发展地方政府产业基金需谨慎

未来应该从顶层设计的视角尽快出台政府产业基金相关法规，从制度层面对政府产业基金进行规范才是长久之计。

发展地方政府产业基金需谨慎

文／冯毅

十八届三中全会提出各级财政要积极探索采取市场化手段支持产业和企业发展，设立政府产业基金就是实现这种目标的重要方式之一，同时这也是改革竞争性领域财政资金投入方式的有效途径。目前各地政府通过不断探索，以财政注资方式设立了一批政府产业基金。从这些政府产业基金的发展情况看，这些政府产业基金对于促进产业政策的目标实现，推动经济转型升级起到了一定的作用，但是同时也要看到政府产业基金业也存在着诸如政府与市场边界的模糊化、过度投资、地方财政风险等诸多问题，而且从某种程度上说这种政府产业基金是换了身份的政府直接投资，这对于进一步深化的市场化改革是不利的，所以对于这个问题有必要进行深入的探讨。首先，从产业基金的概念上来说国际上并没有精确、统一的产业基金的定义，产业基金是中国本土专业术语。国外主要以私募投资基金作为基金的主要表现形式，大部分私募投资基金与政府审批无关，而投资方向由合伙人决定，政府通常不会试图引导投资管理人向特定行业和地区展开投资，即使有政府资本介入也主要是以市场化的方式进行实际操作。我国政府产业基金却带有明显的中国特色，这个概念在不同层级政府有着不同的理解，所以关于产业基金运作机构的表述有许多，这就导致产业基金具有模糊的边界，以至于直接影响到相关60

问题的立法和实践。相关政府部门在产业基金立法问题上始终难以达成一致意见。问题主要集中在基金的运营主体性质、投资对象和适用法律问题等方面。法律地位的缺失造成了监管空白，这就无法对政府产业基金进行有效约束。其次，从政府产业基金的布局上看，今年财政部公布了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，该意见指出，政府投资基金限定于具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节，比如支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务领域等。具体而言，对战略性新兴产业及中小企业，可通过创业投资引导基金加以支持；而对于集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。现在各地政策支持发展的产业多有雷同，存在产业布局不合理、多重交叉等问题，各地政府产业基金“一哄而上”的现象较为普遍，未来是否会形成如同“光伏产业”一样的严重重复投资的现象，也是一个值得担忧的问题。据了解，现在很多县级政府下属的开发区都成立产业基金，过小的区域及产业由于规模过小即使大量投资并不能形成产业化的推动效应，这就相当于对一棵树苗施以过多的化肥，树苗并不能茁壮成长，需要做的是对有一定规模的树苗合理施肥才可以实现树苗的健康成长。所以政府产业基金在设立的政府层级上应该有一定的限制。第三，从政府产业基金的运作方面上来看，财政部指导意见明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府引导作用。但政府产业基金由于各级政府在其中的特殊作用使得产业基金在主体性质和运作机制上始终存在自我冲突，财政资金的属性和管理思路使得产业基金被赋予了一些政府政策性目标，这与基金本身的市场化运作模式是相矛盾的。由于政府的深度参与使得基金的市场化运作的程度也不够。部分地方政府会通过设立理事会或董事会的形式，对基金的具体经营进行干涉，扭曲了基金的市场运作机制。有的地方对政府产业基金运作不够了解，产业基金的投资边界模糊，对于不是基金投向范围的领域政府产业基金也参与其中，形成与民争利的局面，各级政府产业基金也会出现投向交叉重复，在选项目、投项目上相互竞争，降低了政府产业基金的作用。基金的运作主要是发挥基金管理人的专业性作用，政府只是作为基金的发起人，并且政府对于投资领域并不具有专业优势，所以应该让基金管理人来发挥其专业特长，否则政府干涉过多的话会限制基金管理人的作用，降低基金的运作效率，起不到政府产业基金的设立初衷。第四，从地方政府财政风险防2016年第10期 总第72期

范的角度来看，在当前规范地方政府举债、清理地方政府融资平台的大背景下，各级地方政府不能再延续原有的依靠举债投资来拉动经济增长的老套路，转而以借设立政府产业基金为名，通过“政府投资+金融资本”、“政府投资+民间资本”等多种融资机制，将产业基金变为政府融资工具，通过基金投资来拉动当地经济增长，以实现其政绩目标。有些地方政府采取财政资金劣后、承诺对基金参与者保本最低收益的方式，吸引银政府如果依然采取这种办法则会使得地方政府债务雪上加霜，所以必须及时清理这些违规政府产业基金，以降低地方政府财政风险。从以上几点对于地方政府产业基金问题的分析可以看出，未来应该从顶层设计的视角尽快出台政府产业基金相关法规，有了规矩才有方圆，从制度层面对政府产业基金进行规范才是长久之计。政府产业基金的发展还应该从其本源出发，产业本身是具有一定规模才能称其为产业，所以按照向进行投资，不能进入的行业坚决不入，避免出现与民争利的情况，实现真正的支持关键产业发展，促进经济转型升级。在运作机制上优化政府产业基金的治理模式，坚持以市场化导向为主，坚持所有权，管理权，托管权分离，市场化选聘基金管理团队，充分发挥基金管理人的专业化能力，通过制度化的制度安排，减少政府对于基金日常运作的干预，保证基金运作的市场化机制。对于政府产业基金中出现的财政风险问题，要从基金本身相关管理制度入手，严格明确各参与方相关法律责任，不得出现保底收益率等条款，以防止地方政府财务风险的积聚。此外还要注意完善政府产业基金评价体系的建设工作，这有利于及时发现政府产业基金运作过程中出现的各行理财资金进入，从而达到财政资金放大的目的。政府这种明股实债的方式加大了地方财政风险，这实际上是踩红线的行为。一旦基金在存续过程中出现任何风险问题，最终地方政府必须兑现兜底的承诺，为基金参与者买单，这种做法既违背了市场化的运行规则，也加大了地方政府的财政风险，这种做法具有一定的普遍性。在当前地方债务高居不下的情况下地方其应有之义限定产业基金设立层级，再此层级之下基层政府不应再设立产业基金，这样既可以防止各地政府产业基金过度泛滥化的倾向，又可以避免不同层级政府产业基金对于相同地区的产业出现双重覆盖、重复投资的问题。在政府产业基金的投资范围上，政府产业基金应严格按照《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》中所提出的投资方类问题，并采取适当手段进行纠正，确保政府产业基金不偏离既定的方向。通过基金绩效评价也可以识别出基金管理人的专业能力以及基金目标设定的合理性，进而采取对应的激励或淘汰措施，以保证政府产业基金的稳定可持续运作。作者单位：浙江大学经济学院博士后科研流动站61