新应围绕基层治理创新的轴心，而地方治理综合改革可以为农村城镇化提供制度。在党政领导的总体格局下，政府为社会组织李慧凤、郁建兴，２基础（０１４）和基层自治创造和让渡了一定的公共空间，避免了政府权力的无限扩大，通过社会参与公共服务和公共决策的方式提高政府与社会合作的效率，在“政政社分离”的基础上，健全城乡基层协同治理机制。这种理顺经分离”和“
政府和基层自治组织之间关系，构建社区协同治理机制的改革，顺应了我国城乡基层治理的发展趋势，契合了城乡一体化对城乡基层管理体制创新的内在要求，是协同治理在我国的现实体现。
同时也必须看到，由于我国由“乡”到“城”转变的特殊性，城乡关系面临调整，新型城市社区尚待成熟，社会力量亟需发展，党政领导和社会自治需要找到合理的平衡点和契合点。针对城乡基层协同治理的改革中发现的问题与挑战，顺德进行了大胆而有益的探索。首先，明确基层党组织在政府与社会职能分离后的领导作用。顺德的社会体制改革推动了“政经分离”和“政社分离”的步伐，党组织在城乡基层的领导作用亟需理顺。顺德一方面推动优秀党员参加村（居）委会、股份社的竞选和任职，提高党组织在基层事务中的领导作用；另一方面通过建立党代表工作制度，加强基层党组织与广大群众的紧密联系，确立了党组织在城乡基层公共事务中的核心地位。其次，解决公共服务能力薄弱并推动社会力量有效承接公共服务的问题。新型的城乡社区公共服务观念和能力都亟需提高。顺德在街道和社区层面广泛扶持社工服务中心的发展，充分利用行政体制改革带来的社会组织发展机遇，引导社会组织进基层，承接行政服务站和居委会的部分专业性行政事务和社区事务职能，通过社会化和专业化，提高公共服务效率，完善政府和社会共同提供公共服务的机制。第三，在推广基层自治的同时，加强监督制约机制，提高公共参与意识。在我国现行的城乡社会发展阶段，基层自治的能力尚在发育，需要通过完善的监督制约机制和充分的公共参与保障基层自治的发展。顺德在推进基层社会主义民主的
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建设中，成立村（居）议事监事会，对城乡基层经济事务和社区事务的决策和执行居）民参与基层决策和进行监督，吸纳公众力量健全制约机制，同时也拓宽了村（
政策执行的渠道，增强了公共参与的意识和效果。这一系列改革措施在城乡基层行政事务、社区事务、经济事务三分治理的基础上，充分利用顺德综合改革的动力，进一步完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的协同治理模式，是“）。顺德经验”在城乡基层治理改革中的集中体现（图１
图１ 顺德城乡基层协同治理的创新模式
资料来源：作者根据顺德基层组织机构及职能内容整理绘制。
顺德的农村在城镇化过程中遇到的问题在珠三角区域及全国广大地区具有一定的普遍性。顺德城乡基层治理体制的改革从很大程度上反映了我国城镇化进程中城乡基层协同治理体制的构建和难题。顺德城乡基层治理是在顺德综合体制改革和和农村综合改革的大背景下逐步深入、持续进行的。正如肖滨、郭明（２０１３：２５）所说，顺德改革“既不是顶层设计的改革线路，也非理论家规划的改革线路，而是来
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。顺德城乡基层治理的举措是自地方、来自基层改革的实践者探索出来的改革线路”
在不断摸索、试错过程中逐渐发展的。虽然目前的改革措施并不一定能完全、彻底地解决我国新型城乡基层协同治理中遇到的问题，但是这种将农村城镇化的制度和政策设计纳入地方治理综合改革的全局下考虑，强调培育政府、社会与市场的最优关系，加强党组织的核心领导作用，改变公共服务供给方式，健全监督制约和公共参与机制，通过多元主体协同的基层治理体系协调城镇化过程中的公共事务、公共物品和公共服务的模式可以为我国城镇化过程中的基层治理改革提供借鉴和思考。
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