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行政事业单位内部控制
基 本 操 作 指 引
湖南省财政厅
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目 录
第一部分：使用说明
第二部分：内部控制工作开展步骤及流程 一、工作步骤 二、工作流程图
三、主要经济活动的管理结构 第三部分：经济活动内部控制 第一节 预算业务控制 一、工作步骤示意图 二、工作流程图
三、风险点及主要防控措施一览表 第二节 收支业务控制 一、工作步骤示意图
二、风险点及主要防控措施一览表 第三节 政府采购业务控制 一、工作步骤示意图 二、工作流程图
三、风险点及主要防控措施一览表 第四节 资产业务控制 一、工作步骤示意图
二、风险点及主要防控措施一览表
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第五节 建设项目业务控制 一、工作步骤示意图
二、风险点及主要防控措施一览表 第六节 合同业务控制 一、工作步骤示意图 二、工作流程图
三、风险点及主要防控措施一览表 第四部分：配套工作
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第一部分 使用说明
为便于理解和掌握内控原理，具体操作实施路径和流程，引导各单位顺利完成内部控制制度建立和完善工作，我们制定了本指引。
1.本指引是按照内控规范要求对行政事业单位经济活动风险进行防范和管控的指导,单位的非经济活动要按照相关法律法规的规定和要求进行控制和管理。
2.本指引是根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）的要求，围绕行政事业单位内控机制和六项经济业务所建立的基本指引，对本指引内容，请根据本部门或单位的经济业务内容和规模参照使用。
3.对于规模较小，经济业务简单的行政事业单位，在控制有效、保证经济活动安全的情况下，在机构设置、工作环节、制度建设上可在本指引基础上适度简化。
4.对于规模较大、经济业务复杂的行政事业单位，在认真执行内控规范的基础上，如存在本规范未列示的经济业务，可根据实际需要拓展本指引基本框架所规定的内容，以更好的满足单位内部管理需求。
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第二部分 内部控制工作开展步骤及流程
一、工作步骤
（一）成立内部控制领导组织机构
单位要单独设置内部控制职能部门或确定常设的内部控制牵头部门，负责组织协调开展内部控制工作。
（二）开展单位层面内部控制 1.建立职责分工权限明确的组织架构
主要内容：单位部门设置、明确部门职责、明确部门内部岗位，设计岗位职责、明确岗位权限，满足不相容职务相分离的要求。
2.管控模式设计
主要内容：对于单位需决策的事项应视性质、重要程度等建立决策机制；对于各个部门都会涉及到的主要支出事项应建立归口管理模式；建立执行、决策与监督相分离的单位内部经济业务活动管理模式。
3.建立集体议事决策制度
主要内容：议事成员构成；决策事项范围；投票表决规则；决策纪要的撰写、流转和保存；决策事项的落实程序；监督程序、责任追究制度等。
4.建立关键岗位管理制度
主要内容：单位内部控制关键岗位；关键控制岗位责任制；
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关键岗位轮岗制度和专项审计制度；关键岗位工作人员岗位条件及培训制度等。
5.建立会计机构管理制度
主要内容：会计机构设置；会计人员配置及岗位责任制；财会部门与其他业务部门的沟通协调制度；会计业务工作流程等。
6.按照单位的控制工作需要建立其他管理制度。
7.按照内控规范要求建立六项主要经济活动的管理结构(见下文)。
（三）开展经济活动内部控制 1.构建经济业务活动框架。
2.对照内控规范与国家法律法规，对于单位经济业务活动流程进行全面梳理，找出风险点。
3.根据内控规范与国家法律法规，对识别出的风险点设计控制措施。
4.结合前述梳理的结果，制定内部控制工作手册，同步完善单位的制度。
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二、工作流程图
成立单位内部控制专门机构或牵头部门开展单位内部控制建设预算收支政府采购资产建设项目合同1、确定单位主要经济活动的管理结构（见下文）2、对照内控规范和相关法律法规的要求，全面梳理单位主要经济活动的业务流程，找出风险点3、根据找出的风险点、结合内控规范和现行的法律法规规定，采取控制措施，进行内控设计。4、完成上述工作后，在单位原有管理制度的基础上，进一步完善单位的制度建设，制度建设应包括的内容：①业务的管理结构②各业务环节的岗位设置、职责分工。③主要业务环节的控制设计④业务流程图5、编制内部控制工作手册 9
三、主要经济活动的管理结构
业务活动 职能部门 岗位设置 决策机构：由单位领导班子，部门负责人组成，履行预算管理职能的决策机构。 设置预算编制、审批、执管理工作机构：设在财会部门，履行预行监督、绩效评价等岗算日常管理职能 位，明确各岗位职责权限 执行机构：各业务部门，执行审批下达的预算 设置收费、稽核、支出审批、审核、 支付、核算指定的归口管理部门或财会部门（一般和归档、票据、印章管理应为财会部门） 等关键岗位，明确各岗位职责权限 设置债务申请、审批、经指定的归口管理部门或财会部门（一般办、对账检查等岗位，明应为财会部门） 确各岗位职责权限 决策机构：成立政府采购领导小组，由单位领导、政府采购归口部门，财会部设置政府采购预算编制、门和业务部门负责人组成。 采购活动执行、采购活动实施机构：由采购归口部门（成立专门监督等岗位，明确各岗位的政府采购部门或指定办公室为归口部职责权限 门），财会部门，相关业务部门组成 监督机构：内部审计部门 设置会计、出纳、稽核等资金管理岗位，明确票据和印章管理责任人，其货币资金： 中，出纳不得兼任稽核、指定的归口管理部门或财会部门（一般会计档案保管和收入、支应为财会部门） 出、费用、债权、债务账目的登记工作，出纳岗位不得由临时人员担任。 设置资产预算编制、产权实物资产： 登记、资产记录、日常管设置专门的资产管理部门或指定归口管理、统计分析等岗位，明理部门 确各岗位职责权限 对外投资： 设置对外投资经办、审指定的归口管理部门或财会部门（一般核、管理等岗位，明确各应为财会部门） 岗位职责权限 设置项目前期工作管理、技术管理、基本建设施工成立专门的管理部门或指定归口管理部管理、监督管理、财务管门 理和建设档案管理等岗位，明确各岗位职责权限。 设置合同拟定、审核、合指定归口管理部门，一般为内设法制部同执行监督、合同核算与门或办公室 归档等岗位，明确各岗位的职责权限 不相容岗位 预算编制与预算审批；预算审批与预算执行；预算执行与分析评价 预算业务 收支业务 收款与会计核算；支出申请和内部审批；付款审批和付款执行；业务经办和会计核算,增加支付录入和审核岗位等 举债申请与审批；债务业务经办与会计核算；债务业务经办与债务对账检查 政府采购预算的编制和审定，政府采购需求制定与内部审批，招标文件准备与复核，合同签订与验收，验收与保管，付款审批与付款执行，采购执行与监督检查等 债务业务 政府采购 业务 货币资金支付的审批与执行；货币资金的保管和收支账目的会计核算；货币资金的保管和盘点清查；货币资金的会计记录和审计监督 资产业务 对外投资的可行性研究与评估、对外投资决策与执行、对外投资处置审批与执行等 项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等 合同拟定与审核；合同审核与审批；合同审批与订立；合同执行与监督等 建设项目 业务 合同业务
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第三部分 经济活动内部控制
第一节 预算业务控制
一、工作步骤示意图
预算编制了解预算业务的管理结构和业务的主要环节预算执行预算业务决算管理预算绩 效管理梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设二、工作流程图 （一）预算编制及批复
②部署预算编制 ①授权部署预算编制
预算单位 财政部门 同级政府 同级人大 ③提出部门预算计划 ④审查并提出本级 预算收支计划 ⑥下达预算控制数 ⑤确定重点项目及限额 ⑨审定报送本级预算
⑾批复部门预算 ⑩批准本级预算 ⑦修改部门预算计划 ⑧编制本级预算草案 11
（二）预算执行
预算执行申请超出预算指标申请符合预算指标及其规定进入预算追加调整程序预算执行审批预算执行管理预算执行分析 （三）预算绩效管理
确定绩效管理对象制定绩效目标监控执行情况开展绩效自评或评价撰写绩效报告或评价报告评价结果应用 三、风险点及主要防控措施一览表 （一）预算编制及批复
流程 关键环节 提出新增需求、评审新增项目 预算编制及 批复 风险点 提出的新增需求不真实，虚报人员、资产、业务工作内容，新增项目未经过科学论证和评审。 主要防控措施 责任主体 1.建立财政补助人员和资产基础信息数据库，加强需求审核； 2.建立和完善项目评审制，对于建提出新增需求设工程、大型修缮、信息化项目等的业务部门 专业性较强的重大事项，需先进行项目评审。 1.召开预算编制会议，全面把握预算编制政策，细化预算编制； 2.建立预算编制、预算执行、资产预算编制部门 管理、人事管理、预算绩效管理的沟通协调机制； 3.加强预算合理性和合规性审核。 单位将批复的预算在单位内部进行指标分解和审批下达。 12
按规定的预算编审程序进行预算编制 预算编制不科学，预算编制粗糙，不符合工作实际 预算不进行内部批复，导致预算执行力度不足，预算约束力弱化。 预算批复 预算管理部门
（二）预算执行
流程 关键环节 风险点 没有按照批复的预算安排支出、超预算指标安排预算支出 没有按照规定足额收取收入并相应上缴财政 没有进行预算执行分析，没有建立有效沟通机制，可能导致预算执行进度偏快或偏慢 主要防控措施 1.业务部门申请支出事项必须有预算指标，再履行预算支出审批手续； 2.无预算指标或超预算指标的事项应先履行预算追加调整程序； 3.明确单位内部预算追加调整程序。 建立收入监控机制，按照进度组织收入并及时上缴 1.建立预算执行监控机制，运用信息系统对业务部门的预算执行情况进行监控； 2.建立预算分析机制，召开预算执行分析会议，定期通报预算执行情况，研究存在的问题，提出改进措施。 责任主体 单位负责人、预算管理部门，财会部门，预算执行机构 预算支出 管理 预 算 执 行 预算收入 管理 收入执收部门，财会部门 预算执行 效果管理 单位负责人，预算管理部门，财会部门，预算执行机构
（三）决算和预算绩效管理
流程 关键环节 风险点 主要防控措施 责任主体 1.按照财政部门要求，按照规定的时间、格式、要求进行决算编制； 决算与预算存在2.决算报表内容完整，数据准确，审核脱节、口径不一，人员进行签字确认； 难以及时反映预3.加强决算数据分析，收集数据资料，算执行情况，导分析预决算差异原因，撰写预算结果报致预算管理的效告； 率低下 4.将分析报告反馈各业务部门，查找问题，制定整改措施。 1.建立绩效管理制度； 预算绩效管理机2.预算绩效目标的设定要经过调查研制不完善，可能究和科学论证，目标要指向明确，细化导致绩效目标脱量化，符合客观实际； 离实际，绩效监3.评价标准和评价方法科学合理、客观控不到位，绩效公正，要形成评价报告； 评价不科学，评4.评价结果要及时反馈并进行一定范价结果流于形式 围的公开，作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。 决算编制 决和算效理 财会部门 算预绩管预算绩 效管理 预算绩效管理组织单位和预算管理部门
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第二节 收支业务控制 一、工作步骤示意图 （一）收入业务 了解收入业务的管理结构和业务的主要环节收入业务梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设
（二）支出业务
支出审批了解支出业务的管理结构和业务的主要环节支出审核支出业务支付控制梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设核算与归档
（三）债务业务
了解债务业务的管理结构和业务的主要环节债务项目的确定债务履行梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设债务业务债务核算与归档
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二、风险点及主要防控措施一览表 （一）收入业务
流程 关键环节 风险点 主要防控措施 责任主体 1.建立非税收入定期稽查制度，落截留、坐支、挪用实收缴责任，严格责任追究； 非税收入，非税收2.建立收入征管信息系统，进行收入不开具缴款书，入分析，财会部门定期与收入执收收入执收部隐瞒应缴收入 部门对账； 门，财会部门 3.严格收费票据管理，开票和收款分离，收入和票据定期核对； 截留、坐支其他收4.定期进行财务检查和内部审计监入 督，加强往来账的清理和检查工作。 收入管理 （二）支出业务
流程 支出管理 支出管理 关键环节 风险点 支出范围和开支标准不符合相关规定，导致预算执行不力，甚至发生支出业务违法违规的风险 支出事项缺乏事后监控，可能导致乱列支出，超指标列支出、虚假票据套取资金等风险 资金支付不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等政策规定，导致支出违规风险 会计资料不全，导致责任确认不清 主要防控措施 责任主体 1.申请支出事项必须有预算指标，无指标或超指标的支出不能进行申请； 2.财会部门进行预算指标审核； 申请支出事3.申请支出部门按照单位内部授权项部门，财会审批权限进行逐级报批； 部门 4.审核审批后，按规定开展支出业务。 1.财会部门进行单据审核，签署审核意见； 2.根据支出事项数额及支出事项性质的审批权限由不同的审批人进行审批。 1.出纳人员进行复核； 2.按照规定的资金支付方式进行资金支付。 1.财会部门根据支出凭证及时准确登记账簿； 2.会计档案妥善保管、严防毁损、散失、泄密或不当使用。 申请支出事项部门，财会部门 支出事项事前申请审核和审批 事后支出 审批 支付控制 财会部门 核算和归档控制 财会部门
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（三）债务业务
流程 关键环节 风险点 未经充分论证或未经集体决策，擅自对外举借大额债务，可能导致不能按期还本付息，出现财务风险 债务管理和监控不严，没有做好还本付息的准备，出现财务风险或单位利益受损 债务没有及时纳入账内核算，形成帐外债务和财务风险 主要防控措施 责任主体 1.进行债务项目论证和评估，财会部门编制债务融资和偿还方案； 单位负责人，债2.大额债务在充分论证的基础上，务业务归口管由单位领导班子集体决定； 理部门 3.需报请主管部门和财政部门进行外部审批的，按照规定进行报批。 1.按照规定的用途使用资金； 2.财会部门按照债务融资和偿还方案按时还本付息，做好偿债准备； 3.财会部门定期核对债务余额，进行债务的对账和检查控制； 4.归口部门及时进行债务清理，防范控制债务风险。 1.财会部门及时进行债务业务的会计核算； 2.做好档案保管工作，妥善保管相关记录、文件和凭证。 债务项目确定及审批 债务业务管理 债务项目的履行 单位负责人，债务业务归口管理部门，财会部门 债务核算与归档 财会部门
第三节 政府采购业务控制
一、工作步骤示意图
采购预算与计划采购活动了解政府采购业务的管理结构和业务的主要环节政府采购业务采购项目验收梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设采购质疑投诉采购资料归档
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二、工作流程图
编制、审核、批复政府采购预算编制、审核政府采购计划确定采购组织形式和采购方式组织采购签订政府采购合同组织验收办理资金支付手续记账，采购文件归档 三、风险点及主要防控措施一览表
（一）采购预算编制与计划管理
流程 关键环节 政府采购预算编制与 审核 采购计划 编制 采购预算计划管 理 风险点 资产管理与预算编制部门之间缺乏够沟通协调，政府采购活动与业务活动相脱节，出现资金浪费或资产闲置等问题 超预算指标和内容编制采购计划，影响政府采购预算的执行效果 主要防控措施 建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制，联合进行政府采购预算编制。 业务部门严格按照政府采购预算范围、数量、金额和要求等编制政府采购计划。 1.政府采购部门审核采购计划的合理性：采购计划是否列入预算、是否与业务部门的工作计划和资产存量相适应；是否与资产配置标准相符； 2.专业性设备附有相关技术部门的审核意见； 3.财会部门对采购计划是否在预算指标额度内进行审核。 1.合理设置政府采购计划的审批权限、程序和责任； 2.经审核的政府采购计划按照相应程序进行审批； 3.审批后政府采购计划下达给各业务部门，作为业务部门办理政府采购业务的依据。 17
责任主体 采购预算编制部门、财会部门、业务部门 业务部门 采购计划 审核 政府采购需求审核审批不严格，未按政府采购预算进行采购，影响政府采购预算的严肃性和政府采购效果 采购计划 审批 政府采购部门、财会部门 政府采购部门
（二）采购活动管理
流程 关键环节 业务部门采购的申请与审核 风险点 政府采购活动 开展不规范，未按规定选择采购方式、发布采购信息，甚至化整为零或其他方式规避公共招标 主要防控措施 1.业务部门应当以批复的政府采购预算和计划提出政府采购申请； 2.业务部门负责人进行复核 政府采购部门对业务部门的政府采购申请进行审核； 1.审核重点是否符合政府采购计划，采购成本是否在预算指标额度内，采购组织形式是否合规等； 2.对采购进口产品、变更政府采购方式等事项加强审核和审批。 1.在政府指定的政府采购信息发布媒体上进行发布； 2.对招标公告；邀请招标资格预审公告；中标公告等信息依法公开。 1.根据政府采购组织形式的不同，确定验收方式； 2.组建验收小组； 3.出具验收证明； 4.财会部门根据验收证明办理款项支付。 质疑投诉处理不及时，不规范，既不利于及时发现问题，发挥社会监督作用，也影响政府公信力 政府采购档案管理不善、信息缺失，影响政府采购信息和财务信息的真实完整 涉密事项被泄密 责任主体 业务部门 采购活动管理 政府采购 部门审核 采购管理部门 政府采购 信息的发布 采购管理部门、业务部门、外部采购中心 采购项目 验收 采购管理部门、财会部门 质疑投诉 处理 1.专人负责质疑投诉处理工作； 2.规定质疑答复工作的职责权限和工作流程； 采购管理部3.答复中形成的各种文件由政府采购门 部门进行归档和保管； 4.质疑投诉问题要进行定期梳理报告，发现问题，改进工作。 1.建立政府采购业务工作档案； 2.定期分类统计政府采购信息； 3.内部通报政府预算执行情况、采购业务开展情况。 与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设立保密条款 政府采购业务记录控制 采购管理部门 涉密政府采购项目管理 采购管理部门
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第四节 资产业务控制
一、工作步骤示意图 （一）货币资金业务
建立货币资金业务的管理结构和业务的主要环节货币资金业务梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设
（二）实物资产和无形资产业务
属于政府采购，进入政府采购业务流程实物资产和无形资产业务建立实物资产和无形资产业务的管理结构和业务的主要环节资产购置梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设资产使用资产处置
（三）对外投资业务
建立投资业务的管理结构和业务的主要环节投资项目的确定投资项目 管理投资项目 处置梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设投资业务
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二、风险点及主要防控措施一览表 （一）货币资金
流程 现金管 理 现金管 理 关键环节 主要防控措施 1.不相容岗位相互分离，未经授权的部门和人员不得办理货币资金业务或接触货币； 2.出纳人员不得担任稽核、会计档案保岗位不健全，不相管和收入、支出、费用、债权、债务容岗位未实现有账目的登记工作。出纳人员不得由临效分离，容易出现时人员担任； 财会人员舞弊的3.财务专用章由专人保管，个人名章由可能 本人或其授权人员保管。负责保管印章人员配备单独的保险柜等保管设备； 4.按照规定由有关负责人签字或盖章的，履行签字或盖章手续。 1.银行账户由财务部门按照国家规定统一集中管理，严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。 银行账户管理不2.已开立未使用或长期不用的账户及善，多头开户，不时进行销户，对已销户的银行账户，及时销户，为违规应在办理销户后一个月，再由经办人转移隐匿单位资员以外的会计人员向银行核实销户情金提供便利 况，确保销户已得到执行； 3.银行预留印鉴由不同人员分开保管，严禁一人保管所有预留印鉴； 4.防范网上支付的风险。 1.建立现金清查制度，指定不办理货币资金业务的会计人员定期不定期抽查盘点库存现金； 资金清查制度不2.加强银行对账管理，指定不办理货币完善，可能导致资资金业务的会计人员核对银行存款余金丢失和会计人额，抽查银行对账单、银行日记账及员舞弊风险 银行存款余额调节表，核对是否账账相符，账实相符； 3.出具资金核查报告，对发现的问题及时进行分析和整改，堵塞管理漏洞。 1.建立有效的债权清理机制; 2.定期核查债权信息，及时追索和清； 3.对临近诉讼时效的债权信息，及时债权长期挂账，形办理诉讼时效保全手续。 成呆账、坏账损失 4.已经发生或可能发生的呆账、坏账应及时通报并提出处置方案； 5.已核销的坏账，单位仍然保留追索权，应单独设置备查账。 风险点 责任主体 建立健全货币资金岗位责任制 财会部门 银行账户 管理 财会部门 货币资金 核查控制 财会部门 债券管理 财会部门
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（二）实物资产和无形资产
流程 关键环节 风险点 超标准配置资产，造成资产损失浪费，资产配置不合理，影响工作运行。 主要防控措施 1.资产预算编制参见预算业务预算编制控制； 2.资产购置参见政府采购业务活动控制； 3.资金支付参见收支业务控制。 1.资产管理部门建立并使用资产信息管理系统对资产进行管理； 2.规定资产使用人在资产管理中的责任，对贵重资产、危险资产、有保密特殊要求的资产指定专人保管； 3.建立资产定期清查盘点制度，资产管理部门、财会部门和资产使用部门定期对资产进行账实核对，出具资产清查报告、报经资产管理部门审批； 4.及时做好资产统计、报告、分析工作，并进行资产信息的内部公开; 5.做好固定资产日常保养、维修和维护工作，维修、维护应履行申报审批手续，经费支出应严格控制; 6.应当按照国有资产管理相关规定，明确固定资产调剂、租借、对外投资以及处置的程序、审批权限和责任。 1.资产收益的收取参见收入业务控制； 2.资产对外签订合同参照合同控制； 3.收益管理参见对外投资业务控制。 责任主体 预算编制部门、资产需求部门、政府采购部门、财会部门 资产配置 资产使用 资产保管不善、维护不当造成资产毁损浪费，缺乏资产有效记录和清查盘点制度，产生帐外资产、资产流失、资产信息失真、账实不符等问题 资产使用部门及人员、资产管理部门 资产管 理 资产收益 管理 资产收益未及时收取，导致，单位利益受到损失 资产归口管理部门，财会部门 资产处置 1.重大资产处置，建立集体议事决策机制； 资产处置没有严2.对资产的调剂、出租、出借、对外投格执行审核审批资、处置等制定管理制度，明确处置程程序，未按照国家序和审批权限； 资产管理部门，相有关规定执行，有3.重大资产处置需要按规定进行资产关审批权限负责关人员徇私舞弊，评估或技术审核； 人，财会部门 可能导致资产流4.资产处置收益按照国家规定上缴或失、单位利益受损 管理； 5.资产管理部门对处置的资产及时进行记录并提交财会部门进行账务处理。
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（三）对外投资
流程 关键环节 风险点 主要防控措施 责任主体 1.对外投资要进行可行性论证和集未按国家规定进体决策； 行对外投资 2.重大对外投资实行专家评审制度； 对外投资决策程3.对外投资必须按照管理权限履行序不当，未经集体审批手续； 单位负责人 决策，缺乏充分可4.主管部门详细记录投资决策过程、行性论证，导致投各方面意见，与可行性论证报告等资资失败。 料由资产管理部门归档保管，以便落实投资决策的责任。 1.确定投资方案后，财会部门编制投资计划，按照投资计划进行对外投资； 对投资业务缺乏2.投资签订合同的，按照合同控制进有效追踪管理，未行管理； 能及时根据外部3.资产管理部门及时了解被投资单环境变化调整投位情况，进行动态监控； 资策略或收回投4.主管部门加强对投资收益的会计资，造成投资损失核算和对外投资资料的归档管理； 和资产流失 5.建立责任追究制度，对外投资出现重大决策失误的，未履行集体决策程序和不按规定执行对外投资业务的部门及人员要进行责任追究。 对外投资 决策 对外投 资 对外投资 追踪管理 单位负责人、资产管理部门、财会部门
第五节 建设项目业务控制
一、工作步骤示意图
项目立项工程设计和概预算建设项目业务了解建设项目业务的管理结构和业务的主要环节工程招标梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设项目变更竣工决算 22
二、风险点及主要防控措施一览表 （一）项目管理
流程 关键环节 风险点 立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，决策不当、审核审批不严、盲目上马，导致建设项目难以实现预期目的，甚至导致项目失败 主要防控措施 责任主体 1.建设项目属于重大经济事项，决策应当由单位领导班子集体决定，适用集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制； 单位负责人 2.项目决策程序、相关责任、决策过程和各方面意见要形成书面文件，妥善保管，落实项目决策责任。 项目决策 项目审核 项目未经过有效审核，项目设计方案不合理，概预算脱离实际，技术方案不能落实等，导致建设项目质量存在隐患、投资失控的问题 建立项目审核机制 1.岗位设置上，建设项目文档的编制与审核应当相互分离； 2.审核工作由具备相关技术和专业知识的专家参与或委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见； 3.负责审核工作的机构或人员应当对出具的审核意见或评审意见承担责任。 建设项目归口管理部门，项目审核机构 项 目 管 理 招标管理 建设项目 变更 建设项目 档案管理 1.建立建设项目招标管理制度，明确招标范围和要求，规范招标程序，发布招标公告； 招投标过程存在串2.需要编制项目标底的，财会部门要对标通、暗箱操作或商底计价内容、计价依据进行审核； 业贿赂等舞弊行3.对标底进行保密，落实保密责任； 为，可能导致招标4.开标要委托公证机构进行检查和公证； 工作违法违规，以5.组成评标小组负责评标，评审小组成员及中标人实际难以对出具的评审意见承担个人责任；小组成胜任等风险 员名单保密； 6.及时向中标人发出中标公告，签订书面合同、明确权利和责任。 1.项目确需进行变更的，建设项目管理部门、项目监理机构要进行审核，并履行审建设项目变更审核批程序； 不严格，工程变更2.因设计变更造成价款支付方式及金额频繁，可能导致预发生变动的，建设项目归口管理部门要提算超支、投资失控、供完整的书面文件和其他资料； 工期延误等风险 3.财会部门要加强对建设项目设计变更所涉及到价款支付的审核。 建设项目未及时办1.建设项目档案统一管理； 理资产及档案移2.建设项目档案的归档与项目建设同步，交，资产未及时结工作任务结束后，及时移交给建设项目管转入账，可能导致理部门。 帐外资产等风险 23
建设项目归口管理部门，财会部门 建设项目归口管理部门、财会部门、项目监理机构 建设项目归口管理部门、财会部门
（二）资金管理
流程 关键环节 风险点 主要防控措施 责任主体 建设项目资金建设项目资管理不严格，价金的支付 款结算不及时，项目资金使用 管理混乱，导致 工程建设进度 延迟或中断，资工程投资概算一般不允许调建设项目资金损失等风险 整，确需调整，应当履行审核资产 金投资概算和审批程序，报经批准后才能项目 变更 调整投资概算。 资金 管理 1.建设项目管理部门和财会部虚列建设成本 门及时编制竣工决算； 隐匿结余资金，2.及时提请主管部门或审计部未及时办理竣建设项目竣门进行竣工决算审计； 工验收，导致竣工决算管理 3.及时提请有关部门进行竣工工决算失真和验收； 帐外资产等风4.办理建设项目资产移交工作，险 财会部门及时将资产入账。 1.单位要按照审批下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用； 2.财会部门及时掌握工程进度，财会部门 根据工程进度支付工程款； 3.价款支付要取得监理机构的相关人员的签字确认。 建设项目归口管理部门，财会部门 建设项目归口管理部门，财会部门
第六节 合同业务控制
一、工作步骤示意图
了解合同业务的管理结构和业务的主要环节合同订立梳理各业务环节的工作流程查找风险点控制设计制度建设合同业务合同履行合同登记与归档 24
二、工作流程图
合同调查合同谈判合同文本拟定未通过合同审核合同签署合同登记合同履行合同补充和变更合同结算合同解除合同验收
三、风险点及主要防控措施一览表 （一）合同订立阶段
流程 合同订立
关键环节 风险点 主要防控措施 1.建立合同调查报告制度，合同签订前，必须履行调查工作程序，出具调查报告； 2.建立牵制和复核机制，慎重选择调查成员。 1.实行合同谈判联席制度，法律、技术、财会人员联合进行谈判； 2.重大经济合同应聘请外部专家参与合同谈判； 3.建立责任追究制度，谈判的重要事项和各方意见，应当进行记录并妥善保存，作为追究责任的重要凭据。 责任主体 合同调查 对合同对方未调查或未履行恰当的调查程序,致使合同履行存在风险,单位利益受损 与合同对方合谋在重大问题做出不当让步或泄露本单位合同谋略导致单位利益受损 合同调查组织部门 合同谈判 合同谈判负责部门 25
合同订立 合同文本 拟定 在合同拟定中故意隐藏重大疏漏和欺骗，导致单位利益受损 合同审核 对合同条款、格式审核不严格，可能使单位面临诉讼的风险或造成经济利益损失 授意或合谋串通签订虚假合同，谋取私利或套取、转移资金 合同签订 1.采用标准合同文本，订立书面合同； 2.重大经济合同应聘请法律顾问和第三方技术专家审查合同条款。 1.建立会审制度，归口管理部门、业务部门、财会部门联合审查； 2.审查人员对做出的审查结果负责，归口部门对合同审查结果负全面责任。 1.严格各类合同的签署权限； 2.严格合同专用章保管制度； 3.采取恰当措施，防止已签署的合同被篡改。 合同文本拟定负责部门 财会部门、业务部门、合同业务归口管理部门 合同签订经办部门 （二）合同履行阶段
流程 关键环节 主要防控措施 1.明确相关责任人在合同履行过程中的责任； 发现合同履行中的风险2.建立合同履行定期调查制度，检不采取措施，合同纠纷查分析合同履行情况及效果，敦促处理不当致使国家利益对方积极履行合同； 受损 3.制定应急预案，对无法继续履行的合同，及时采取措施，降低损失。 建立合同履行监督审查制度： 不按照规定的程序办理1.合同补充、变更及解除需按规定合同的变更、解除等程进行报告和审查。 序，单位利益受损 2.以书面形式变更和解除合同； 3.对造成的损失，及时提出索赔。 1.建立合同管理信息系统，跟踪合同履行情况，在临近结算期限的合理时间提示财会部门进行资金结算提示； 2.合同承办人员及时收集凭证资料，经审批后在规定时间内提交财未按照合同规定的期会部门办理结算； 限、金额和方式付款，3.财会部门对合同条款和经审批的可能导致单位经济利益结算申请资料进行审核； 遭受损失或面临诉讼的4.未按合同条款履约或应签订书面风险 合同而未签订的，财会部门在付款之前向单位负责人报告； 5.财会部门应当定期与合同归口管理部门核对，根据合同履行情况办理价款结算和进行账务处理，确保按合同约定及时结算相关价款。 合同登记归档环节的主1.合同归口管理部门 要风险包括: 定期对合同进行统计、分类，登记(1)合同及相关资料的合同的订立、履行、结算、补充或登记、流转和保管不善，变更、解除等情况； 导致合同及相关资料丢2.建立合同文本统一分类和连续编失，影响到合同的正常号制度； 履行和纠纷的有效处3.合同终结应及时办理销号和归档理。 手续； 26
风险点 责任主体 合同业务履行部门，合同归口管理部门 合同履行 情况监控 合同履行 监督审查 合同业务履行部门，合同业务归口管理部门 合同履 行 合同价款 支付 合同归口管理部门，财会部门 合同登记 归档 合同业务归口管理部门
(2) 未建立合同信息安全保密机制，致使合同订立与履行过程中涉及的国家秘密、工作秘密或商业秘密泄露，导致单位或国家利益遭受损失。 合同纠纷 处理 4.明确合同流转、借阅及归还的职责权限和审批程序等有关要求； 5.签订合同保密承诺，未经批准，不得以任何形式泄露合同订立与履行过程中涉及的国家秘密、工作秘密或商业秘密。 1.明确合同纠纷的处理办法和处理责任，纠纷处理过程中，未经授权批准，相关经办人员不得向对方做出实质性答复或承诺； 在合同订立、履行过程2.在履行合同过程中发生纠纷的，中，出现合同纠纷问题，单位应当在规定时效内与对方协商如果处理不当，可能损谈判； 害单位利益、信誉和形3.合同纠纷协商一致的，双方应当象。 签订书面协议确认； 4.合同纠纷经协商无法解决的，经办人员应向单位有关负责人报告，并根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。 单位负责人，合同业务归口管理部门
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第四部分 配套工作
一、内控制度是对关于本单位有关规章制度的科学化、系统化整合，各单位要在原有内部管理制度的基础上对照分析，参照本指引，建立或完善本单位内部控制体系，并制定内控工作手册。
二、各单位在内控工作有效开展的基础上，还需建立内控工作的评估机制和监督机制，通过评估工作报告和发挥内部监督机制的作用，不断检验、修正和完善本单位的内控工作。
三、信息化为开展内控工作的有效手段，各单位要根据本单位的实际情况，探索将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，开展本单位的信息化工作，切实提高内控工作效果。
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