城市化进程中的公共安全治理

瞅　改革开放以来，我　国城市化发展迅猛。社会　ｉ公共安全风　云全隐患也越　城市化进程中的公共安全治理　蓝皮书《２０１２年中国社　戈市公共安全　云全事故往往　ｉ大的人员伤　Ｊｌ、理恐惧；三　Ｅ体和服务对　会形势分析与预测》认　为，２０１１年我国城镇人口　占总人口的比重首次超　过５０％。城市化成为推动　经济社会发展的“新引　擎”。然而，与之相伴随　乘・Ｄ・埃格　的各类城市公共安全问题　乡态》一书中　却给民众的安全和生活　。合作网络　带来了巨大的影响，政府　作网络治理　社会管理能力与执政安全　（Ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ　ｂｙ　Ｎｅｔｗｏｒｋ）指的是为了促进公共利益　也受到了挑战。那么，如　的实现，政府和社会、公民合作共治的过程。　如果　何创新公共安全管理体制　将合作网络治理理论运用于城市公共安全治理，那　●　与机制，更好地优化城市　么，城市公共安全的合作网络治理与传统的公共安全　李　安全环境，增加市民的安　治理模式相比较，就具有特殊的内涵与特征，表现　全感，成为社会管理创新　为：　Ｌ　与平安城市建设的重点问　１．治理主体多元化。面对复杂多变的社会环　题。　境，各种社会问题的增加，政府日益需要各类社会组　织、公民参与到公共治理中来。结合城市公共安全治　理的特性，其服务的实践领域中，行动者是多元的，　城市公共安全是由　不仅包括基层党政组织、保安服务公司、治安联防组　城市政府及社会提供的预防和处理各种公共安全事　织、治安承包者，还包括巡逻志愿者及社区公民等。　件、事故和灾害，保护人民生命财产安全、减少社会　大致可分为政府主体和非政府主体两大类。政府主体　危害和经济损失的基础保障。它涉及主、客观两个方　主要包括执政党组织、警察部门以及辅助力量的街道　面。在客观方面，指一种城市居民安全的生存秩序状　办事处等。非政府主体主要包括社会性质的安全服务　态；在主观方面，指市民安全感。根据服务的范畴，　组织（如邻里守望组织）以及私人性质的安全服务组　公共安全有广义和狭义之分，广义的公共安全服务包　织（如保安服务公司）等。　括国防安全、社会治安、公共卫生安全、生产安全、　２．治理结构网络化。城市公共安全服务合作网　食品安全、信息安全等公共产品和服务；狭义的公共　络，是包含拥有多重联结的多个节点的结构，这些　安全服务主要是指警察服务，也是本文研究的主要范　节点包括政府与非政府的安全服务的机构与组织。　围。　其网络结构是不同节点之间相互依赖、共同竞争合　与城市的其他基本公共服务相比，城市公共安　作而形成的联结关系，是为了保障城市公共安全而　全比较特殊，除了具备一般公共服务的特征外，还具　相互依赖行动的网络结构。合作网络结构中的行动　有其他特殊性质，这些性质使得其合作治理成为可　者必须联合行动来完成目标。在合作治理过程中，　１　３　ｉ　史凰　构　芋与管理一　．………　……～　政府与非营利组织或社会个人之间形成互补合作的　关系，与营利性安全服务组织形成竞争合作的关　系。　应急管理体制、机制和法制建设提上了议事日程，并　作出顶层设计与工作部署。中央和地方政府的应急管　理制度建设与完善举措主要围绕“一案三制”（“一　案”指应急预案，“三制”指应急管理的体制、机制　和法制）展开　；很多城市也相继成立了应急管理办　公室，建立了比较完善的应急联动机制。南宁市早在　２００１年就开始应急联动系统试点工程，构造了政府主　３．治理责任分散化。城市公共安全的合作治理　是一个公共安全责任分担的责任体制。经合组织将　“责任机制”作为分析当代治理问题的核心框架之　一。伴随着公共权力在各行动者之间的分配，承担治　理失败的责任也相应地分散于政府、企业、社会组织　和公民个人。但在责任分担的同时，也增加了各治理　主体互相推诿、转嫁责任的可能性。因此，建构和完　善城市公共安全合作治理中的责任机制，是能否实现　治理目标的一个核心内容。　导模式的城市应急联动与社会综合服务体系。上述实　践大大地推动了多中心的城市公共安全合作治理体制　与机制的运行。　但是，当前城市公共安全的合作治理并不规　范，更多地体现出一种自发形态。而且公共安全职能　４．治理形式多样化。在城市公共安全的合作治　变革还处于不断调整之中，公共安全合作治理尚存在　着不少现实问题和制度困境。　１．公众普遍缺乏安全责任意识。受传统政府管　理模式以及公共安全服务的特殊性，公众普遍认为　“平安城市”创建活动是国家和政府的事情，与老百　姓没有很大的关系，公众只是作为服务的接受者和服　务对象而存在。没有积极主动去学习公共安全管理相　关的政策与法规，公共安全服务合作的观念还没有深　人人心。　理结构中，多元行动者之间的合作治理形式呈现出多　样化的趋势。其中，主要包括公一公（警务联动、　区域警务协议等），公一私（治安合同承包、特许经　营、政府补助），以及私一私（安全志愿服务、自我　服务）三种主要合作治理形式。　然而，无论在哪种　合作治理方式中，政府始终是城市公共安全服务的核　心主体，在利益主体合作网络治理中扮演着“结网　者”与“促网者”的角色。政府以外的公共安全治理　主体和组织都是辅助力量，弥补政府及警察部门提供　公共安全服务低效率困境。　２．公安机关职能“错位”现象仍然存在，．“有　困难找警察”是～句充满温情的“口号”，几乎无人　不晓。然而，这样一种根深蒂固的认识，使得警察　角色失去了它应有的定位。在群众跟里，警察成了　新中国成立以来，我国城市公共安全治理取得　“万事通”。据统计，２００５年ｌ１０报警台接到的非警务　报警约占总量的７０％，这些非警务电话包括各类民　事纠纷、消费投诉甚至家庭事务等。这使得许多基　层民警每日疲于应付大量非警务工作和处理大量非　警务纠纷事件，给本来就警力不足的公安队伍带来　巨大压力。　了一系列的成就。城市公安机关在加强维护公共安全　能力建设、加强处置突发性事件能力建设等方面都取　得了长足的进步；中央综治委“南昌会议”推出平安　建设的经验后，平安城市建设在全国迅速展开；在原　有治保会组织的基础上，治安联防队、治安承包、专　职保安、安全员、巡逻队、反扒志愿者联盟等群众　性、市场化的公共安全防范组织不断壮大，维护社会　３．现有的合作机制缺乏法律和制度保障。首　先，城市公共安全治理立法不完善。￣２ｏｏｏ年公安部　安全秩序已经有了更加广泛的社会基础。城市公共安　全治理领域呈现了一种多元主体合作治理的态势。　２００３年“非典”以来，党中央、国务院将加强　《关于保安服务公司规范管理的若干规定》就没有对　保安人员条件（经历资格、职业道德）及品行方面作　出具体规定，这是造成社会对保安人员信任度较低的　１　４　＿匿戮　一个重要原因；其次，公共安全治理的执法不严，处　３．　“警力有限，　重、基层警　辅助力量为　力不足的一　罚力度小，没有达到治理目的；再次，社会参与制度　不健全，具体表现为公民的监管投诉渠道不够畅通、　民力无　力投入　志愿者缺乏社会制度保障等。　４．社会安全治理资源仍然比较贫乏。社会力量　虽然已经逐步参与到城市公共安全服务过程中，但是　依托，　种有效　有效途　｝合作网络的　勤工作交给　、目前其参与力量和范围都还十分有限。而且，各种社　社会管　绿化、维　会主体参与过程中还存在一些现实问题，总体上表现　修、班　Ｅ会上的专业　为社会治理资源参与不足、资源利用和整合效率不高　公司经　担，也可以　等，具体表现为社会公共安全经费难以保障、社会公　提高后　各界对公共　共安全人员素质偏低等。　安全服　４　城市公共安　全的合作网络治理机制贯穿于公共安全管理与服务的　合作治理基本适应我国城市公共安全服务供给　全过程，即公共安全事故发生前的合作防控，公共安　机制与方式改革的现实需要。针对城市公共安全服务　全事故发生时的应急联动与安全事故后的公共安全服　改革实践中的问题和合作机制的困境，在充分借鉴国　务评价及其服务手段和机制的修正和完善。在城市公　外城市公共安全合作治理经验的基础上，本文将从认　共安全治理的全过程中，都需多元主体的合作与协　知、规范、资源和流程四个方面对如何实施和完善我　调。　国城市公共安全的合作治理提出政策建议。　乔尔・科特金认为，只有充分认识到安全的重　１．转变安全理念，形成合作共识。为确保公共　要性，并通过积极大胆的方法解决安全问题，现代城　安全合作治理的顺利实现，政府首先要突破一些传统　市才能在新世纪生存和繁荣。在城市公共安全服务　的理念。政府公共安全管理要实现从“守夜人”到　领域引入市场与社会力量，走合作治理道路是改革的　“掌舵者”的理念转变，从具体的纷繁复杂的事情中　必然趋势。　城市公共安全合作治理强调当地政府、　解脱出来；公安机关应树立“成本一效益”观念，对　警察、营利性安全服务组织、社区成员等利益相关者　于一些城市准公共安全产品和服务，基层公安机关可　之间的互动与协作，是一种多中心的公共服务制度安　以引入市场机制解决。另外，加强社会公共安全教　排，有利于弥补政府单中心供给的不足，其最终目的　育，提高公众的公共安全意识。社会的公共安全责任　在于构建一种“全社会动员、全民参与”的城市公共　与意识是城市安全的第一道防线，只有全民的安全意　安全维护体系。　识提高了，才能从根本上防范和控制城市公共安全事　件的发生。　斯蒂芬・戈德史密斯、威廉・Ｄ・埃格斯：《网络化治　２．完善法律制度，规范合作行为。规范合作主　理：公共部门的新形态》，北京大学出版社，２０１０年，第　ｌ３．１５页。　体的行为是实现合作机制的关键。实践中，可以运用　王瑞华：“合作网络治理理论的困境与启示”，《西南政法　大学学报》，２００５年第４期。　法律制约、政府监管及社会监督等多种方式，对政　陈振明：“中国应急管理的兴起——理论与实践的进展”，　府、市场主体及社会组织或个人的合作行为进行监　《东南学术》，２０１０年第１期。　④谢国权：“城市公共安全与现代城市形象”，《中国公共安　督，实现城市公共安全服务合作网络运作的制度化、　全》，２００７年第２期。　法制化与规范化。　（作者系湖南省委党校公共管理教研部讲师）　１　５