对同城化发展的几点思考

李红1，董超2

(1.吉林大学地球科学学院,吉林长春130061；2。东北师范大学城市与环境科学学院,吉林长春130024） 摘要 同城化作为城市发展的一种新的现象,在实践和理论层面都存在大量需要研究讨论的问题。笔者针对同城化的内涵、发展前提以及存在问题等方面进行简单探讨,以求取得一些有益的启示。关键词 内涵;问题;策略;同城化 中图分类号F29 文献标识码 A

文章编号： 0517-6611（2010)13—07032—02StudyonDevelopmentofUrbanCohesion LIHongetal (CollegeofEarthSciences,JilinUniversity，Changchun,Jilin130061)

Abstract Asanewphenomenonofcitydevelopment,therearemanyissuestobeinvestigatedanddiscussedinbothpracticalandtheoreticalaspectsofurbancohesion

。

Theconnotation

，

preconditionandexistingdeficiencywerediscussed，andatlastsomesuggestionswereputfor2ward. Keywords Connotation；Deficiency;Strategy;Urbancohesion 1 问题的提出

随着我国工业化的深入,城市产业结构不断调整，城市与城市之间经济联系日趋紧密,地方政府乃至上级政府开始认识到城市的发展应当跳出个体框架的束缚。区域核心城市与次一级城市相互紧密合作,城市群的溢出效应、分化效应与扩散效应更加明显,城市群一体化发展成为上级政府确定城市发展方向、谋求外部经济给自身带来效益的重要战略。继深圳与香港最早提出“同城化”的发展理念后,湖南

“长株潭”(长沙、株州、湘潭)、西安与咸阳、沈阳与抚顺、太

原与榆次、郑州与开封等都提出了同城化建设，并取得不同程度进展.如西安和咸阳实现电信同城化；郑州和开封实现金融同城结算、郑开(汴)城际公交车开通;沈阳与抚顺之间开通城际公交与城际轻轨,并在两市中间地带建立沈抚新城。以同城化促进区域经济一体化，已成为根据区域实际情况提高城市化水平的一种有效方式.同城化发展城市之间存在一定的共

性，也存在诸多问题急需解决。 2 同城化的内涵

目前关于同城化的定义有多种表述[1—3］,对其理解大致包括以下几点：①同城化的前提条件有地域相邻、人文历史相似、产业结构互补、社会经济联系密切等方面;②同城化的内容包括产业、基础设施、市场、政府管理等方面；③同城化是以提高区域经济整体竞争力为目的的一种新型城市发展战略，是相邻城市为提升综合竞争力而主动打破行政壁垒和地方保护主义的一种空间管制方式;④同城化是相邻城市商品和要素跨区流动的额外成本逐渐接近于零的经济一体化现象.笔者将同城化定义为:在城市群发展过程中对地域相邻、社会经济联系密切的城市之间实施一体化的空间管治方式,使城市之间在地域空间、产业结构、基础设施、管理制度等方面逐渐融合,最终达到一体化发展状态的新型城市发展战略。 3 同城化发展的前提

我国正处在产业结构、城市体系和体制机制的重要转型期,同城化发展的道路具有开创性，在不同地区和城市之间有不同的探索。不难发现,在同城化发展的城市之间存在一些共同的特点.

3.1 经济发展水平较高的城市群区域,具有强大的中心城 市 辽宁中部城市群的沈阳、中原城市群的郑州、“长株潭\"城市群中的长沙、珠江三角洲城市群中的广州等都是我国重要的城市群中的中心城市，这些中心城市在同城化发展与形成中扮演着主导作用。中心城市人口高度集中、规模庞大、功能一应俱全,是同城化区域生产力布局的依托、区域市场的中心、调节经济运行的枢纽和科学技术力量的中心地，通过强大的经济辐射效应带动整个区域发展。同城化主要发生在中心城市与邻近城市之间。

3.2 空间距离较近，具有方便快捷的交通连接方式 空间 距离较近是同城化的空间基础。城市间空间距离越近,越能降低运输费用和促进生产要素与商品、服务的交易，加强城市间的相互作用。城市群内中心城市与周边中小城市间要有快速交通系统联系,周边城市与中心城间存在明显的通勤或通学等向心交通倾向。方便快捷的交通方式是同城化的必备条件之一,国际大都市交通圈的通勤出行范围一般在100km左右,通勤时间在60min之内；50km内则是大都市的主要通勤交通圈[4］,通勤时间在30min之内,因此在国内的近域城市之间也有30/60min通勤圈的提法（表1）。

3。3 产业结构互补,城市间存在紧密的经济社会联系 中 心城市与周边城市间人口、信息等要素和商品、服务等的密切联系在很大程度上取决于城市间的个性与差异性。产业结构具有明显的互补性是同城化的内在基础，城市间产业互补的含义是城市间产业关联性强,存在着一定的分工合作关系,既包括产业间的分工与互补,也包括产业内的分工与互补，这是城市相互作用从无序到有序、从无机到有机、从不完善到较完善的最佳方式，也可以避免城市间的恶性竞争。而区域范围内基础设施的开放性与完善协作，能够促进城市之间产业专门化发展及达成地理分工的高度化。城市功能作用与地域之间的相对完整性表现在城镇网络系统内的结构与功能作用比较完备.

3。4 政府合理组织,民众有较强的区域认同感 城市的形 成首先要沿着城市群内部的空间组织方向发展,通过政府组

织合理的规划可能改变集中与分散的方向、范围、程度以及发展的进度，促使城市空间结构更加符合人类理想的目标模式演化.认同感的建立是推动地区一体化的强大力量。文化和历史的趋同是推动同城化的深层因素。相似的文化和历史有利于产生共同的认同感和归属感，使同城化城市更具有包容性，有利于彼此间人口的流动、经济的联系等。 4 当前我国同城化发展中存在的问题

4。1 缺少科学合理的规划与法律体系的支撑 同城化发展 必须以科学的、高瞻远瞩的城市规划为指导，把两个（或多个)城市作为一个整体来考虑，统一编制总体发展规划，统一产业、技术开发、招商引资、外贸出口、财政税收、土地征用、工商管理、物价调控等方面的政策。日本首都圈成立以来，已先后制定了5次基本规划。每一次基本规划都是在充分考虑政治、经济和文化背景、地域对象以及人口规模等诸多因素下形成的,并适时根据实际情况

加以修改。在我国具有同城化提法的地区，有关同城化发展规划还不多见。同城化既涉及经济建设,也涉及社会建设。同城化中的社会建设关键是要营造无差异的体制和政策环境,应研究制定统一的政策和法规,完善各种协调机制,通过加强制度建设来推进同城化。

4。2 地方保护主义与行政壁垒在一定范围内依然存在 同 城化的发展有赖于中心城市与周边地区的互动,只有城市与周边地区形成良好的关系,才能在空间上跨越行政区的界限,形成城市经济圈。现行的行政区划边界的硬约束,在很大程度上阻碍了中心城市的集聚功能和辐射功能。由于我国区域经济发展差距不断扩大，区域之间的利益摩擦激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁,阻碍经济资源要素的自由流动。中心城市担心“肥水\"流入“外人田”,地方城市担心自己生产要素流失，成为“过水田”。各地按各自的行政区制定经济和社会发展规划，轻视和忽略区域发展合作,造成盲目重复建设、产业结构雷同、交易成本过高、纵向部门分割、横向地区封锁现象的产生 ［5］.

4.3 深层次的合作与功能一体化建设还不够深入 各地区 同城化发展虽然取得不同进展,但还面临一些问题和矛盾，主要表现在局限于交通基础设施与空间发展战略层面。现有的行政审批制度和行政考核制度,都是以单个城市为考察对象,不可避免地诱发地区经济结构的趋同和重复建设。以辽宁中部城市群各同城化发展城市为例，目前城市群各城市产业结构和企业结构趋同现象十分明显，专业化的分工体系

尚未建立,除沈阳外,城市群中其他城市的主导性行业基本集中于制造业、采掘业、建筑业、电力煤气及水生产供应等第二产业部门,而且比较单一,产业结构明显雷同;从各城市的企业结构来看，由于多数城市过分追求自我体系的完善,“大而全”、“小而全\"现象十分严重，产业的前后向联系不紧密，比较典型的是虽然有发达的石油加工和钢铁工业,但其前向联系程度却低于全国的平均水平,化工、机械等主要行业的前后向联系程度也不高,城市企业结构也明显趋同，城市企业之间并没有形成真正的专业化分工，技术关联度低，企业之间缺少合理的分工协作[6]。在供水城市与用水城市之间,生态环境保护、污染治理以及能源设施一体化方面，尚未建立起市场化的运作机制；在建立区域共同市场，主要是金融市场方面存在一定的障碍，在深层次的功能一体化制度建设层面缺失.各城市政府以自身利益最大化而不是以整个区域利益最大化为出发点进行决策并采取行动，当地方经济利益与整个城市群经济发展

全局性、整体性、长远利益发生矛盾时，作为地方经济发展的推动者和实施者，会竭力维护地方利益，尤其是短期地方利益［7]。这种矛盾表面上看是由于行政区划所造成的,实质上却是深层体制性的。

4.4 缺乏地方性团体与民众的广泛参与 在全球化和网络 化时代，区域协调主体的一元化正日益被多元化所替代，政府并不需要垄断一切合法的权力，而社会上的各种力量包括其他非正式组织（机构、单位、社团等）也可以负责维持秩序、参加经济和社会调节[8]。未来区域问题的解决和区域协调必须依靠整个社会的共同努力。公民社会、非政府组织、跨国和跨区域企业联盟、认知共同体等都将发挥重要作用，以社会参与和网络治理来达到更高水平的治理模式［9]。这些非正式的制度安排，更具开放性和广泛性，可以为社会组织和市民提供更好的参与同城化发展与治理的途径，为更高层次的城市区域组织建立创造条件。同城化发展的终极目的是提升城市竞争力，为市民提供完善的城市功能和良好的生态环境,因此，必须要征集大量的民众参与。而我国目前的同城化发展大多为政府主导型,没有形成真正具有影响力的地方性团体,企业、市民真正参与其中的不多，农村居民没有或很少享受到同城化的建设成果。在同城化建设的过程中,区域共赢、互惠的观念还没有深入人心,共同打造区域“文化名片”的意识也没有真正形成。 5 我国同城化发展的建议

实施同城化发展，可以有效地解决行政区的矛盾和摩擦，消除行政壁垒,开拓共同市场，减少资源消耗，实现区域经济可持续发展，但是同城化发展的发展条件需要培育。有效的同城化发展策略能节约城市间交易成本，平衡不同等级城市的政治权力,促进城市间和谐发展. 5.1 制定同城化发展规划 制定同城化发展规划要以促进 城市内部和城市之间协调发展为主要目的,发展规划中主要针对影响同城化发展较突出的问题,如城市政府在一体化进程中的权利和义务、区域产业分工与合作、区域环境治理、区域基础设施建设、区域土地开发等方面作出明确规定,并以地方法律形式予以固定,使同城化发展规划有法可依,更为 施村民自治的基本条件，如户数、村民资格、村落区域、集体土地和山林及湖泊水面财产权属等。其中对村民资格的认定，除参照户籍、年龄、政治条件等外,还应结合村民义务的履行情况定期予以调整。

2.1。2 自治事项。明确哪些公共事务和公益事业属于自治 事项，哪些民事纠纷由自治组

织来调解,以及调解效力如何。

2.1.3 自治组织体系。明确村民自治组织的结构设置、权 力分派及运作程序.

2.1。4 行为追惩。对各种破坏村民自治程序及侵害村民自 治权力的行为予以定性,并明确司法救济和法律制裁的部门、途径、效力［1]。

2。2 巩固村民代表会议地位,健全村民自治组织体系 改 变过去单纯强调村两委建设的思路，切实维护和保障村民代表会议的中心地位和作用，健全村民自治组织体系。在法律、法规上应具体明确3点：

2。2.1 村民代表会议规则.包括人数限制、代表资格、选举 程序及任期等。就代表比例而言,每10~15户选举1位村民代表为宜.在召开程序上，村民代表会议可定期召开,也可由1/3以上代表建议或由村两委召集召开；涉及全体村民及村集体利益的事务,必须由村民代表过半数人画押同意方能生效。

2.2.2 村民代表会议权限. 除有权管理《组织法》第19、20条规定的事务外,还应明确其享有推荐产生村委会候选人名单、监管村委会工作、罢免村委会、委派财政监督小组和治安委员会等机构的权力。同时,村民会议有权监管和罢免村民代表，并拥有村内事务的最终决定权。 2.2。3 执行组织工作规范.明确村委会和其他专门组织为 村民代表会议的执行组织，详细规定其各自组成、候选人资格、职责义务、选举任期及罢免程序.

2。3 完善配套立法，明晰镇、村以及村两委职责权界 围绕 《村民自治法》,调整《刑法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》以及《中国共产党章程》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等相关内容，合理解决镇村以及村两委之间的职权矛盾。在坚持乡镇党委和村党（支)委会领导核心基础上,具体划定各组织权限。具体包括:

2。3.1 乡镇党委与政府之间。应明确党委主要职责是监督 落实中央政策,把握乡镇发展方向;政府行政部门具体负责制定发展规划、落实行动能力、解决社会问题等事宜.

2.3.2 村两委之间。应明确村党（支)委会主要负责宣传党 的大政方针,把握村民自治政策正确方向；村委会是村民代表会议的执行机构,是村民自治单位的法人代表，具体落实村民代表会议的决策及处理日常村务。通过“两推一选\"、“二选联动\"措施实现两委成员交叉任职

的两委要同时承担上述两个任务.

2。3.3 镇、村之间.应明确镇务和村务界限，计划生育、殡 葬改革、社会治安、政策宣传等工作由乡镇政府直接领导完成，村自治组织起配合作用；农村民主选举、集体财产管理、经济发展规划、民事纠纷调解等属于村庄社区内部事务,由农村自治组织完成,乡镇政府只能“指导”、“监督\"而不能“干涉”；明确乡镇党政机关违法干涉村务应承担的法律责任。参考文献［1］张文山,雅琦。论中国村民自治制度与《村民委员会组织法》的重构［J］。中国律师和法学家，2007（4)：21—30.重要的是将同城化发展区域的建设和管理纳入法制轨道. 5.2 建立同城化区域管理委员会 建议由同城化发展所在 省份的省主要领导担任管理委员会主任,由具有同城化发展趋势的各城市的市委、市政府的主要领导担任副主任,各市经贸委、建委等职能部门的主要领导、具有区域影响力的大企业主要负责人以及人大代表、各种非政府团体的代表、市民代表及各领域的专家担任委员。该委员会基本职能包括制定区域发展政策，协调地区产业发展,制定同城化规划，为地方政府提供技术支持，保护区域环境,协调基础设施建设以监督规划实施等。

5。3 尽快建立同城化发展的激励机制 申请国家、省政府 的行政拨款以及通过同城化发展城市参股的形式设置同城化发展基金,对同城化发展作出重大贡献的城市,由发展基金进行重点补贴，并制定相关政策,引导各城市的统筹协调发展。

5.4 鼓励成立各种行业的认知共同体 在同城化发展区 域,要定期召开区域发展论坛或研讨会，鼓励规划部门、环境、交通、市政、评估等行业组建认知共同体，对城市群内规划建设、产业发展、环境资源、基础设施、土地开发等方面的具体工作展开分析或论证,同时可以创造各行业交流的机会与平台。参考文献

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